義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校政策執(zhí)行現(xiàn)狀與對(duì)策——基于廣東省欠發(fā)達(dá)地區(qū)的調(diào)研分析

盧小寧 閻 敏

（廣州中醫(yī)藥大學(xué)人事處 廣東廣州 510006）

早在2005年廣東省政府就制定出臺(tái)了《廣東省教育現(xiàn)代化建設(shè)綱要實(shí)施意見（2004—2010年）》，提出了“大力推進(jìn)義務(wù)教育規(guī)范化學(xué)校建設(shè)”。2006年新修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》和《教育部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》（教基〔2005〕9號(hào)）均提出了義務(wù)教育的均衡化發(fā)展問題，廣東省政府也在同年制定了《廣東省義務(wù)教育規(guī)范化學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)（試行）》作為建設(shè)義務(wù)教育規(guī)范化學(xué)校的衡量指標(biāo)。2009年，《關(guān)于推進(jìn)廣東省義務(wù)教育均衡發(fā)展的實(shí)施意見》（粵府辦〔2009〕26號(hào)）指出要“加快推進(jìn)義務(wù)教育規(guī)范化學(xué)校建設(shè)”，“到2011年，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)中等以上城市義務(wù)教育學(xué)校100%達(dá)到規(guī)范化學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)，并不斷提高辦學(xué)水平，其余地區(qū)完全小學(xué)和初級(jí)中學(xué)基本達(dá)到規(guī)范化學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)。從提出義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校到現(xiàn)在已經(jīng)十余年了，通過對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)地走訪調(diào)研以及梳理相關(guān)的政策文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)廣東省欠發(fā)達(dá)地區(qū)即東西兩翼和北部山區(qū)的義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校的政策執(zhí)行現(xiàn)狀并不十分樂觀。城區(qū)與農(nóng)村義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)均存在著問題，政府作為義務(wù)教育的舉辦者需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，并根據(jù)自身的職能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

一、現(xiàn)狀分析

（一）教育經(jīng)費(fèi)投入

1.義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入主體

《中華人民共和國教育法》第十八條、第二十五條；《中華人民共和國義務(wù)教育法》第二條、第五條、第六條、第七條明確規(guī)定了義務(wù)教育是由國家舉辦，第四十二條明確規(guī)定國家將義務(wù)教育全面納入財(cái)政保障范圍，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由國務(wù)院和地方各級(jí)人民政府依照本法規(guī)定予以保障。綜上可以看出義務(wù)教育的投資主體應(yīng)該是政府，義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)的投資主體也應(yīng)該是政府。

2.欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)費(fèi)投入不足

《中華人民共和國義務(wù)教育法》第七條規(guī)定義務(wù)教育實(shí)行國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施，縣級(jí)人民政府為主的管理體制。即義務(wù)教育實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，以縣為主的管理體制?？h級(jí)政府成為了義務(wù)教育的主要管理者和責(zé)任的承擔(dān)者。但現(xiàn)實(shí)情況是縣級(jí)政府也成為了義務(wù)教育的投資者，珠三角地區(qū)和東西兩翼，北部山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距迥異。通過走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，粵東、粵北地區(qū)教育財(cái)政投入嚴(yán)重不足，而不足產(chǎn)生的原因主要并不在縣級(jí)政府，根據(jù)當(dāng)?shù)亟逃忠约靶ｉL的訪談可以了解到當(dāng)?shù)刎?cái)政的絕大部分投入到了教育領(lǐng)域，但仍然不能滿足當(dāng)?shù)氐慕逃l(fā)展需要，究其原因是分稅制財(cái)政體系下，地方政府的財(cái)政收入不足。相當(dāng)部分的稅收由中央抽走，這就導(dǎo)致地方財(cái)政收入不足，縣級(jí)政府即使有心投入教育也由于本身財(cái)政能力的限制而無所作為，省級(jí)的統(tǒng)籌并沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，規(guī)范化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度并沒有建立起來，義務(wù)教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的預(yù)算仍存在著不少的問題，雖然今年修訂了新的預(yù)算法但真正執(zhí)行起來還存在著困難。

3.欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)學(xué)校存在不同程度的教育欠賬

由于縣級(jí)財(cái)政水平的限制，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)投入僅僅夠維持低水平的運(yùn)轉(zhuǎn)。通過實(shí)地調(diào)研以及和當(dāng)?shù)亟逃鞴懿块T領(lǐng)導(dǎo)，部分學(xué)校校長的訪談，發(fā)現(xiàn)相當(dāng)部分的學(xué)校都存著教育欠賬。究其原因是經(jīng)過廣東省的標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)，以及教育創(chuàng)強(qiáng)，地方教育部門為了通過驗(yàn)收不得不大量舉債進(jìn)行學(xué)校的硬件建設(shè)，不可否認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)推動(dòng)了義務(wù)教育的均衡發(fā)展，保障了欠發(fā)達(dá)地區(qū)適齡兒童的受教育權(quán)益。但是脫離當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平舉債發(fā)展教育無疑將對(duì)其學(xué)校以后的發(fā)展存在一定的隱患。

（二）辦學(xué)硬件建設(shè)

1.教育用地不足與教育用地浪費(fèi)

我國《義務(wù)教育法》規(guī)定了義務(wù)教育的縣級(jí)以上的地方人民政府合理配置教育資源，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展（第6條）。我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃權(quán)限的劃分（第14和15條）則要求縣、市和省三級(jí)規(guī)劃行政管理部門在各自權(quán)限范圍內(nèi)積極地為義務(wù)教育發(fā)展創(chuàng)設(shè)空間[1]，地方政府應(yīng)該為教育用地做好規(guī)劃和保障工作。通過在粵東、粵北的實(shí)地走訪發(fā)現(xiàn)在欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校土地使用情況存在著城區(qū)教育用地不足，農(nóng)村教育土地資源浪費(fèi)情況。隨著中國城鎮(zhèn)化的進(jìn)行，大量的農(nóng)村人口涌入城市，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人口流動(dòng)趨勢(shì)同樣是由農(nóng)村地區(qū)向城區(qū)流動(dòng)。大量的人口涌入必將造成原有教育資源的不足，特別是在粵東地區(qū)由于當(dāng)?shù)孛耧L(fēng)的原因計(jì)劃生育執(zhí)行得并不到位，超生情況嚴(yán)重，一個(gè)家庭有三四個(gè)孩子的不在少數(shù)。學(xué)生數(shù)量的增多加之教育用地不足就造成了城區(qū)學(xué)位不足，大班額的情況。土地的審批權(quán)限并不在學(xué)校，甚至不在當(dāng)?shù)氐牡胤秸种校词乖诋?dāng)?shù)氐恼种?，國土?guī)劃部門在大多數(shù)的情況下也并沒有預(yù)留教育用地。城區(qū)地區(qū)由于土地的不足阻礙了學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的進(jìn)程是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，城區(qū)教育用地的保障成為城區(qū)義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)的首要難題。

2.校舍以及配套設(shè)施建設(shè)不足

根據(jù)《廣東省義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)》第六條第一款的要求學(xué)校應(yīng)該有計(jì)算機(jī)室、語言實(shí)驗(yàn)室（可由具有視聽功能的計(jì)算機(jī)室代替）、音樂室、美術(shù)室、體育室、多媒體綜合電教室、圖書室（館）（包括藏書室、閱覽室）、儀器及器材儲(chǔ)存室、廣播室、團(tuán)（隊(duì)）室、心理輔導(dǎo)室、衛(wèi)生室、綜合檔案室等[2]。但是現(xiàn)實(shí)情況卻不容樂觀，由于城區(qū)的教育用地不足造成了學(xué)校的教室不足，甚至在功能室改建成教室，教育用地的不足同樣也制約了體育場(chǎng)地的面積。根據(jù)在粵東、粵北的實(shí)地走訪參觀部分中小學(xué)校，普遍發(fā)現(xiàn)功能室的配備存在一些問題。在農(nóng)村地區(qū)由于教育經(jīng)費(fèi)的不足功能室設(shè)置不全的情況大量存在，計(jì)算機(jī)房或者沒有，或者因?yàn)殡娔X老化不能正常使用，幾乎使電腦室形同虛設(shè)。

（三）教師隊(duì)伍建設(shè)

1.教師年齡結(jié)構(gòu)不合理

通過在欠發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)校的走訪調(diào)研，無論在農(nóng)村還是在城區(qū)小學(xué)階段教師的年齡偏大，小學(xué)初中的老師平均年齡在四十歲以上尤其是在小學(xué)階段更為明顯，部分小學(xué)的教師平均年齡已達(dá)到五十歲。就農(nóng)村小學(xué)以及教學(xué)點(diǎn)而言由于教學(xué)條件艱苦的年輕教師不愿到農(nóng)村小學(xué)任教，農(nóng)村小學(xué)的教師大部分由原來的民辦教師轉(zhuǎn)公辦后任教。城區(qū)的小學(xué)因?yàn)椴糠置褶D(zhuǎn)公的教師轉(zhuǎn)入，造成教師的總體超編，學(xué)校沒有辦法引進(jìn)年輕的教師充實(shí)教師隊(duì)伍。由于教師的年齡偏大，年齡結(jié)構(gòu)不合理沒有建立一個(gè)老中青合理的教師梯隊(duì)，當(dāng)原有老教師退休后必將造成教師的斷層。

2.教師的總體超編與結(jié)構(gòu)性缺編

由于民轉(zhuǎn)公教師的融入以及沒有一個(gè)合理的教師流出安置方式，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)普遍存在著教師的總體超編與結(jié)構(gòu)性缺編的問題。通過與當(dāng)?shù)亟逃鞴懿块T以及校長的訪談發(fā)現(xiàn)大部分的學(xué)校尤其是農(nóng)村的學(xué)校已經(jīng)有將近十年沒有引進(jìn)新教師，在農(nóng)村中小學(xué)普遍存在著體音美教師不足，但是教師總體數(shù)量超編的情況。由于教師的總體數(shù)量是超編的這就使得沒有辦法引進(jìn)不足學(xué)科的教師，加之農(nóng)村地區(qū)教學(xué)條件較差，很多體音美專業(yè)的教師也不愿到農(nóng)村中小學(xué)任教。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)體音美教師多由其他學(xué)科的教師兼任或者是因?yàn)槟硞€(gè)教師教學(xué)能力不足轉(zhuǎn)做體音美教師，在農(nóng)村麻雀學(xué)校還存在著兼課現(xiàn)象由于學(xué)生數(shù)量較少，教師不得不一個(gè)人任教兩到三門課程，這樣教育質(zhì)量就難以得到保障。

3.教師流失情況嚴(yán)重

在粵東地區(qū)走訪調(diào)研時(shí)當(dāng)?shù)匦ｉL戲稱當(dāng)?shù)厥侵槿墙處熍囵B(yǎng)基地，因?yàn)樵谇钒l(fā)達(dá)地區(qū)教師的工資待遇比較低，特別是與珠三角相比。因此當(dāng)一位教師在欠發(fā)達(dá)地區(qū)任教一定年限積累了一定的工作經(jīng)驗(yàn)，并取得較高的職業(yè)職稱之后就跳槽到珠三角地區(qū)學(xué)校，然后學(xué)校再引進(jìn)新教師形成一個(gè)向珠三角地區(qū)輸出教師的循環(huán)。由于地方財(cái)政能力有限造成的教育經(jīng)費(fèi)投入不足，使當(dāng)?shù)卮嬖谥锨方處煿べY的現(xiàn)象，在粵東地區(qū)尤為明顯?；洊|某地學(xué)校教師反映近年來教師工資拖欠越來越嚴(yán)重，這就使教師工作積極性不高，甚至部分教師私下對(duì)學(xué)生進(jìn)行有償家教，這無疑加劇了家長的負(fù)擔(dān)。同樣由于教師對(duì)于工資過低、工資拖欠而不積極教學(xué)也加重了校長的工作負(fù)擔(dān)。

4.教師待遇偏低

由于教師的工資是由當(dāng)?shù)乜h級(jí)財(cái)政支付，教師的工資水平與當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收入呈正相關(guān)。但是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政收入是普遍偏低的，調(diào)研發(fā)現(xiàn)粵東某地教齡二十年的中教高級(jí)職稱的教師工資為三千多，粵北為五千多，同樣條件的教師在珠三角地區(qū)可以拿到八千甚至過萬的收入。同工不同酬的情況嚴(yán)重打擊了教師的工作積極性，這就為優(yōu)秀教師的流失埋下了伏筆。

5.沒有合理完善的教師進(jìn)修培養(yǎng)以及流動(dòng)機(jī)制

進(jìn)修培訓(xùn)沒有形成制度化常態(tài)化，也沒有一個(gè)專業(yè)化的進(jìn)修培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。雖然生均經(jīng)費(fèi)中有百分之五的教師進(jìn)修培養(yǎng)經(jīng)費(fèi)，但是沒有一個(gè)合理完善的教師進(jìn)修培養(yǎng)機(jī)制，而且大多數(shù)的培訓(xùn)過多地流于形式，教師本身的素質(zhì)和能力并沒有得到多大的提升。在訪談中一些校長提到了有些年紀(jì)比較大的教師不愿意參加進(jìn)修，職業(yè)發(fā)展愿望較差，而且由于教師的工資過低造成了教師的工作積極性較差，產(chǎn)生不同程度的職業(yè)倦怠，進(jìn)修的效果并不明顯。雖然國家早就規(guī)定了教師交流機(jī)制但是在具體的執(zhí)行上還存在很多問題，城鄉(xiāng)教師交流存在很大問題。由于交流時(shí)間較短多為一學(xué)期或者一年，大部分校長反應(yīng)來到欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行交流的教師大多數(shù)并不會(huì)認(rèn)真教學(xué)，因?yàn)橹挥幸荒晟踔粮痰臅r(shí)間交流，教師還是要返回原校的。

（四）教育管理

1.校長的任用及培養(yǎng)

在我國校長多由政府任命，帶有一定的行政色彩，在一定程度上造成了校長的官本位思想。這些校長把自己的角色仍然定位于政府機(jī)關(guān)的屬庸，以科層制的管理方式運(yùn)作學(xué)校，工作重心是對(duì)上級(jí)教育行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。這種定位對(duì)學(xué)校發(fā)展所帶來的負(fù)面影響是明顯的，正如黃崴所揭示的，它使得“學(xué)校政府化”“校長官員化”“行為媚上化”“管理經(jīng)驗(yàn)化”[3]。義務(wù)教育的發(fā)展應(yīng)該是由等級(jí)化到標(biāo)準(zhǔn)化再到標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)上的特色化，標(biāo)準(zhǔn)化并不等于千篇一律，特色化發(fā)展就在于一個(gè)校長的辦學(xué)理念問題。由于校長是由政府任命存在一定的任期一般不會(huì)超過兩屆，如果在任期內(nèi)不見成效的舉措就不會(huì)實(shí)行，即使某位校長實(shí)行了但是在調(diào)走之后新來的校長也不見得會(huì)繼續(xù)執(zhí)行以前的校長的辦學(xué)理念，這樣會(huì)使校長的辦學(xué)理念短視化和功利化，不利于一個(gè)學(xué)校的發(fā)展。

2.人事管理不合理

在我國公辦學(xué)校的招聘權(quán)利并不在學(xué)校，學(xué)校教師的招聘要通過教育局向縣編辦，人社局協(xié)調(diào)共同招聘。教師的招聘權(quán)利不在教育局更不可能在學(xué)校，學(xué)校沒有根據(jù)學(xué)校自身發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行招聘的權(quán)利。雖說在我國實(shí)行教師的評(píng)聘結(jié)合的制度，但并沒有落到實(shí)處，沒有一個(gè)合理的教師流出安置方式，在訪談中有的校長就指出由于教師是分配到學(xué)校的，學(xué)校并沒有開除教師的權(quán)力，一個(gè)教師如果教主科教不好可能會(huì)被調(diào)去教副科，副科教不了可能回去當(dāng)后勤，但是不會(huì)離開這個(gè)學(xué)校，這就是因?yàn)闆]有一個(gè)合理的教師流出安置辦法。

3.校園安保以及后勤管理不規(guī)范

由于學(xué)校的保安沒有編制，保安的工資沒有辦法由財(cái)政支付多由學(xué)校自己支付，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)的學(xué)校的經(jīng)費(fèi)本來就捉襟見肘，多是雇傭一些老年人充當(dāng)學(xué)校的保安根本起不到安保的作用。在粵北的某寄宿制小學(xué)調(diào)研時(shí)該學(xué)校的食堂以及宿舍管理人員由學(xué)校教師輪流承擔(dān)，因?yàn)閷W(xué)校經(jīng)費(fèi)有限，教師不得不承擔(dān)起本不屬于自己的工作內(nèi)容，這就加大了教師的工作負(fù)擔(dān)，也影響了教師的教學(xué)效果。由此可見，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的教師承擔(dān)了過多的不屬于自己的責(zé)任卻沒有發(fā)達(dá)地區(qū)教師的收入。

4.督學(xué)督導(dǎo)的作用沒有發(fā)揮到位

教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位沒有厘清，教育督導(dǎo)屬于教育行政部門的行政監(jiān)督還是屬于政府的行政監(jiān)督行為并沒有厘清，如果教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)不清，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的督政職能就很難履行[4]。根據(jù)欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)地訪談，當(dāng)?shù)氐臉?biāo)準(zhǔn)化學(xué)校驗(yàn)收由市級(jí)政府教育督導(dǎo)室驗(yàn)收，驗(yàn)收小組并沒有聘請(qǐng)擁有專業(yè)化知識(shí)的專家，更多情況下這種驗(yàn)收知識(shí)流于形式，并沒有嚴(yán)格按照《廣東省義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)》執(zhí)行。實(shí)際上由于教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)沒有厘清，督學(xué)的職能，權(quán)力并沒有對(duì)地方教育部門形成強(qiáng)有力的約束與監(jiān)督的作用。

二、對(duì)策建議

（一）教育經(jīng)費(fèi)投入

1.厘清政府間義務(wù)教育財(cái)政投入比例

我國《義務(wù)教育法》第44條明確規(guī)定義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入實(shí)行國務(wù)院和地方各級(jí)人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)的體制。農(nóng)村義務(wù)教育所需經(jīng)費(fèi)，由各級(jí)人民政府根據(jù)國務(wù)院的規(guī)定分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)。雖然法律規(guī)定了各級(jí)政府按比例分擔(dān)，但是卻沒有明確分擔(dān)比例，這就造成了管理以縣為主成為了投入以縣為主，正如前文所述廣東省域內(nèi)區(qū)域差異過大，發(fā)達(dá)地區(qū)縣級(jí)財(cái)政足以支付教育投入，欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政收入有限則不能滿足義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)。以日本為例，日本各級(jí)政府有著較為明確的劃分標(biāo)準(zhǔn)：學(xué)校教職員工資（國家1/2，道府縣1/2）；學(xué)校校舍建設(shè)（國家1/2～2/3，市町村1/3～1/2）；學(xué)校的教材和教具（國家1/2，都道府縣和市町村1/2；其中，學(xué)校的書費(fèi)全部由國家負(fù)擔(dān)）[5]德國義務(wù)教育公共財(cái)政支出中，州政府承擔(dān)了3/4份額，地方政府承擔(dān)了1/5份額，中央政府所占的比例在3%左右[6]。根據(jù)廣東省的實(shí)際情況，珠三角地區(qū)地方財(cái)政充足的可以由地方財(cái)政支出義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的大部分應(yīng)為省級(jí)財(cái)政承擔(dān)。

2.義務(wù)教育階段教師工資由省級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)，在省域內(nèi)實(shí)現(xiàn)同工同酬，艱苦和偏遠(yuǎn)地區(qū)應(yīng)該發(fā)放相應(yīng)的補(bǔ)貼

我國《教師法》第四條第二十五條明確規(guī)定了政府應(yīng)擔(dān)承擔(dān)教師的工資發(fā)放，教師的工資水平不低于或者高于國家公務(wù)員平均工資水平，并逐步提高。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政基本上是“吃飯財(cái)政”除了支付教師的工資以外根本無力進(jìn)行教育基礎(chǔ)建設(shè)，所以在省域內(nèi)應(yīng)該實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育階段教師工資統(tǒng)一納入到省級(jí)財(cái)政支出，我國《教師法》將教師定義為專業(yè)人員，但在國外許多國家將教師定義為公務(wù)員，工資由中央政府統(tǒng)一支付，在省域內(nèi)可以嘗試將義務(wù)教育階段教師工資納入省級(jí)財(cái)政支出，這樣既實(shí)現(xiàn)了教師工資不低于公務(wù)員工資的法律規(guī)定，又解決了欠發(fā)達(dá)地區(qū)教師工資偏低的問題。

3.省級(jí)財(cái)政應(yīng)該明確合理的高等教育和義務(wù)教育投資結(jié)構(gòu)

省級(jí)財(cái)政應(yīng)該向義務(wù)教育傾斜。逐漸建立起義務(wù)教育投入以省級(jí)統(tǒng)籌為主[7]。經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重點(diǎn)不在高等教育，但無論是我們的國家還是廣東省政府都在高等教育投入過多，義務(wù)教育投入不足。就廣東省而言，在省級(jí)財(cái)政中向高等教育投入過多，向義務(wù)教育階段尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育投入過少。這是不合理的，在“三個(gè)增長”的基礎(chǔ)上應(yīng)逐漸加大省級(jí)財(cái)政對(duì)義務(wù)教育的扶持力度尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的義務(wù)教育。

4.建立規(guī)范合理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

根據(jù)廣東省的區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀而言，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)該建立起長期的、合理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。特別是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)的過程中更應(yīng)該實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)于珠三角而言可以采取匹配性條件補(bǔ)助。但是對(duì)于地方財(cái)政能力有限的欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)該實(shí)行非匹配性條件補(bǔ)助，即省級(jí)政府應(yīng)該為欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供一筆固定的義務(wù)教育規(guī)范學(xué)校建設(shè)使用資金，該項(xiàng)資金的使用是有條件的即用于規(guī)范化學(xué)校建設(shè)，不用地方政府提供相應(yīng)的配套資金。與此同時(shí)應(yīng)該完善對(duì)該項(xiàng)資金的監(jiān)督機(jī)制，使教育投資能夠落到實(shí)處避免被挪用、擠用。

5.各級(jí)政府應(yīng)該嘗試拓寬教育經(jīng)費(fèi)籌資渠道

我國《教育法》對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的籌措體制進(jìn)行了規(guī)范性表述：“國家建立以財(cái)政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)為輔的體制”。《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》進(jìn)一步指出：“積極運(yùn)用財(cái)政、金融和稅收政策，繼續(xù)鼓勵(lì)社會(huì)、個(gè)人和企業(yè)投資辦學(xué)和捐（集）資助學(xué)，不斷完善多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)體制”。根據(jù)廣東省欠發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)際情況，廣東多僑鄉(xiāng)尤其是在粵東地區(qū)尤為明顯。在調(diào)研過程中粵東某小學(xué)就利用華僑投資興辦了校舍以及設(shè)立教育基金用于改善辦學(xué)條件以及教師待遇，地方政府應(yīng)該根據(jù)本地的實(shí)際利用好華僑資源，爭(zhēng)取華僑的教育捐助，利用華僑捐助成立教育發(fā)展基金。省域范圍內(nèi)可以嘗試發(fā)行教育彩票，我國教育彩票的發(fā)行始于清政府時(shí)期，但未能延續(xù)下來。世界上許多國家都有教育性質(zhì)的彩票發(fā)行、或單列發(fā)行或由國家統(tǒng)一發(fā)行，然后按一定比例抽取一部分資金專用于教育。除了發(fā)行彩票，將現(xiàn)有彩票公益金更多地用于教育事業(yè)也是解決教育資金短缺的重要途徑[8]。

（二）辦學(xué)硬件建設(shè)

1.合理規(guī)范義務(wù)教育用地規(guī)劃，落實(shí)國土規(guī)劃部門的規(guī)劃責(zé)任

根據(jù)農(nóng)村的實(shí)際情況實(shí)行撤點(diǎn)并校。根據(jù)城區(qū)教育用地不足的情況，要將義務(wù)教育用地規(guī)劃納入到城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃中來。國土規(guī)劃部門在進(jìn)行城鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)該考慮到義務(wù)教育的發(fā)展，預(yù)留義務(wù)教育發(fā)展用地。規(guī)劃部門進(jìn)行城鎮(zhèn)規(guī)劃時(shí)應(yīng)該聽取教育部門以及民政部門的合理建議，根據(jù)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程，以及常住人口與流動(dòng)人口的數(shù)量與分布區(qū)域合理地設(shè)置義務(wù)教育階段學(xué)校，避免產(chǎn)生超大班額，運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地不夠，生均面積不達(dá)標(biāo)的情況。通過在農(nóng)村地區(qū)的走訪發(fā)現(xiàn)，在粵東的農(nóng)村地區(qū)普遍存在著一種情況，相鄰的村子都保留有村小，但實(shí)際上每個(gè)村小都是麻雀學(xué)校，而且由于地處平原地區(qū)村與村的距離并不遠(yuǎn)，有的兩個(gè)村小相距只有幾百米，對(duì)于這樣的情況應(yīng)該進(jìn)行布局調(diào)整即進(jìn)行撤并來合理地規(guī)范教育資源。但是根據(jù)校長的訪談得知當(dāng)?shù)卮迮c村之間的關(guān)系由于歷史原因并不是很好，這就要發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的調(diào)節(jié)職能，對(duì)存在矛盾的農(nóng)村協(xié)調(diào)保障布局調(diào)整的進(jìn)行。雖然教育部已經(jīng)叫停了撤點(diǎn)并校，但現(xiàn)實(shí)情況是一部分適合撤并的學(xué)校，仍然應(yīng)該進(jìn)行撤并。對(duì)于城區(qū)而言要做好城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，保障義務(wù)教育發(fā)展用地，對(duì)于農(nóng)村而言要合理整合利用已有的資源，避免浪費(fèi)。

2.功能室建設(shè)以及教學(xué)設(shè)備的配備應(yīng)該立足于本地本校的實(shí)際情況

雖然義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校對(duì)功能室以及教學(xué)設(shè)備做出了細(xì)致規(guī)范，部分地區(qū)由于本身用地，經(jīng)費(fèi)的限制不能夠完全按照其標(biāo)準(zhǔn)配備。根據(jù)與部分校長的訪談，由于教師的年齡結(jié)構(gòu)普遍偏大，年齡稍大的教師接受新事物的能力有限。特別是一些年齡偏大的教師根本不會(huì)使用電腦，不會(huì)制作電腦課件，而且對(duì)一部分老師來講教學(xué)并不依賴于多媒體設(shè)備而是更加青睞板書。這樣一來每個(gè)學(xué)校每個(gè)教室都配備多媒體就不太合適，不是學(xué)校不應(yīng)該配備而是在現(xiàn)有經(jīng)費(fèi)有限，以及教師不會(huì)使用多媒體的情況下，如果完全按照此政策進(jìn)行勢(shì)必造成現(xiàn)有教育經(jīng)費(fèi)的浪費(fèi)，因?yàn)殡娔X以及多媒體都有使用年限，即使不用幾年之后也將無法使用。當(dāng)學(xué)校的教師年齡結(jié)構(gòu)更趨合理之后，有大量年輕的教師融入教師隊(duì)伍即教師有使用多媒體的能力以及使用需要，屆時(shí)再配備將會(huì)發(fā)揮出更大得作用。

（三）教師隊(duì)伍建設(shè)

1.根據(jù)廣東省欠發(fā)達(dá)地區(qū)教師的年齡結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理調(diào)整

根據(jù)實(shí)地的訪談一部分年齡偏大的教師教學(xué)水平并不是很高，還是民轉(zhuǎn)公教師，教學(xué)水平以及教育質(zhì)量存在一定的問題。在這些地區(qū)應(yīng)該嘗試建立合理的教師流出安置方式，可能對(duì)于教師來講，類似當(dāng)年的國企改制造成的工人下崗，但這并不失為一個(gè)好的方法。雖然此舉會(huì)損害一部分教師的利益，但是對(duì)于地方教育卻是有諸多益處的。一來可以緩解地方教育財(cái)政負(fù)擔(dān)；二來可以為教師隊(duì)伍輸入新鮮的血液，三來可以提高當(dāng)?shù)氐慕逃脚c教育質(zhì)量。但是政策的執(zhí)行必將迎來巨大的阻力，同樣嘗試實(shí)行教師的提前退休為年輕的教師讓出位置，但是此舉無疑會(huì)加重地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，如果能夠落實(shí)教育經(jīng)費(fèi)以省級(jí)統(tǒng)籌為主，教師的提前退休或許能取得很好的效果。

2.根據(jù)教師的學(xué)科分布情況合理地配置教師

對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)體音美教師短缺的情況可以嘗試定向培養(yǎng)的政策，即由地方財(cái)政出資，成立專項(xiàng)資金在師范院校以及藝術(shù)院校簽訂定向培養(yǎng)合同，類似于免費(fèi)師范生但卻更加具體。可以由師范院校的相應(yīng)專業(yè)在學(xué)生大一入學(xué)時(shí)簽訂定向培養(yǎng)合同，即地方財(cái)政出資為定向生提供學(xué)費(fèi)以及一定的生活費(fèi)，定向生同樣在畢業(yè)之后到該地服務(wù)一定的年限。這樣既可以幫助大學(xué)貧困學(xué)子又可以解決當(dāng)?shù)氐牟糠謱I(yè)教師短缺的情況。

3.逐步提高教師的工資待遇

我國《教師法》第二十五條規(guī)定教師的工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國家公務(wù)員的平均工資，并逐步提高，建立正常的晉級(jí)增薪制度。但是根據(jù)走訪調(diào)研得知該項(xiàng)規(guī)定在欠發(fā)達(dá)地區(qū)并沒有得到實(shí)施，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)以省級(jí)統(tǒng)籌為主的基礎(chǔ)上，將教師的工資與其學(xué)歷、教齡、職稱掛鉤并實(shí)現(xiàn)逐漸增長。《教師法》第二十六條、第二十七條提出了除工資之外的教齡津貼和其他津貼以及到偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)任教的補(bǔ)貼，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言尤其是在農(nóng)村和山區(qū)更應(yīng)該將相應(yīng)的補(bǔ)貼足額地發(fā)放到位，在地方財(cái)政能力允許的情況下，對(duì)于到偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)任教的教師應(yīng)該采取一定的獎(jiǎng)勵(lì)措施。

4.完善合理的教師進(jìn)修培訓(xùn)和交流機(jī)制，關(guān)鍵是將政策落實(shí)到位

根據(jù)與校長的訪談得知教師的短期流動(dòng)也適合農(nóng)村地區(qū)，因?yàn)榻處煹慕涣髌谶^短，則心思也不會(huì)放到教學(xué)上。在一定的區(qū)域內(nèi)，教師并不屬于某一個(gè)學(xué)校而是屬于同一地教育主管部門，由當(dāng)?shù)氐慕逃鞴懿块T根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕逃l(fā)展校際差異合理地分配教師。即使是教師的交流也應(yīng)該將年限延長，并將交流學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量納入到考核當(dāng)中來，交流教師不僅要保障工作時(shí)間也要保證工作質(zhì)量。教師的進(jìn)修培訓(xùn)要常態(tài)化和制度化，在訪談過程中一部分校長表示將教師的進(jìn)修培訓(xùn)作為一種教師的福利，而且提出教師寒暑假都應(yīng)該參加教育培訓(xùn)，教師也要不斷地學(xué)習(xí)、不斷地進(jìn)步才能更好地完成教學(xué)工作。這就需要學(xué)校與地方教育主管部門做好教師進(jìn)修培養(yǎng)規(guī)劃，省市一級(jí)政府應(yīng)該為教師的進(jìn)修提供幫助，做好協(xié)調(diào)工作。

（四）教育管理

1.完善校長專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)校長的競(jìng)爭(zhēng)上崗機(jī)制

在我國校長多數(shù)是有教師崗位的?！秶鴦?wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》文件要求依法完善中小學(xué)教師和校長的管理體制，改革中小學(xué)校長的選拔任用和管理制度?！读x務(wù)教育法》規(guī)定“逐步探索校長選聘的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)校長培訓(xùn)”。實(shí)行校長選聘的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是深化教育改革，建立現(xiàn)代學(xué)校制度，實(shí)行“教育專家辦教育”，促進(jìn)教育自身規(guī)律辦學(xué)的必然選擇[9]。義務(wù)教育的發(fā)展必將由標(biāo)準(zhǔn)化走向標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)上的特色化，校長可以說是一個(gè)學(xué)校的靈魂人物，校長的辦學(xué)理念直接關(guān)系到一個(gè)學(xué)校的未來與發(fā)展。改革校長的任命制，實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)上崗，這樣可以避免校長的辦學(xué)理念的短視化和功利化。雖然競(jìng)爭(zhēng)制下的校長會(huì)考慮短期內(nèi)的教育成果，但是為了未來更好地發(fā)展必將會(huì)將學(xué)校的長遠(yuǎn)發(fā)展融入自己的辦學(xué)理念當(dāng)中。校長多是由教師發(fā)展而來，可能并不具備作為校長的專業(yè)知識(shí)。一個(gè)教師更多的是把事情做對(duì)，而校長則是要做對(duì)的事情。校長應(yīng)該具備的各項(xiàng)能力和素質(zhì)應(yīng)該在任職前得到培養(yǎng)。

2.建立合理的教師聘任制度

轉(zhuǎn)換用人機(jī)制，實(shí)行評(píng)聘結(jié)合的中小學(xué)教師職務(wù)聘任制度。拓寬教師職業(yè)發(fā)展通道，完善評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新評(píng)價(jià)方法，形成以能力和業(yè)績?yōu)閷?dǎo)向，以業(yè)內(nèi)認(rèn)可為核心，覆蓋各類中小學(xué)教師的專業(yè)水平評(píng)價(jià)機(jī)制。為中小學(xué)聘用教師提供基礎(chǔ)依據(jù)，充分調(diào)動(dòng)廣大中小學(xué)教師的積極性，為義務(wù)教育師資標(biāo)準(zhǔn)化提供制度保障和人才支持。將教師的聘任和任用分離，即類似美國的教師和國家簽訂聘任合同等同于公務(wù)員，但是和學(xué)校簽訂雇傭合同，實(shí)行真正意義上的評(píng)聘分離。將教師的管理權(quán)利下發(fā)到學(xué)校，學(xué)校應(yīng)該有權(quán)根據(jù)自身的發(fā)展需要招聘相應(yīng)的教師，同樣地有權(quán)開除不適合學(xué)校發(fā)展的教師。

3.校園安保以及后勤市場(chǎng)化

義務(wù)教育階段的學(xué)校校園安保以及后勤服務(wù)可以采取外包的形式由政府財(cái)政支付，學(xué)校監(jiān)督執(zhí)行。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，可以在全縣乃至全市范圍內(nèi)統(tǒng)籌學(xué)校需要安保人員的數(shù)量，由政府出面與專業(yè)的安保服務(wù)公司簽訂合同，聘任的保安根據(jù)實(shí)際的需要進(jìn)行分配。后勤服務(wù)同樣可以由學(xué)校外包，針對(duì)義務(wù)教育階段學(xué)校的后勤服務(wù)，政府可以支付一定的補(bǔ)貼，但是要對(duì)外包的后勤服務(wù)加強(qiáng)監(jiān)管，后勤服務(wù)的監(jiān)管權(quán)應(yīng)該在政府部門，學(xué)校只是進(jìn)行管理，監(jiān)督則由相應(yīng)的政府食品衛(wèi)生安全部門監(jiān)管。

4.完善義務(wù)教育督學(xué)資格制度，建立督學(xué)職務(wù)系列

目前我國教育督學(xué)資格制度不夠完善，只有《教育督導(dǎo)暫行條例》對(duì)督學(xué)的專業(yè)化要求不高，同時(shí)對(duì)獲得資格的程序、撤銷資格的情形以及獲取資格后的權(quán)利和義務(wù)都沒有明確的設(shè)定。為此國家應(yīng)制定政策法規(guī)，明確規(guī)定義務(wù)教育督學(xué)應(yīng)該具備的資格條件，向全社會(huì)公開招聘督學(xué)。將督學(xué)設(shè)立成公務(wù)員系列，形成督學(xué)職級(jí)制度，職級(jí)標(biāo)準(zhǔn)除了一般的要求外還要考慮原教育督導(dǎo)的職級(jí)層級(jí)。督導(dǎo)隊(duì)伍應(yīng)該以專職為主，專職督學(xué)屬于國家公務(wù)員，主要負(fù)責(zé)編制年度督導(dǎo)計(jì)劃和督導(dǎo)方案，招募并組織督導(dǎo)隊(duì)伍搞好組織協(xié)調(diào)工作；同時(shí)根據(jù)督導(dǎo)工作的實(shí)際需要聘任兼職督學(xué)，兼職督學(xué)可以從教育專家、學(xué)者中聘任，負(fù)責(zé)從理論上探討督導(dǎo)計(jì)劃的可行性和科學(xué)性。

欠發(fā)達(dá)地區(qū)的義務(wù)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)面臨著經(jīng)費(fèi)不足，教育布局不合理，教師結(jié)構(gòu)不合理，教育管理不規(guī)范等問題。綜上所述，充足的經(jīng)費(fèi)投入是欠發(fā)達(dá)地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，合理的教育布局是欠發(fā)達(dá)地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)的前提，合理的教師結(jié)構(gòu)是欠發(fā)達(dá)地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)的關(guān)鍵，規(guī)范化的教育管理是欠發(fā)達(dá)地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的保障。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校目前基礎(chǔ)和前提條件并沒有解決和落實(shí)好，其實(shí)標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)不應(yīng)該只是學(xué)校硬件建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化，更多的是教師隊(duì)伍的建設(shè)與發(fā)展。義務(wù)教育階段教育教學(xué)工作的開展，在調(diào)研中粵北某地的學(xué)校雖然在硬件建設(shè)上不盡如人意，但是卻能夠根據(jù)本地的實(shí)際情況開展中國傳統(tǒng)文化和基本禮儀素養(yǎng)的訓(xùn)練，并嘗試著校本課程的開發(fā)，這一點(diǎn)是令人鼓舞的。在廣東這樣的經(jīng)濟(jì)差異顯著地的份，標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校政策的執(zhí)行如果教育投入由級(jí)統(tǒng)籌為主還可以在全省執(zhí)行同樣的標(biāo)準(zhǔn)。如果仍是以縣為主特別是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)以縣級(jí)投入為主，發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)執(zhí)行同樣的標(biāo)準(zhǔn)無疑是不合理的。因?yàn)檫@是不符合實(shí)際的，沒有做到實(shí)事求是。總之教育的發(fā)展尤其是義務(wù)教育的發(fā)展，不應(yīng)該過多注重硬件條件，不是硬件條件不重要而是在一個(gè)合理的條件下，更多去關(guān)注教師隊(duì)伍的建設(shè)，教育教學(xué)活動(dòng)的開展。義務(wù)教育硬件標(biāo)準(zhǔn)化并不能代表義務(wù)教育的標(biāo)準(zhǔn)化更不代表著義務(wù)教育的優(yōu)質(zhì)化，義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)還有很長的路要走。