后互評估時代我國縣域反洗錢履職的現(xiàn)狀、問題及對策
——以山西省為例的考察

簡 潔，李澤平

(1.山西信托股份有限公司,山西 太原 030000；2.中國人民銀行太原中心支行，山西 太原 030001)

黨的十九屆四中全會決定指出：要推動社會治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層。截止2018年底，全國縣域經(jīng)濟總量達39.1萬億，占全國GDP總量的41%，縣域人口8.154億，占全國總?cè)丝?1.8%。全面提升縣域反洗錢履職水平對于我國反洗錢水平的整體提升以及完善和創(chuàng)新基層社會治理體系具有非常重要的意義。

一、山西省縣域反洗錢履職的現(xiàn)狀

(一)人民銀行履職情況

從機構(gòu)人員變遷來看，2003年人民銀行履行反洗錢職能開始，人民銀行太原中心支行設(shè)反洗錢組，掛靠支付結(jié)算處；2007年《反洗錢法》正式頒布后，反洗錢處單列，人員由6人逐步擴展到15人，地(市)中支反洗錢職能掛靠會計財務(wù)科，專兼職人員3～5人不等，其中專職人員大部分為2人。2012年太原中支出臺了《關(guān)于加強山西省人民銀行系統(tǒng)縣(市)支行反洗錢職能的意見》，縣級人民銀行反洗錢職能有所加強。但是，全省90%以上的縣支行支付結(jié)算崗和反洗錢崗僅1人，不足10%的縣支行有1名反洗錢專職人員。2015年地(市)中支職能調(diào)整之后，反洗錢職能掛靠支付結(jié)算科，人員隨之轉(zhuǎn)隸。從職能劃分來看：地(市)中支具有監(jiān)督檢查權(quán)，行政調(diào)查需要由省會中支授權(quán)或者批準；縣(市)支行只有日常督導(dǎo)、走訪以及分類評級的職能，執(zhí)法檢查需要由地(市)及以上反洗錢部門進行立項和審批。從實際履職情況來看，2012～2015年，在地(市)中支的帶動下，或者單獨立項或者由地市中支組織聯(lián)合執(zhí)法檢查，對縣域金融機構(gòu)的執(zhí)法檢查有一定的覆蓋面，有處罰有震懾。2015年以來，隨著法人監(jiān)管模式的實施，縣級人民銀行監(jiān)管的重點是1～2家地方法人機構(gòu)，大部分縣域為縣級農(nóng)信社和村鎮(zhèn)銀行。對縣級金融機構(gòu)的反洗錢執(zhí)法檢查和行政處罰也很少。對大型金融機構(gòu)的縣級分支機構(gòu)監(jiān)管上存在“上級行沒有精力管、縣支行沒有權(quán)限管”的現(xiàn)實窘境，一定程度上留下了監(jiān)管空白。

(二)義務(wù)機構(gòu)履職情況

縣域反洗錢義務(wù)機構(gòu)主要包括銀行業(yè)分支機構(gòu)、證券業(yè)營業(yè)部、保險業(yè)分支機構(gòu)。保險經(jīng)紀、保險代理、期貨業(yè)、支付清算等行業(yè)在縣域開展部分業(yè)務(wù)，但不設(shè)立分支機構(gòu)。銀行業(yè)縣級分支機構(gòu)反洗錢工作主要是開展客戶身份識別、風險等級劃分及調(diào)整，可疑交易數(shù)據(jù)的分析排查由省級機構(gòu)統(tǒng)一開展；證券業(yè)營業(yè)部作為總部或者區(qū)域分公司的派出機構(gòu)，主要開展客戶營銷和資料錄入工作，反洗錢客戶身份識別、風險等級劃分和可疑交易的分析排查由區(qū)域分公司和總部開展；保險業(yè)縣級支公司反洗錢客戶身份識別環(huán)節(jié)的資料錄入由縣級公司開展，風險等級劃分及調(diào)整、可疑交易的分析排查由地(市)中心支公司開展，重點可疑交易報告由地(市)中心支公司逐級報送省級分公司和總部的同時，及時報送所在地省會中心支行反洗錢部門。大額交易數(shù)據(jù)由系統(tǒng)自動抓取，“總對總”報送至中國反洗錢監(jiān)測分析中心。

客戶身份識別的準確性和有效性直接關(guān)系著客戶風險等級劃分以及可疑交易數(shù)據(jù)的分析甄別的準確性和有效性。從目前來看，縣級義務(wù)機構(gòu)能對最基礎(chǔ)的客戶身份信息開展識別，但是對深層次的、隱蔽性的、關(guān)鍵性和實質(zhì)性的信息的識別的力度不夠、準確性不高。

二、我國縣域反洗錢工作存在的主要問題

(一)反洗錢資源配置總量不足、結(jié)構(gòu)不優(yōu)、質(zhì)量不高

縣級義務(wù)機構(gòu)95%以上反洗錢工作為兼職，大部分從事運營、授權(quán)大堂等柜面工作。筆者對山西省市轄城區(qū)與縣域義務(wù)機構(gòu)反洗錢人員配置情況進行了統(tǒng)計匯總。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，銀行業(yè)金融機構(gòu)市轄城區(qū)網(wǎng)點數(shù)和縣域網(wǎng)點數(shù)分別為1 549、3 294家，專職人員配備分別為219、262人，兼職人與配備分別為2 777、5 856人，市轄城區(qū)和縣域平均網(wǎng)點專職人員數(shù)量分別為0.14、0.08，平均網(wǎng)點兼職人員數(shù)量分別為1.8、1.1。數(shù)據(jù)顯示，市本級的反洗錢資源配置強于市城區(qū)，市城區(qū)強于轄內(nèi)縣域，存在明顯的層層遞減。從專兼職人員學(xué)歷來看，縣域反洗錢94.5%以上為大專學(xué)歷，市轄城區(qū)87%以上為大學(xué)本科學(xué)歷。從年齡結(jié)構(gòu)來看，縣域反洗錢專兼職人員平均年齡47.8，市轄城區(qū)35.5;其中35歲以下占比市轄城區(qū)和縣域分別為75%、21%。可見，縣域反洗錢人員素質(zhì)以及年齡結(jié)構(gòu)等和城區(qū)相比具有明顯差距(1)此數(shù)據(jù)來源于筆者向金融機構(gòu)發(fā)放的調(diào)查問卷。。

(二)傳統(tǒng)手段和方法難以適應(yīng)反洗錢新形勢新要求

一方面，在客戶身份識別環(huán)節(jié)，對于自然人客戶，當前銀行業(yè)和證券業(yè)義務(wù)機構(gòu)主要根據(jù)公安部門的居民聯(lián)網(wǎng)核查系統(tǒng)對居民開戶信息進行核對。保險業(yè)義務(wù)機構(gòu)與聯(lián)網(wǎng)核查系統(tǒng)無法連接，連基本的客戶信息都無法精準掌握，只能靠居民身份證件信息進行比對。對于非自然人客戶主要根據(jù)機構(gòu)信用代碼證以及所包含的相關(guān)信息進行核對。對于受益所有人、實際控制人、特定關(guān)系人、關(guān)聯(lián)交易等隱蔽性關(guān)鍵信息識別較為困難。

另一方面，義務(wù)機構(gòu)反洗錢資源整合和“上下聯(lián)動”不夠，導(dǎo)致反洗錢工作的合力不夠，影響了反洗錢工作的質(zhì)量。當前大型全國性義務(wù)機構(gòu)客戶身份識別環(huán)節(jié)由基層做，系統(tǒng)抓取異?；蛘呖梢山灰椎姆治?、甄別、排查工作由省級機構(gòu)做，導(dǎo)致“了解客戶的不排查、排查的不了解客戶”。省級機構(gòu)由于大量數(shù)據(jù)的處理，疲于應(yīng)付，沒有與基層形成良性互動和信息共享，往往是“流程式”“模板化”的排查，追求“形式合規(guī)”，影響了可疑交易數(shù)據(jù)分析排查的質(zhì)量和反洗錢工作的整體水平。

(三)政策傳導(dǎo)存在層層遞減效應(yīng)

2015年人民銀行提出了法人監(jiān)管模式，屬地監(jiān)管、分級監(jiān)管是其核心內(nèi)涵的基本體現(xiàn)。具體構(gòu)架是全國性法人機構(gòu)由總行直接監(jiān)管或者授權(quán)注冊地人民銀行分支機構(gòu)監(jiān)管。法人分支機構(gòu)由屬地人民銀行分支機構(gòu)按照總行授權(quán)協(xié)助監(jiān)管。地方性法人機構(gòu)由當?shù)厝嗣胥y行分支機構(gòu)監(jiān)管。從層級來看，基本上為“總行——分行、省會中支、副省級城市中支——地(市)中支——縣支行”四級監(jiān)管體制。對于地方法人機構(gòu)、農(nóng)村商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行而言，處于政策傳導(dǎo)的最低級和末梢，政策傳導(dǎo)鏈條較長、傳導(dǎo)過程信息失真和傳導(dǎo)時效性不強等現(xiàn)實困境，客觀上造成了政策傳導(dǎo)效應(yīng)的層層遞減。

(四)監(jiān)管和打擊震懾力度明顯不足，反洗錢存在短板和薄弱環(huán)節(jié)

我國反洗錢監(jiān)管震懾力度不足主要表現(xiàn)在三個方面：一是人民銀行以及金融業(yè)行業(yè)監(jiān)管部門對義務(wù)機構(gòu)的處罰力度明顯不足。2017～2019年，人民銀行全系統(tǒng)處罰金額分別為1.34億元、1.66億元、2.02億元。整體上看，處罰檢查比明顯提升，處罰力度明顯加大，但是相較中國金融業(yè)的資產(chǎn)規(guī)模以及國外發(fā)達國家而言，還存在明顯不足。從縱向看，以山西省人民銀行為例，2016年以來人民銀行對轄內(nèi)義務(wù)機構(gòu)的反洗錢行政處罰主要集中在省級和地市級分支機構(gòu)，對縣級義務(wù)機構(gòu)的處罰基本沒有。可見反洗錢監(jiān)管震懾還沒有傳導(dǎo)至最基層的絕大部分縣域機構(gòu)。二是以“洗錢罪”立案、宣判案例少、刑罰力度不夠。黨的十八大以來，我國通過打擊腐敗、非法集資、掃黑除惡、禁毒、反恐怖融資以及“天網(wǎng)行動”“獵狐行動”“打擊出口騙稅和虛開增值稅發(fā)票”“打擊非法集資、地下錢莊和網(wǎng)絡(luò)傳銷”等專項行動，但是大多數(shù)行動的案件線索都以洗錢上游犯罪進行批捕、立案、宣判。2016、2017、2018三年來以洗錢罪批捕的占比分別為0.6%、0.83%、1.4%，宣判率分別為0.53%、0.54%、0.97%(2)數(shù)字來源于《中國反洗錢報告》(2010～2018年)。。

反洗錢覆蓋面不足也是形成監(jiān)管短板和漏洞的一個重要因素[1]。例如，我國對網(wǎng)絡(luò)借貸機構(gòu)的監(jiān)管以及在風險認識和風險控制方面存在欠缺。特定非金融行業(yè)反洗錢反恐怖融資監(jiān)管尚未實質(zhì)性開展。貴金屬、擔保、典當、拍賣、房地產(chǎn)等行業(yè)反洗錢監(jiān)管制度的缺失，容易形成監(jiān)管死角和短板，隨著洗錢犯罪的網(wǎng)絡(luò)化、隱蔽化、高科技化，容易為不法分子提供可乘之機。另外，保險代理、保險經(jīng)紀等金融中介機構(gòu)，“委托—代理”關(guān)系中反洗錢職責不明確、不細化，容易造成洗錢漏洞。

三、新形勢下進一步加強和改進縣域反洗錢工作的對策建議

(一)突出治理能力現(xiàn)代化的時代命題，強化反洗錢工作的頂層設(shè)計

黨的十九屆四中全會提出了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代命題。我們要通過全面深化改革、強化頂層設(shè)計，努力形成政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的反洗錢治理新格局。一要完善反洗錢法治保障。按照國際互評估要求，盡快修訂《反洗錢法》《人民銀行法》《刑法》《現(xiàn)金管理條例》等法律法規(guī)。二是完善反洗錢部際聯(lián)席會議機制。進一步充實反洗錢部際聯(lián)席會議機制的具體職責和約束性落實機制；進一步強化人民銀行在反洗錢部際聯(lián)席會議機制內(nèi)的主導(dǎo)、協(xié)調(diào)作用，特別是應(yīng)對特定非金融機構(gòu)的反洗錢監(jiān)管，強化與行業(yè)主管部門的協(xié)調(diào)與溝通，形成工作合力。三是修訂《刑法》，擴充洗錢及其上游犯罪的種類[2]。要推動《刑法》對“自洗錢”行為單獨定罪，與FATF國際標準接軌。推動檢察院、法院以洗錢罪立案、定罪、宣判。適度調(diào)低對洗錢犯罪的標準，擴展洗錢及其上游犯罪的種類，切實提高洗錢犯罪的打擊力度。四是理順人民銀行反洗錢體制機制，推動地市人民銀行反洗錢工作單獨設(shè)科，縣級人民銀行反洗錢設(shè)崗。

(二)強化“穿透式”監(jiān)管理念，構(gòu)建“上下聯(lián)動”的工作機制，促進反洗錢工作由“形式合規(guī)”向“實質(zhì)合規(guī)”轉(zhuǎn)變

“穿透式監(jiān)管”的核心是基于“實質(zhì)重于形式”的原則，透過金融產(chǎn)品的表面形態(tài)看清業(yè)務(wù)實質(zhì)，將資金來源、中間環(huán)節(jié)與最終投向穿透連接起來，審查資金的來源是否合法、過程是否改變資金的性質(zhì)已達到洗錢的目的，這是反洗錢工作的核心與本質(zhì)。只有貫徹“穿透式”監(jiān)管理念，才能發(fā)揮人民銀行反洗錢的職能優(yōu)勢，打破行業(yè)監(jiān)管部門分業(yè)監(jiān)管的弊端，提升反洗錢工作的協(xié)同性和有效性。

一方面，亟需拓展反洗錢監(jiān)管面，補齊反洗錢監(jiān)管的短板和漏洞?！斗聪村X法》[3]頒布實施以來，我國反洗錢履職范圍逐步由銀行業(yè)、證券期貨業(yè)、保險業(yè)拓展到信托、資產(chǎn)管理等“八類”公司，進而拓展到特定非金融機構(gòu)，反洗錢覆蓋面越來越大。目前來看，銀證期保等傳統(tǒng)金融機構(gòu)反洗錢履職較早，反洗錢工作制度健全、機制順暢，相對有效。信托投資等機構(gòu)逐步完善、積極跟進。特定非金融機構(gòu)反洗錢工作起步較晚，僅限于搭建了基本的反洗錢構(gòu)架。相關(guān)制度體系還不健全，反洗錢意識相對較低、風險控制措施也不夠完善，給相關(guān)不法分子提供了可乘之機和洗錢通道。這就需要我們盡快聯(lián)合行業(yè)主管部門完善制度、建立機制、強化宣傳引導(dǎo)，切實提升風險控制水平。

另一方面，需要發(fā)揮“兩個優(yōu)勢”，提高反洗錢數(shù)據(jù)分析排查的有效性。當前，同一客戶反洗錢客戶身份識別和風險等級劃分職責由基層網(wǎng)點一線人員履行，可疑交易的分析排查由省級機構(gòu)反洗錢部門開展的局面，客觀上造成了信息不對稱，影響了異常交易分析排查的準確性和有效性。新形勢下，要充分發(fā)揮基層一線“了解客戶”的優(yōu)勢和后臺數(shù)據(jù)集中、業(yè)務(wù)素質(zhì)高的優(yōu)勢，構(gòu)建“上下聯(lián)動”的工作機制，切實提高客戶身份識別的準確性和有效性，為異常交易數(shù)據(jù)的分析甄別提供支持和參考，提高反洗錢整體工作水平。

(三)提高違法違規(guī)的“機會成本”，增強打擊震懾力度

2017年以來，歐美主要國家反洗錢處罰出現(xiàn)了多起超過1億美元罰金的高額罰單，最高單筆罰金高達89.7億美元。2016年農(nóng)行紐約分行被罰2.15億美元，2016年以來累計被罰15.12億美元。我國的處罰力度與國際發(fā)達國家相比，差距依然明顯。另外，國外反洗錢處罰的金額依據(jù)是違法違規(guī)金融活動的資產(chǎn)的比例，而我國為違法違規(guī)金融活動的業(yè)務(wù)占總業(yè)務(wù)的比例，導(dǎo)致相較于我國金融行業(yè)的資產(chǎn)規(guī)模，處罰力度偏小。從刑事打擊的角度來看，2016、2017、2018年全國檢察機關(guān)批捕涉嫌《刑法》第一百九十一條“洗錢罪”案件批捕率分別為：按件0.6%、0.83%、1.4%，按人0.69%、0.82%、0.96%。全國法院以“洗錢罪”宣判按件分別為0.53%、0.54%、0.97%，按人分別為0.19%、0.19%、0.46%。可見，無論是批捕、立案還是宣判，絕大部分都按照洗錢上游犯罪進行立案、宣判，洗錢罪的打擊力度、震懾力度不大[1]。

(四)注重業(yè)務(wù)培訓(xùn)與宣傳引導(dǎo)，有效提升縣域反洗錢隊伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)，著力夯實反洗錢工作的社會基礎(chǔ)

2015年以來，各層級各類別反洗錢規(guī)章制度密集出臺。國務(wù)院層面，出臺了《“三反”機制》；人民銀行的層面，出臺了《分類評級管理辦法》《洗錢和恐怖融資風險管理指引》《風險評估管理辦法》等一系列風險管控措施；具體到“三大核心義務(wù)”方面，修訂了《大額交易和可疑交易報告管理辦法》，印發(fā)了關(guān)于加強反洗錢客戶身份識別、受益所有人身份識別，加強開戶管理及可疑交易報告后續(xù)控制措施等政策制度；從特定非金融機構(gòu)監(jiān)管領(lǐng)域來看，也會同相關(guān)部委密集出臺了多個行業(yè)的反洗錢監(jiān)管制度；從互評估后續(xù)整改的視角來看，相關(guān)法律法規(guī)也將密集修訂完善。新的制度體系、新的監(jiān)管要求，迫切需要加大反洗錢業(yè)務(wù)培訓(xùn)的力度，采取以會代訓(xùn)、觀摩學(xué)習、結(jié)對子等多種形式，提升縣域反洗錢人員的履職能力，為提升反洗錢履職水平奠定人才保障。

人民銀行2003年履行反洗錢職責以來，社會大眾由最初的“不知道反洗錢”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤袄斫夥聪村X”。但是，與“支持反洗錢”和“積極參與反洗錢”的新要求還有一定的差距。國外95%以上的洗錢案件的線索來源于社區(qū)居民和相關(guān)企業(yè)舉報、控告，而中國不足1%。中國的洗錢及其上游犯罪的線索來源大多集中于執(zhí)法機關(guān)的反腐敗、紀檢監(jiān)察以及各項專項行動。當前，我國反洗錢模式還停留在“自上而下”、政府及權(quán)利機關(guān)行政主導(dǎo)的階段，社會大眾“自下而上、相互監(jiān)督、積極參與、齊抓共管”的反洗錢新格局還沒有形成。需要我們緊緊抓住國際互評估后續(xù)整改的戰(zhàn)略機遇期，廣泛開展形式多樣、內(nèi)容豐富、群眾喜聞樂見的反洗錢宣傳，努力實現(xiàn)社會大眾由“理解反洗錢”到“積極參與反洗錢”的實質(zhì)轉(zhuǎn)變，夯實反洗錢工作的社會基礎(chǔ)。

綜上所述，縣域反洗錢工作是強化基層社會治理、促進縣域經(jīng)濟社會安全穩(wěn)定的一項重要工作。縣域反洗錢工作處于全國反洗錢工作的最前沿、最基礎(chǔ)、最薄弱環(huán)節(jié)。在后互評估時代進一步加強和改進縣域反洗錢工作對于提升全國反洗錢整體工作水平具有非常重要的意義；需要反洗錢監(jiān)管部門完善制度法規(guī)體系、強化組織管理、震懾打擊和督促指導(dǎo)；需要反洗錢義務(wù)機構(gòu)主動履行社會責任，加強合規(guī)管理、增加反洗錢資源配置和系統(tǒng)研發(fā)投入，切實提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和履職水平；需要社會大眾廣泛動員、積極參與，形成群策群力、共建共治共享的反洗錢工作新格局。