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    中國參與南海海洋生態(tài)環(huán)境治理合作路徑

    2021-12-29 19:58:36曲亞囡張曉林李雪妍
    南海學(xué)刊 2021年2期
    關(guān)鍵詞:環(huán)境治理南海海洋

    曲亞囡,張曉林,李雪妍

    (大連海洋大學(xué) 海洋法律與人文學(xué)院,遼寧 大連 116023)

    一、問題的提出

    南海是半閉海,位于太平洋和印度洋之間,是亞洲三大邊緣海之一,處于中國最南端,擁有多樣的海洋生態(tài)系統(tǒng)類型、豐富的海洋生物資源和多種珍稀瀕危海洋生物物種。南海有著豐富的油氣資源儲量,漁業(yè)捕撈量居世界前五位,可持續(xù)開發(fā)利用潛力巨大,經(jīng)濟(jì)開發(fā)價(jià)值不可小覷。南海扼守馬六甲海峽和巴士海峽,地理位置決定了其戰(zhàn)略價(jià)值。南海是中國對外貿(mào)易的重要通道,是美國、日本等國家海上運(yùn)輸?shù)闹匾骄€,是世界海上交通樞紐,也是21世紀(jì)海上絲綢之路沿線的重要海域。

    人類對海洋影響逐漸加深的同時(shí),海洋也深刻影響著人類。南海的重要戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)價(jià)值使南海海域及其資源的利用和開發(fā)逐漸深入,為周邊國家?guī)砹税l(fā)展機(jī)遇,但也會(huì)對海洋環(huán)境造成巨大影響。陸源污染、海上作業(yè)污水和垃圾排放、油氣資源開發(fā)和漁業(yè)捕撈都會(huì)在一定程度上導(dǎo)致漁業(yè)資源衰退、海洋生物多樣性減少,海洋生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)面臨著嚴(yán)重威脅和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。人類與海洋的互動(dòng)在深層次上體現(xiàn)了人類與海洋的相互需求,南海海洋生態(tài)環(huán)境的日趨惡化表明海洋與人類協(xié)調(diào)發(fā)展的平衡正被打破。正是因?yàn)槟虾.?dāng)前面臨的現(xiàn)實(shí)環(huán)境問題,對南海海洋生態(tài)環(huán)境的治理合作刻不容緩。

    由于海洋的流動(dòng)性,海洋活動(dòng)的全球性,海洋生態(tài)環(huán)境治理僅靠單方力量是難以達(dá)成的,需要南海周邊國家之間或與區(qū)域組織共同合作。中國作為正在向海洋強(qiáng)國邁進(jìn)的發(fā)展中國家,擔(dān)負(fù)著南海海洋生態(tài)環(huán)境治理的重要角色。參與南海海洋生態(tài)環(huán)境治理合作,不僅是中國推進(jìn)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的需要,也是實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的需要,更是實(shí)現(xiàn)海洋命運(yùn)共同體的必由之路,對中國的海洋發(fā)展和國家安全具有重要的戰(zhàn)略意義。

    二、南海海洋生態(tài)環(huán)境的治理現(xiàn)狀

    當(dāng)前有關(guān)“海洋生態(tài)環(huán)境治理”概念的界定大多為國家治理體系概念在海洋領(lǐng)域的延伸,并在其中加入了國家融入或參與全球海洋治理體系的需要。一般認(rèn)為,海洋生態(tài)環(huán)境治理的國際法內(nèi)涵強(qiáng)調(diào)國家和國際組織共同行動(dòng)保護(hù)海洋各物種與海洋生態(tài)外部因素相互作用所形成的特定自然環(huán)境,是一切海洋管理主體為了保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境、維護(hù)海洋生態(tài)平衡、實(shí)現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展,通過協(xié)作共同治理海洋生態(tài)環(huán)境及管理其實(shí)踐活動(dòng)的過程(1)孫悅民:《海洋治理概念內(nèi)涵的演化研究》,《廣東海洋大學(xué)學(xué)報(bào)》,2015年第2期。。目前,南海各國為共同發(fā)展,已在一些低敏感領(lǐng)域展開合作,在海洋生態(tài)環(huán)境治理方面也具備了一定的合作基礎(chǔ)。

    (一)南海海洋生態(tài)環(huán)境治理法律規(guī)范現(xiàn)狀

    目前,南海海洋生態(tài)環(huán)境治理區(qū)域性合作的法律框架主要是以全球性立法為主,例如,《聯(lián)合國海洋法公約》第201條規(guī)定的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)中,要求各國應(yīng)當(dāng)合作制定防止海洋環(huán)境污染的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)及建議的方法和程序,但是由于各區(qū)域自身的特點(diǎn),很難對規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)等設(shè)定一個(gè)統(tǒng)一的模式?!堵?lián)合國憲章》作為聯(lián)合國的基本法,其宗旨之一是促進(jìn)各國合作,但是并沒有明確規(guī)定各國在環(huán)境保護(hù)上進(jìn)行合作的權(quán)利和義務(wù)。其他的專門性國際條約,例如國際海事組織制定的《國際防止船舶造成污染公約》等,雖然對海洋環(huán)境保護(hù)作出了規(guī)定,但是規(guī)范的領(lǐng)域比較單一,缺乏綜合性、系統(tǒng)性和專門性的海洋生態(tài)環(huán)境治理國際條約。

    縱觀南海海洋形勢的發(fā)展歷史,各國的利益沖突主要涉及的問題是島礁領(lǐng)土主權(quán)爭端。就區(qū)域性立法層面而言,著實(shí)難以達(dá)成確定的權(quán)利、義務(wù)條約,只能就個(gè)別問題達(dá)成原則性的一致,比如“擱置爭議,共同開發(fā)”,或者形成宣言、備忘錄等形式的文件,具有約束力的協(xié)議無法達(dá)成,導(dǎo)致各國長期存在的矛盾只能以《南海各方行為宣言》等軟法的方式解決。

    (二)南海海洋生態(tài)環(huán)境治理合作機(jī)制現(xiàn)狀

    東盟的環(huán)境合作始于20世紀(jì)70年代,逐漸形成了一系列協(xié)議、宣言等規(guī)范性文件,例如《有關(guān)可持續(xù)發(fā)展的雅加達(dá)協(xié)議》,建立了海洋環(huán)境工作組致力于海洋環(huán)境事務(wù),同時(shí)積極開展與歐盟的環(huán)境合作,在漁業(yè)資源保護(hù)方面出臺了相關(guān)政策。東盟已經(jīng)初步建立起環(huán)境合作機(jī)制,并積極尋求與中國的合作。中國與東盟在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的合作機(jī)制雖然仍不完善,但當(dāng)前雙方環(huán)境合作的制度化正在不斷推進(jìn),在海洋科技合作、港口發(fā)展與合作等方面都建立了論壇,是當(dāng)前復(fù)雜南海局勢下有效的治理平臺與途徑(2)全毅、尹竹:《中國-東盟區(qū)域、次區(qū)域合作機(jī)制與合作模式創(chuàng)新》,《東南亞研究》,2017年第6期。。

    一些全球性和區(qū)域性的國際組織在南海海洋生態(tài)環(huán)境治理中也做出了一些努力,但收效甚微。例如聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)作為全球環(huán)境治理的權(quán)威機(jī)構(gòu),在環(huán)境信息分享、組織多邊環(huán)境大會(huì)、促成國際環(huán)境協(xié)定方面發(fā)揮了重要作用,但其在全球環(huán)境治理進(jìn)程中只是充當(dāng)協(xié)調(diào)者的角色,因此南海海洋生態(tài)環(huán)境治理合作進(jìn)程無法有效推進(jìn)。而亞太經(jīng)合組織的定位決定了其工作核心不在海洋環(huán)境保護(hù),其組織設(shè)置也決定了其在南海海洋生態(tài)環(huán)境治理方面的作用有限。

    (三)中國參與南海海洋生態(tài)環(huán)境治理合作現(xiàn)狀

    1.國內(nèi)海洋生態(tài)環(huán)境治理體系日趨完善

    中國作為海洋大國,南海的發(fā)展關(guān)乎沿岸經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,更與國家安全和領(lǐng)土主權(quán)息息相關(guān)。作為最大的發(fā)展中國家,中國處于藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的時(shí)代前沿,努力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì),維護(hù)海洋的和平穩(wěn)定,為南海海洋生態(tài)環(huán)境治理的國際合作打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在國內(nèi)領(lǐng)域,經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展給環(huán)境帶來了巨大影響。1982年中國頒布的《海洋環(huán)境保護(hù)法》,成為中國海洋環(huán)境保護(hù)法律建設(shè)的良好開端,之后陸續(xù)制定了《海洋傾廢管理?xiàng)l例》《漁業(yè)法》等法律規(guī)范?!笆濉币?guī)劃將海洋生態(tài)文明作為規(guī)劃的重要內(nèi)容,倡導(dǎo)協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享的發(fā)展理念。2017年中國出臺《關(guān)于推進(jìn)綠色“一帶一路”建設(shè)的指導(dǎo)意見》,旨在推進(jìn)綠色“一帶一路”建設(shè),實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。目前海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)已經(jīng)初步形成了以國家為主導(dǎo),政府、企業(yè)與公眾共同參與的海洋生態(tài)環(huán)境治理體系。國家以發(fā)布國家法規(guī)和政策為主要方式,自上而下地系統(tǒng)管理海洋生態(tài)環(huán)境,政府部門、法人、民間團(tuán)體和個(gè)人都要以國家的法律為依據(jù),以政策為主導(dǎo),以規(guī)劃方案為執(zhí)行目標(biāo),依法執(zhí)法、司法和守法,為形成有效的海洋生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制而共同參與到海洋生態(tài)環(huán)境的治理中。各主體均各司其職,共同構(gòu)成海洋生態(tài)環(huán)境治理體系的重要組成部分,為海洋生態(tài)環(huán)境治理發(fā)揮各自的作用。

    2.主動(dòng)參與南海海洋生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)程加快

    隨著科技的發(fā)展,資源需求量越來越大,各國都將目光轉(zhuǎn)向海洋,一系列的開發(fā)利用活動(dòng)給南海海洋生態(tài)環(huán)境帶來了巨大的壓力,致使海洋環(huán)境災(zāi)害頻發(fā)。自20世紀(jì)80年代起,南海周邊國家為實(shí)現(xiàn)海洋的可持續(xù)發(fā)展,開始注重對南海海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、治理與恢復(fù),并由此展開相關(guān)項(xiàng)目合作,成立相關(guān)組織平臺。其中中國陸續(xù)參與了以下項(xiàng)目合作:1986年中國參與了政府間組織——亞洲開發(fā)銀行與海洋事務(wù)相關(guān)的環(huán)境項(xiàng)目;1996年中國加入亞太安全合作理事會(huì),與越南、馬來西亞、菲律賓等成員國在安全領(lǐng)域建立政治互信;2000年中國與南海周邊國家,朝鮮,韓國等域外國家以及一些非政府間國際組織參與了東亞海環(huán)境管理伙伴關(guān)系項(xiàng)目;2001年除文萊和中國臺灣地區(qū)外的南海周邊國家參與了政府間項(xiàng)目——全球環(huán)境基金(UNEP/GEF)南海項(xiàng)目,以保護(hù)棲息地和漁業(yè)以及解決陸源污染等相關(guān)問題。中國一直參與南海海洋生態(tài)環(huán)境合作治理,展現(xiàn)了中國對南海海洋環(huán)境合作治理問題的積極態(tài)度。

    2013年,中國首次提出共同建設(shè)21世紀(jì)海上絲綢之路倡議,在此倡議下,中國帶動(dòng)沿海省份發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢,積極參與周邊海洋合作,在海洋合作布局中給予沿海城市新的定位,促進(jìn)地方政府參與周邊海洋合作外交。目前,借助21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的新契機(jī),在許多低敏感領(lǐng)域中國與南海周邊國家都展開了務(wù)實(shí)性合作,取得了可喜成果。

    3.參與南海海洋生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制不斷加深

    1994年中國加入《保護(hù)和開發(fā)東亞區(qū)域海洋與海岸帶行動(dòng)計(jì)劃》,在海洋環(huán)保領(lǐng)域與東盟展開合作。中國與東盟的海洋生態(tài)環(huán)境合作依托2002年簽署的《中國與東盟全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》,舉辦了一系列磋商會(huì)談、合作論壇、峰會(huì)對話。在增進(jìn)互信、互利共贏的原則下,中國一直積極推動(dòng)與東盟國家在南海的務(wù)實(shí)合作,簽署了開展多方面合作意愿的文件,經(jīng)過多年發(fā)展,中國-東盟海洋合作逐漸呈現(xiàn)出雙多邊同時(shí)推進(jìn)、多領(lǐng)域同時(shí)開展的新局面,合作領(lǐng)域也逐步擴(kuò)大(3)杜蘭、曹群:《關(guān)于南海合作機(jī)制化建設(shè)的探討》,《國際問題研究》,2018年第2期。。這為各方開展南海海洋生態(tài)環(huán)境治理合作奠定了基礎(chǔ),推動(dòng)了南海海洋環(huán)境可持續(xù)發(fā)展方面的交流與對話。但總體來看,南海地區(qū)合作虛多實(shí)少,多集中于低敏感領(lǐng)域,因此需要重視南海海洋生態(tài)環(huán)境治理的合作機(jī)制建設(shè)。

    2012年,為了進(jìn)一步促進(jìn)與南海周邊國家在海洋領(lǐng)域的合作,中國原國家海洋局發(fā)布《南海及其周邊海洋國際合作框架計(jì)劃(2011—2015)》(以下簡稱2012年《框架計(jì)劃》),呼吁有關(guān)國家和國際組織積極參與海洋環(huán)境保護(hù)合作。該計(jì)劃以增進(jìn)互信、互利共贏為原則,與周邊國家在海洋領(lǐng)域共同開展國際合作,得到了東盟、南亞以及部分非洲國家的積極參與(4)國家海洋局:《南海及其周邊海洋國際合作框架計(jì)劃》(2016年11月8日),http://www.hinews.cn/news/system/2016/11/08/030812083.shtml。,取得了豐碩成果。在此基礎(chǔ)上,2016年中國又發(fā)布了《南海及其周邊海洋國際合作框架計(jì)劃(2016—2020)》(以下簡稱2016年《框架計(jì)劃》),該計(jì)劃深化了合作領(lǐng)域,擴(kuò)大了合作伙伴范圍,細(xì)化了合作方式,旨在與周邊國家形成緊密海洋合作伙伴關(guān)系,共同參與南海海洋生態(tài)環(huán)境治理。目前,2012年《框架計(jì)劃》已執(zhí)行完畢,中國與南海、印度洋和南太平洋周邊15國簽署了多份合作文件,建成了三個(gè)海外合作平臺,極大地促進(jìn)了南海周邊的穩(wěn)定。2016年《框架計(jì)劃》積極配合“一帶一路”倡議實(shí)施,為“十三五”期間中國與南海及其周邊國家、地區(qū)、國際組織等合作伙伴,在海洋經(jīng)濟(jì)、政策、環(huán)境等7個(gè)方面開展合作確立了實(shí)施框架。

    4.為南海各國提供海洋公共產(chǎn)品的責(zé)任持續(xù)履行

    隨著“一帶一路”倡議和海洋命運(yùn)共同體的提出,公平、正義和可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為國際社會(huì)的共識。1972年人類環(huán)境會(huì)議召開以來,世界各國在海洋環(huán)境方面取得了積極進(jìn)展,海洋生態(tài)環(huán)境治理的國際合作也在不斷深入。但是,目前的治理體系仍不能滿足海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和海洋環(huán)境持續(xù)惡化的治理需要。2017年,中國提出了“共治共建共享”的“三共”治理理念,是中國幾十年來內(nèi)部治理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié),內(nèi)含共同治理、共同建設(shè)、共同享有等三重意蘊(yùn),為傳統(tǒng)的海洋生態(tài)環(huán)境治理體系注入了新的內(nèi)涵,賦予了全新的意義。在“三共”治理理念的基礎(chǔ)上,中國進(jìn)一步提出了“海洋命運(yùn)共同體”理念,為各國指出了海洋治理的共同目標(biāo),這意味著中國參與全球海洋治理能力進(jìn)一步提高。“海洋命運(yùn)共同體”理念的提出,打破了長久以來海洋利益相關(guān)者的私利治理格局,將全球海洋生態(tài)環(huán)境治理問題的碎片化整合起來,推動(dòng)各國共同參與、共同承擔(dān)、共同受益,為南海地區(qū)的和平穩(wěn)定以及各國的進(jìn)一步發(fā)展帶來了希望。因此,海洋生態(tài)環(huán)境的綜合治理不能只重視海洋生態(tài)環(huán)境治理的內(nèi)涵,還要注重海洋生態(tài)環(huán)境治理的外延,以“海洋命運(yùn)共同體”理念作為全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的價(jià)值取向,注重海洋生態(tài)環(huán)境治理和海洋治理其他方面的關(guān)系,注重海洋生態(tài)環(huán)境治理與全球治理其他內(nèi)容之間的關(guān)系,注重各個(gè)治理主體之間的利益平衡和戰(zhàn)略訴求,讓海洋生態(tài)環(huán)境治理成為全球治理體系中不可缺少的重要內(nèi)容,讓全球治理成為“海洋命運(yùn)共同體”構(gòu)建的重要途徑。

    三、中國參與南海海洋生態(tài)環(huán)境治理合作的必要性

    當(dāng)前南海地區(qū)形勢總體穩(wěn)定,穩(wěn)中有爭,海上合作持續(xù)推進(jìn)。但是,由于南海各國的政治體制、意識形態(tài)和利益需求的不同,導(dǎo)致南海海洋生態(tài)環(huán)境治理政策的實(shí)施難以達(dá)成有效的一致性。基于當(dāng)前的南海形勢,中國一直在積極探索與南海各國的合作,推動(dòng)建立南海合作新秩序,這也是中國實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境可持續(xù)發(fā)展、推進(jìn)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略、穩(wěn)定南海安全局勢必不可少的要求。

    (一)中國海洋環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的需要

    全球海洋治理概念的提出使得海洋治理上升到超國家的高度,全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的問題不再局限于各國普遍存在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境發(fā)展之間的矛盾,而是各國發(fā)展與全球海洋生態(tài)環(huán)境發(fā)展之間的新矛盾。當(dāng)前海洋生態(tài)環(huán)境治理的長期目標(biāo),不再是傳統(tǒng)意義上的可持續(xù)發(fā)展,而是創(chuàng)新、綠色、協(xié)調(diào)、開放、共享的新發(fā)展理念。由于南海的半閉海性質(zhì),自凈能力相對有限,陸源污染、海底資源開發(fā)、過度捕撈以及航運(yùn)所帶來的生態(tài)環(huán)境污染問題將會(huì)由于海水的流動(dòng)而波及各沿岸國家。中國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展,巨大的海洋環(huán)境壓力也隨之而來。南海區(qū)域的海洋生態(tài)環(huán)境治理關(guān)系到中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局,中國參與南海海洋生態(tài)環(huán)境治理不僅是中國海洋環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的需要,也關(guān)乎著海洋強(qiáng)國目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),因此,中國作為“海洋命運(yùn)共同體”理念的引領(lǐng)者和倡導(dǎo)者,需積極參與區(qū)域性國際法律規(guī)范的制定,積極推動(dòng)現(xiàn)有的區(qū)域性軟法的落實(shí),增進(jìn)南海周邊國家互信,為南海海洋生態(tài)環(huán)境治理合作機(jī)制打下良好基礎(chǔ)。

    (二)推進(jìn)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的需要

    中國在南海的海洋權(quán)益不容侵犯,國家利益不容忽視,但同時(shí)要兼顧其他國家的權(quán)益,在南海海洋生態(tài)環(huán)境的治理中發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國的引領(lǐng)作用,承擔(dān)保護(hù)治理海洋生態(tài)環(huán)境的國際責(zé)任。為順應(yīng)國內(nèi)新形勢,執(zhí)行新任務(wù),建設(shè)生態(tài)文明與實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,中國應(yīng)積極參與南海海洋生態(tài)環(huán)境治理。中國當(dāng)前正處于海洋大國向海洋強(qiáng)國的轉(zhuǎn)變期,在全球多邊海洋生態(tài)環(huán)境治理體系建設(shè)中,建立中國特色話語權(quán),將推動(dòng)中國海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略目標(biāo)和全球“海洋命運(yùn)共同體”的進(jìn)程。面對全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的區(qū)域化演進(jìn),中國應(yīng)主動(dòng)與南海各國締結(jié)伙伴關(guān)系,積極參與南海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理合作,推進(jìn)區(qū)域海洋善治的實(shí)現(xiàn)(5)白佳玉:《南海環(huán)境治理合作機(jī)制研究——與北極環(huán)境保護(hù)機(jī)制比較的視野》,《中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》,2020年第3期。。參與南海海洋生態(tài)環(huán)境治理,是中國參與全球海洋治理、擔(dān)負(fù)海洋強(qiáng)國使命的關(guān)鍵步驟,實(shí)現(xiàn)南海命運(yùn)共同體是在中國21世紀(jì)海上絲綢之路倡議下向周邊國家提供的中國智慧與中國方案,也是中國實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國的需要。

    (三)穩(wěn)定南海安全局勢的需要

    南海的海洋生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)乎南海周邊沿海國的共同利益。2016年菲律賓單方面提起的“南海仲裁案”對中國造成的負(fù)面影響至今沒有消除,菲律賓將國際輿論的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向指責(zé)中國“非法”建設(shè)島礁和海洋漁業(yè)活動(dòng)導(dǎo)致的“海洋環(huán)境破壞問題”,使得多國質(zhì)疑中國提供海洋公共產(chǎn)品的能力以及中國參與全球治理的水平和目的?!澳虾V俨冒浮辈粌H將南海領(lǐng)土主權(quán)問題激化,而且也凸顯南海長期存在的海洋環(huán)境問題,折射出南海海洋環(huán)境治理和海洋生物資源養(yǎng)護(hù)管理長期面臨的困境(6)劉丹:《南海海洋環(huán)保合作的困境與出路——兼及對“南海仲裁案”相關(guān)仲裁事項(xiàng)的辯駁》,《外交評論(外交學(xué)院學(xué)報(bào))》,2017年第5期。。一是南海各國對領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益訴求不同,對海洋生態(tài)環(huán)境的治理行為往往被其他國家認(rèn)為是和領(lǐng)土爭端有關(guān)的行為,各國很難在海洋環(huán)境治理方面達(dá)成共識。二是域外因素的影響使得各國之間的合作難以提升一個(gè)新的高度,信任與合作機(jī)制的缺乏使得南海各國將海洋環(huán)境保護(hù)問題政治化和國際化。各國只有強(qiáng)調(diào)南海海洋生態(tài)環(huán)境治理的區(qū)域性,才能有效阻止南海海洋環(huán)境保護(hù)問題的政治化,只有南海周邊國家達(dá)成合作共識,才能為南海海洋生態(tài)環(huán)境治理打造良好的合作環(huán)境,這也是穩(wěn)定南海局勢的必然要求。

    四、中國參與南海海洋生態(tài)環(huán)境治理合作的困境

    《南海各方行為宣言》雖出臺多年,卻始終未有效解決南海各方爭端,“南海行為準(zhǔn)則”磋商雖積極推進(jìn),卻難擋區(qū)域內(nèi)外因素的影響。雖然借助21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的新機(jī)遇,南海周邊國家展開了新合作,但合作仍面臨重重困境。

    (一)中國參與的區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理法律規(guī)范缺位

    南海周邊國家大都是發(fā)展中國家,各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同,政治經(jīng)濟(jì)體制和國內(nèi)立法各有差異,對海洋生態(tài)環(huán)境的影響力也不同,在諸多海洋環(huán)境治理問題上難以達(dá)成一致。南海海洋生態(tài)環(huán)境治理區(qū)域性合作的“硬法”缺位,屈指可數(shù)的“軟法”也發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。

    為緩和南海各國間的沖突,中國與東盟各國于2002年簽訂了《南海各方行為宣言》,旨在推動(dòng)在一些低敏感領(lǐng)域展開合作,但無論是《南海各方行為宣言》還是“南海行為準(zhǔn)則”,都缺乏合作的法律基礎(chǔ),更沒有強(qiáng)制性措施。尤其是中國與南海周邊國家簽署的合作文件大多是以“諒解備忘錄”、計(jì)劃和原則等形式出現(xiàn),對國際合作義務(wù)缺乏應(yīng)有的國際法規(guī)制。

    (二)中國參與的區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制有效性不足

    近年來,東盟加大海洋治理的力度,2018年東盟七國啟動(dòng)“東南亞海洋環(huán)境保護(hù)(MEPSEAS)項(xiàng)目”,2019年6月東盟首次就海洋垃圾治理達(dá)成協(xié)議,顯示了東盟國家在海洋治理利益上的一致性。中國作為南海唯一一個(gè)非東盟國家,在南海海洋生態(tài)環(huán)境治理中處于不可替代的重要角色,沒有中國的參與,南海的海洋治理難以達(dá)到理想的效果。目前,中國在南海海洋地緣格局中占據(jù)了重要地位,但域外勢力仍然對南海局勢有較大影響,原有的由域外發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的治理體系不再適用當(dāng)前南海海洋地緣格局?,F(xiàn)有的全球性國際組織在南海海洋生態(tài)環(huán)境治理中雖然具有一定的作用,但是治理效果并不顯著,更沒有一個(gè)致力于海洋生態(tài)環(huán)境治理的專門區(qū)域性組織,南海海洋生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制的有效性仍顯不足。

    (三)中國國內(nèi)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度缺漏

    目前中國已經(jīng)制定了幾十部涉海法律,但眾多海洋環(huán)境保護(hù)的條款仍處于分化、零散的狀態(tài)(7)馬明飛:《我國〈海洋基本法〉立法的若干問題探討》,《江蘇社會(huì)科學(xué)》,2016年第5期。。且中國仍未將“海洋”寫入憲法,未將海洋治理上升到根本法的高度,海洋事務(wù)缺失了憲法依據(jù)。中國應(yīng)當(dāng)重新審視海洋合作中存在的問題,充分利用和完善現(xiàn)有的海洋法律制度作為推動(dòng)力,在“海洋命運(yùn)共同體”的視閾下,完善國內(nèi)法律制度,治理好國內(nèi)的海洋生態(tài)環(huán)境,踐行“綠水青山就是金山銀山”的新時(shí)代理念,為中國參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理積累中國經(jīng)驗(yàn)。因此,為了更好更快地參與南海海洋生態(tài)環(huán)境治理,中國應(yīng)盡快完善涉海法律體系,對照國際法律規(guī)范和文件積極修訂不適應(yīng)海洋發(fā)展需求的現(xiàn)有國內(nèi)法律規(guī)范,制定系統(tǒng)性的海洋基本法來支撐中國的海洋外交。

    五、中國參與南海海洋生態(tài)環(huán)境治理合作的路徑

    南海各國與中國在海洋生態(tài)環(huán)境治理上的利益是一致的,并不因中國與南海各國的爭議而有所改變,更不會(huì)因域外因素的影響犧牲南海任何一個(gè)國家的利益。中國是亞太區(qū)域海洋治理的主要參與者和倡導(dǎo)者,新時(shí)代中國推進(jìn)海洋強(qiáng)國建設(shè),力求與南海周邊國家進(jìn)行深度合作,在更多領(lǐng)域達(dá)成更多的共識,為南海海洋生態(tài)環(huán)境治理合作提供新方向,開創(chuàng)新局面。

    (一)積極參與構(gòu)建南海海洋生態(tài)環(huán)境治理合作法律規(guī)范體系

    由于南海爭端的固有復(fù)雜性,周邊國家間的互信赤字問題短期內(nèi)難以消除,因此宜從低敏感度領(lǐng)域入手,以《聯(lián)合國海洋法公約》為基礎(chǔ),在推進(jìn)南海海洋生態(tài)環(huán)境治理合作的進(jìn)程中,加強(qiáng)區(qū)域性法律規(guī)范的制定,明確各方的權(quán)利和義務(wù),明確國家責(zé)任,明確海洋環(huán)境爭端的解決途徑,為海洋生態(tài)環(huán)境治理提供具體的方法和路徑,將軟法上升到具有法律約束力的規(guī)范層面。區(qū)域性公約的達(dá)成可依托現(xiàn)有的合作機(jī)制。目前中國和東盟國家已就“南海行為準(zhǔn)則”進(jìn)行了多次磋商,借助低敏感領(lǐng)域合作的正面影響逐漸提升(8)王秀衛(wèi):《區(qū)域海洋環(huán)境合作對南海低敏感領(lǐng)域合作的借鑒與啟示》,《中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》,2019年第1期。,南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理?xiàng)l約有望達(dá)成。

    中國需加強(qiáng)與南海相關(guān)國家的協(xié)商與溝通,結(jié)合南海的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀和政治環(huán)境等實(shí)際情況,共同確立南海海洋生態(tài)環(huán)境治理的基本原則。首先,應(yīng)當(dāng)遵循主權(quán)平等原則,在構(gòu)建法律體系的過程中,必須認(rèn)識到各個(gè)國家的法律地位都是獨(dú)立平等的,在建構(gòu)南海海洋環(huán)境保護(hù)法律體系時(shí),相關(guān)規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和程序的制定都應(yīng)當(dāng)在尊重各國既定法律、政策的基礎(chǔ)上進(jìn)行充分的協(xié)商(9)寇勇櫟:《南海海洋環(huán)境保護(hù)國際合作法律問題研究》,鄭州大學(xué)博士論文,2019年,第31頁。。其次,擱置爭議,共同保護(hù),樹立一致的環(huán)境利益觀。南海沿岸國之間已經(jīng)達(dá)成了一些“軟法”協(xié)議,有了良好開端,在此基礎(chǔ)上各國應(yīng)擱置爭議,繞開高敏感的政治領(lǐng)域,將海洋生態(tài)環(huán)境治理這一低敏感領(lǐng)域合作落到實(shí)處。最后,強(qiáng)調(diào)海洋生態(tài)環(huán)境治理問題議定書的重要作用,這是南海海洋環(huán)境治理法律規(guī)范的重要組成部分,議定書的內(nèi)容應(yīng)明確具體,針對性強(qiáng),無論各國的履約能力如何,也都可根據(jù)本國的實(shí)際情況在一定程度上貫徹執(zhí)行議定書上的要求(10)薛桂芳:《“一帶一路”視閾下中國-東盟南海海洋環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制的構(gòu)建》,《政法論叢》,2019年第6期。。

    (二)積極參與建立南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理合作平臺

    傳統(tǒng)的海洋治理合作仍然是以聯(lián)合國為中心,相關(guān)國際組織如國際海事組織同時(shí)發(fā)揮著治理海洋的重要作用。但是國家利益優(yōu)先的行為已經(jīng)讓聯(lián)合國治理中心的地位面臨挑戰(zhàn),各國在治理海洋生態(tài)環(huán)境的過程中往往因?yàn)閲依娑桀櫵麌妫尯Q笾卫硪?guī)則形同虛設(shè)。同時(shí),在區(qū)域治理中,聯(lián)合國很難充分發(fā)揮其治理的領(lǐng)導(dǎo)作用,給區(qū)域性組織發(fā)揮海洋治理作用提供了機(jī)會(huì)。

    南海的區(qū)域性組織以東盟為代表,包括十個(gè)國家,除緬甸和老撾之外,菲律賓、馬來西亞、文萊、印度尼西亞、新加坡、泰國、柬埔寨、越南都是南海周邊國家(11)張晏瑲、石彩陽:《中國參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的路徑——以系統(tǒng)論為視角》,《南海學(xué)刊》,2019年第5期。。但南海區(qū)域的合作卻是松散的,缺乏緊密有效的合作機(jī)制(12)張麗娜、侯麗維:《南海區(qū)域合作的法律困境及對策研究》,《海南大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版) 》,2018年第6期。。因此,為實(shí)現(xiàn)合作治理目標(biāo),要整合現(xiàn)存的南海區(qū)域性組織的海洋生態(tài)環(huán)境治理的職能,建立統(tǒng)一的南海海洋生態(tài)環(huán)境治理委員會(huì)(13)韓立新、馮思嘉:《南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制研究——以全球海洋生態(tài)環(huán)境治理為視角》,《海南大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版) 》,2020年第6期。,此委員會(huì)組織成員僅限南海沿岸國,避免域外國家的介入。委員會(huì)的組織管理部門要給予足夠的決策權(quán)及管理權(quán)來統(tǒng)籌決策,在具體實(shí)施上可設(shè)立專門委員會(huì)來應(yīng)對具體海洋生態(tài)環(huán)境問題。

    中國作為海洋大國,正在向海洋強(qiáng)國邁進(jìn),已經(jīng)不再是最初的國際規(guī)則的被動(dòng)接受者,而是逐漸轉(zhuǎn)身為國際規(guī)則的制定者和重要的參與者。因此,中國應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)南海區(qū)域內(nèi)國家在海洋生態(tài)環(huán)境治理方面的合作,以平等尊重、合作共贏為基本原則,與南海各國達(dá)成更多共識,推動(dòng)南海環(huán)境治理機(jī)制的構(gòu)建,共同為南海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理合作打造一個(gè)穩(wěn)定平臺。

    (三)加快完善中國的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度

    近年來,中國在海洋環(huán)境保護(hù)方面以《海洋環(huán)境保護(hù)法》為主已經(jīng)形成了海洋環(huán)境保護(hù)法律體系的基本框架,盡管《海洋環(huán)境保護(hù)法》及其配套條例正在修訂,但是法律天然的滯后性導(dǎo)致中國的海洋環(huán)境保護(hù)法律體系仍然需要不斷完善,實(shí)施細(xì)則有待落實(shí),應(yīng)當(dāng)加快《海洋環(huán)境保護(hù)法實(shí)施細(xì)則》等法律規(guī)范的制定。此外,很多涉海法律文件也相繼出臺或者完成修訂,例如,1985年制定的《海洋傾廢管理?xiàng)l例》已于2017年修訂,2006年制定的《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》已于2018年修訂。但目前仍然有部分法律規(guī)范沒有修訂,例如,1990年頒布實(shí)施的《防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》、2001年頒布實(shí)施的《海域使用管理法》等至今尚未修訂。中國應(yīng)加快修訂的步伐,讓國內(nèi)法律規(guī)范和國際法律規(guī)范接軌,將符合全人類共同利益的、為國際社會(huì)公認(rèn)的和符合中國利益的國際海洋法律規(guī)則向國內(nèi)海洋法律制度轉(zhuǎn)換(14)劉惠榮:《海洋戰(zhàn)略新疆域的法治思考》,《亞太安全與海洋研究》,2018年第4期。,為中國海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理提供有力的法治保障。

    六、結(jié) 語

    近年來,南海海洋生態(tài)環(huán)境面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn),現(xiàn)有國際法律規(guī)則對各國的法律約束力不夠,全方位的區(qū)域治理層級也尚未形成,中國參與南海海洋生態(tài)環(huán)境治理仍存在重重困境。區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理要求具有全球治理的理念,在全球化的背景下,國家、國際組織以及其他主體對區(qū)域內(nèi)海洋環(huán)境共同實(shí)施理性行動(dòng),在國際合作的基礎(chǔ)上形成完善的海洋生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制。這不僅是全球治理的重要內(nèi)容,更關(guān)系到海洋的可持續(xù)發(fā)展和全人類的共同命運(yùn)。

    “海洋強(qiáng)國”是中國就海洋發(fā)展提出的戰(zhàn)略性目標(biāo)。中國的全球地位正在轉(zhuǎn)變,對全球的影響正在加深,參與全球海洋生態(tài)環(huán)境的治理將持續(xù)擴(kuò)展。2019年中國提出的構(gòu)建“海洋命運(yùn)共同體”理念,是構(gòu)建“人類命運(yùn)共同體”理念在海洋領(lǐng)域的延展。在“海洋命運(yùn)共同體”理念的指引下,推動(dòng)中國的海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略,促進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境的有效治理,實(shí)現(xiàn)南海區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展,有必要從國際和國內(nèi)兩個(gè)層面逐步完善南海海洋生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制,與南海各國共同提高海洋生態(tài)環(huán)境的治理能力,維護(hù)南海和平穩(wěn)定,進(jìn)而加快全球治理的進(jìn)程。

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