海南籌備建省百年由來與經營得失的思考

陳家傳

[中共海南省委 黨史研究室(海南省地方志辦公室)，海南 ?？?570203]

海南位于中國最南端，地理位置優(yōu)越,資源豐富，氣候宜人，百姓勤勞，是歷代“海上絲綢之路”的必經之地。新中國成立以前，由于思想偏見，改省改特紛爭，投入少索取多，族群群體矛盾激化，削弱了開發(fā)的力量。而且受貶官思想影響，開拓創(chuàng)新能力不足，錯失發(fā)展機會。新中國成立后，由于資金的缺乏與人才的問題未得到有效解決，發(fā)展緩慢。2018年，海南開展自由貿易試驗區(qū)、中國特色自由貿易港建設以來，各項產業(yè)蓬勃展開，開啟了海南開發(fā)新理論新實踐新模式的偉大征程。

一、海南籌備建省百年由來

海南建省，先后經歷了建省倡議的提出——瓊州改省——瓊崖改特——海南島改省——海南特別行政區(qū)——海南行政(區(qū))公署——海南行政區(qū)——海南建省辦經濟特區(qū)等多個階段。

(一)建省倡議之發(fā)端

海南建省倡議的提出是受到臺灣建省的影響。光緒十一年(1885年)，清廷下詔將臺灣府從福建省劃出，“改行省”(1)夏征農：《辭?！?，上海：上海辭書出版社，2009年，第2193頁。又見《二十五史·清史稿》(上)，上海古籍出版社，1986年，第9108頁載，“光緒十一年(1885年)10月，朝廷下詔宣布臺灣建省，清光緒十三年(1887年)改建行省”。兩處記述略有差別。。同為島嶼府，臺灣府建省成功，大大刺激了瓊籍人士。時任雷州和瓊州兩州團練，訓練水兵守衛(wèi)海防的潘存，草擬《瓊崖建省理由與建設方案》，詳述瓊州改省的重要性、可行性及建設方案，成為最早提出海南建省倡議的人(2)海南省地方志辦公室：《海南省志·人物志》，?？冢耗虾３霭婀?，2006年，第45頁。。海南建省夢在動蕩中萌生，也在等待和政權更迭中破滅了。

(二)瓊州改省理由書出籠及影響

1912年9月，孫中山應邀赴京，廣東籍旅京代表30余人集會歡迎。國會議員陳發(fā)檀(瓊籍)在座談中說：“我國有兩大島。一是瓊州(今海南)，一是臺灣。臺灣已被日本所占……欲保瓊州，必須改設行省?！睂O先生對眾重申：“失去瓊州，則高、雷、廉等府及廣西太平等地甚為危險?！側珓t粵全?！?3)王家槐：《海南近志》，臺北：鶴見廣告?zhèn)鞑ビ邢薰荆?993年，第13頁。會后孫領銜與會進步人士聯(lián)署《瓊州改省理由書》，提交國會審議。1913年宋教仁被刺身殞，議案遂擱淺。1921年5月，“國會議員王斧、江海防司令陳策等，發(fā)起瓊崖改設行省籌備會，聘請胡漢民、廖仲愷、吳鐵城諸人為顧問”。孫中山指示，“可名為廣南省”(4)黃進先：《整理海南建省歷史參考資料的回憶》，李朱全主編：《親歷海南省》，海口：海南出版社，2010年，第976頁。。1923年春，徐成章(瓊籍)等因西沙問題謁見孫中山先生。孫說：“要圖救瓊崖，須先將瓊崖改省?！毙斐烧碌鹊诙握堅笗r，“孫中山先生又要求他們發(fā)起組織海南改省大會，以促進瓊崖改為行省”。插曲是1923年7月，粵軍旅長兼瓊崖善后處長鄧本殷，擅自“組織建立瓊崖、高雷、欽廉、羅陽八屬聯(lián)軍，自任為總指揮，宣布自治，企圖設立廣南省”(5)馬秋泓、林尤杏：《海南百年建省史》，政協(xié)海南省?？谑形氖焚Y料委員會編：《?？谖氖焚Y料》(第四輯)，1987年，第53-54頁。。旋即遭反對下野。受此影響，海南建省計劃再度擱淺。

(三)瓊崖改特紛爭及朝野互動始末

1929年5月20日，瓊崖華僑支持瓊崖改特別區(qū)請愿代表團赴南京向政府遞文，參與聯(lián)署的有東南亞華僑首領、香港地區(qū)商界代表和瓊崖代表共24人，請求將瓊崖“改為特別行政區(qū)，直隸中央”。5月22日，自稱瓊崖公民、國民政府僑務委員會科員鄭心廣向政府遞文稱：“改瓊崖為特別區(qū)，意圖壟斷庶政。”5月30日，瓊崖旅滬各界反特委員會遞文稱：改特實為陰謀，“果使其計得售，則瓊崖人民將永陷于萬劫不復之軍閥刀俎之下”。6月5日，瓊崖留省學會向政府呈文，參與附議的有瓊山、文昌、定安、瓊東、樂會、澄邁、臨高、儋縣、感恩9縣留省學會，指出“瓊崖過去一切的建設事業(yè)不能著手進行者，并不在于改特不改特的問題，而在于不能實行黨治的問題”。6月6日，廣東瓊崖旅平同鄉(xiāng)會向政府呈文指出：“欲圖改造瓊崖，除非改為特區(qū)，使其自成一行政系統(tǒng)而直隸于中央，實屬無從著手?！?月7日，中央陸軍軍官學校瓊籍學生陳少坡等94人向政府遞文，提出：“欲借改特名義……脫離廣東監(jiān)督……以便割據活動而遂其危害黨國之陰謀想?！?6)中國第二歷史檔案館、海南省檔案局：《海南民國檔案資料選輯》(第一輯)，?？冢汉Ｄ铣霭嫔?，2013年，第154-226頁。

關于瓊崖改特，支持者主要來自經濟界，多為瓊籍華僑和瓊崖商界、學界及各縣代表，提出改特理由是利用資源發(fā)展經濟，改善民生，只談經濟而不觸及政治；反對者多為離島外出讀書的學生和個別官員，是既得利益者，其認為改特是鬧分離、逃避監(jiān)督，只談政治不談經濟。二者意見針鋒相對，爭辯激烈，立足點和出發(fā)點都不相同，支持與反對意見都極其尖銳，當政者要做出決斷實屬不易。

1932年3月，瓊崖特別行政區(qū)初步設立。7月，廣東“為肅清匪共起見”(7)廣東省檔案館：《民國時期廣東省政府檔案史料》(第3冊)，1987年，第168-169頁。，停辦瓊崖特區(qū)，成立綏靖公署。1936年12月，宋子文等回鄉(xiāng)考察，他對文昌中學師生說：“我準備把浙江興建鐵路換下來的鐵軌運回海南修鐵路，開礦山，建港口，筑公路，為海南建省辦點實事。”(8)陳克勤：《海南建省》，北京：人民出版社,2008年，第44頁。軍政部次長陳誠曾電稱：“瓊崖關系兩廣及國防甚鉅，有設特區(qū)必要，余主任曾聲請劃置特區(qū)，直接中央等語?！?9)中國第二歷史檔案館藏，《設瓊崖特區(qū)》，四二二(1)宗，2299號， 1937年。1937年5月3日，行政院召開“瓊崖劃設特區(qū)討論會”，聽取相關部門意見。22日，交通、鐵道、實業(yè)三部及全國經濟委員會召開瓊崖各種建設事項討論會。隨后抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)，瓊崖改特各項議案和籌備工作中止。

(四)海南島改省甲乙案形成和征求意見過程

1945年9月，徐永昌“建議就海南島劃設為省，并定為示范演習海軍登陸戰(zhàn)熱帶叢林戰(zhàn)之地區(qū)”。10月，何應欽建議“就海南島及其附近各群島劃為行政區(qū)”(10)中國第二歷史檔案館藏，八三宗，404號，1946年。。蔣介石將建議發(fā)給中央設計局與行政院共同商議設省辦法。11月，瓊崖守備司令王毅(瓊籍)在《述職報告書》中陳述改省的意見(11)海南抗戰(zhàn)卅年紀念會：《海南抗戰(zhàn)紀要》，臺北：文海出版社有限公司，1971年，第666頁。。行政院秘書處會同相關部門商擬《海南島特別行政長官公署組織條例(草案)》，中央設計局綜合各方意見后，擬具海南島改省甲乙案，供朝野商討：“乙案范圍包括海南島、東沙群島、西沙群島、南沙群島、團沙群島；甲案范圍較大，除上述乙案所轄各島嶼外，并包括大陸部分之雷州半島及其以西之雷州、欽州、廉州等屬?！狈桨杆托姓洪L宋子文，宋表示：“海南島以歷史及地理上自然界之關系，似不必與雷州半島之區(qū)域劃在同一范圍……以乙案較為相宜?！倍鴥日块L張厲生表示：“甲案本部極表贊同”，并對省名、省會、省界提出意見。(12)中國第二歷史檔案館、海南省檔案局：《海南民國檔案資料選輯》(第一輯)，第326頁。

這是兩種代表性意見，中央設計局吳秘書長在給蔣介石之報告中指出：“甲案地區(qū)較大，條件可以設省，但包括大陸部分牽涉之問題甚多；乙案海南島將來發(fā)展維可樂觀，但目下設省條件備嫌不足，似宜于海南島區(qū)域設立一特別行政區(qū)……規(guī)模較小于省政府之組織，俟將來本島經濟建設基礎鞏固，再行設省……”蔣同意擬辦意見，批示：“可照所擬先設一特別行政區(qū)，希即籌辦……”(13)同③。

1946年1月，瓊崖守備司令王毅調離海南，作《告別瓊崖同胞書》，發(fā)出“改省不能成功，則建瓊必終成畫餅”(14)海南抗戰(zhàn)卅同年紀念會：《海南抗戰(zhàn)紀要》，第675頁。的吶喊。7月2日，行政院召開“海南島設立特別行政區(qū)案審查會”，聽取海南島改省甲乙案征求意見情況，將《海南島特別行政區(qū)行政長官公署組織條例(草案)》改為《海南區(qū)行政長官公署組織條例(草案)》(15)同③。。7月行政院會議決議：“海南島此時脫離省治是應相宜，再加考慮?！辈痪茫瑖啦吭俅螐娬{，“以該島匪患未靖，改制不容緩”。1947年2月，行政院會議決議“緩議”(16)中國第二歷史檔案館藏，十二宗，2694號,1948年。。3月15日，陳策在中國國民黨六屆三中全會上就瓊崖改省做專題發(fā)言，介紹海南基本情況、建省意義等，大會通過瓊崖改省議案。4月，蔣介石將國防部陳(誠)總長簽請“迅將海南島改設特別區(qū)案”交內政部核議。8月，國民政府第八次國務會議“通過”，準予未完成立法程序前施行。1948年9月14日，立法院通過王俊(瓊籍)委員“促請政府迅將執(zhí)行海南島改省決議案”。內政部門卻認為原先劃設海南特別行政區(qū)方案，依照新《憲法》已失其根據?？伞胺抡瘴骺到ㄊ∏袄刃性O置海南建省委員會，俟至相當時期，再正式成立省政府”(17)中國第二歷史檔案館藏，八三宗，404號，1946年。。

(五)成立特區(qū)和物色主官人選經過

1949年1月21日，蔣介石下野，同一天，海南特別行政區(qū)成立。國民政府任命張發(fā)奎為海南特別行政區(qū)行政長官兼海南建省籌備委員會主任委員。張?zhí)岢觥坝斜薄坝屑Z”“有權”等先決條件，未獲解決，遂不肯赴任(18)林檜材：《國民黨統(tǒng)治在海南的崩潰》，海南省政協(xié)文史資料委員會編：《海南文史資料》(第六輯)，?？冢耗虾３霭婀?，1993年，第22-23頁。。同月22日，李宗仁就任代總統(tǒng)。2月，行政院通過李漢魂的任命，李也不肯就任(19)海南省地方志辦公室：《海南省志·建置志》，?？冢耗虾３霭婀荆?006年，第115頁。。鄧龍光被舉薦出掌海南，鄧認為“‘官可作’‘錢不可出’，辭不受命”(20)同②：第23頁。。在此背景下，找誰來出任海南特別行政區(qū)行政長官兼海南建省籌備委員會主任，既是一個燙手“山芋”，又成為國民黨各派力量在大陸最后角逐的競技場。

1949年2月，行政院令內政部：“一、海南應即建省，特設建省籌備委員會，在建省前先劃為特區(qū)……二、……組織條例，由內政部洽商海南特區(qū)行政長官署迅即妥擬呈核 ?！?21)中國第二歷史檔案館、海南省檔案局：《海南民國檔案資料選輯》(第一輯)，第515頁。2月20日，李宗仁飛臨廣州，先見鄧龍光，后偕同孫科拜訪陳濟棠。陳表示“愿意自籌經費，不需要中央財政負擔”(22)同②：第24頁。。“3月3日，陳濟棠遂被任命為海南特別行政區(qū)長官兼海南建省籌備委員會主任委員”(23)李勃：《民國時期海南特別行政區(qū)公署和建省籌備委員會》，李朱全主編：《親歷海南省》，?？冢汉Ｄ铣霭嫔纾?010年，第1449頁。。1950年5月，隨著海南解放，國民黨領導的海南地方政權全部解體，海南建省籌備委員會也停止工作。

(六)實現(xiàn)海南建省百年夢想

1949年12月，中華人民共和國中央人民政府已經鑄制“瓊崖省人民政府印”，傳出對海南建省有利的信息(24)麥穗：《“瓊崖省人民政府印”及其印信的形制》，李朱全主編：《親歷海南省》，?？冢汉Ｄ铣霭嫔纾?010年，第1454頁。。在海南地方政權架構和人員安排上，也做好了迎接建省的各項準備。但1950年2月，政務院作出全國行政建置恢復到抗日戰(zhàn)爭前的決定(25)海南省檔案館藏：1950年海南行政公署民政處，164-1-9卷，《關于統(tǒng)一全國各級人民政府黨派群眾團體員額暫行編制》。。5月，海南解放，成立海南軍政委員會。陸續(xù)撤銷瓊崖臨時人民政府和東區(qū)、西區(qū)、南區(qū)、北區(qū)行政專員公署(26)同③：第216頁。及瓊崖少數民族自治區(qū)行政委員會。從行政架構上看，海南建省已漸行漸遠。1951年4月，海南行政公署成立，逐步取代原海南軍政委員會職權(27)中共海南省委組織部、中共海南省委黨史研究室、海南省檔案局(館)：《中國共產黨海南行政區(qū)組織史料(1926—1988)》(修訂本)，?？冢汉Ｄ铣霭嫔纾?012年，第425頁。。

1952年夏，廣東黨內開展反“地方主義”，有人指責馮白駒赴京出席政協(xié)會途中，勸說“海南代表準備提出海南成為一個省的建制的議案(后因意見不一致而沒正式提出)等問題”(28)胡提春、邢詒孔：《馮白駒生平活動年表》，中共海南區(qū)黨委黨史辦公室：《馮白駒研究史料》，廣州：廣東人民出版社，1988年，第659頁。。1955年，時任廣東省副省長的馮白駒回鄉(xiāng)過年，民主人士又向他拋出“海南建省問題”。馮認為條件尚不具備，請大家“把希望海南建省的熱情，用在支持目前各項工作中”(29)陳克勤：《海南建省》，第54-55 頁。。1957年，中共廣東省委通過《關于海南地方主義反黨集團和馮白駒、古大存同志的錯誤的決議》，將他打成“海南地方主義反黨集團頭子”(30)中共海南區(qū)黨委黨史辦公室：《馮白駒研究史料》，第 526 頁。，使他蒙冤。從此海南建省話題再無人提及。1978年12月，海南區(qū)黨委向廣東省委提出轉變建島方針(31)1953年10月3日，毛澤東題詞“加強防衛(wèi)，鞏固海南”，后成為海南的建島方針。見中共海南省委黨史研究室：《中國共產黨海南歷史(1950—1988)》，北京：中共黨史出版社，2015年，第124頁。請求，得到鄧小平和時任廣東省委第一書記習仲勛的支持(32)同①：第65頁。。1983年4月，中共中央、國務院批轉《加快海南島開發(fā)建設問題討論紀要》，海南實行“以對外開放促進內部開發(fā)”的方針，把開放作為海南開發(fā)建設主線，改變以國防建設為主的方針。

1984年5月，海南行政區(qū)成立。海南由“一島三方”(三方是指海南行政區(qū)、海南黎族苗族自治州、海南農墾)，加上中央駐瓊企事業(yè)單位、廣東省駐瓊企事業(yè)單位，變成“一島五方”。由于地方小，關系沒理順，政出多門，沒有形成合力，要辦成一件大事很難。在中央領導考察海南期間，區(qū)黨委也做了如實匯報。此后中央又安排幾批要員到海南考察，最后向黨中央反映同一個問題，“必須盡快解決海南島上一元化領導問題”。鄧小平、陳云等老同志商議結果是：海南建省辦經濟特區(qū)(33)同①：第95、106頁。。1987年6月，鄧小平在會見南斯拉夫客人時說：“我們正在搞一個更大的特區(qū)，這就是海南島經濟特區(qū)。”(34)鄧小平：《改革的步子要加快》，《鄧小平文選》(第三卷)，北京：人民出版社，1993年，第239頁。9月，海南建省籌備組成立。1988年4月13日，第七屆全國人民代表大會第一次會議通過《關于設立海南省的決定》(35)海南省地方志辦公室：《海南省志·建置志》，第577頁。，海南百年建省夢終于實現(xiàn)。

海南建省成功，得益于黨中央的高瞻遠矚，是對國際形勢和中國國情作出準確判斷的結果：一是大規(guī)模的世界大戰(zhàn)暫時不會爆發(fā)，和平與發(fā)展成為當今世界的主題，中國必須抓住難得的戰(zhàn)略機遇期加速發(fā)展；二是必須摒棄一切阻礙生產力發(fā)展的障礙，解決落后的國內生產力與人民群眾日益增長的物質文化需求的矛盾，滿足人民生產和生活的需求；三是中國共產黨比國民黨具有更強大的執(zhí)政能力、綜合協(xié)調能力、動員能力和治理管控能力，對中國國情民情更加了解。海南作為中央力主推出的第二波改革開放試驗田，在改革開放和貫徹執(zhí)行中央決策時遇到“一島五方”障礙，必須創(chuàng)新領導方式，強力推進改革開放的進程。海南建省辦經濟特區(qū)，實行一元化領導就是破解難題的捷徑，海南建省便水到渠成，順勢而生。

二、對歷史上開發(fā)經營海南得失的思考

海南氣候溫暖，資源豐富，納入祖國版圖也有2 000多年，為什么經過歷代開發(fā)與治理，效果不彰，進展緩慢？原因是什么？值得深入思考與探究。

(一)遠離政治中心，形成地區(qū)中心時短，未起到帶動與輻射作用

中國歷代王朝政治中心大多在北方，作為王朝統(tǒng)治載體的歷史文化傳遞也是從北方向南方流動，從黃河流域到向長江、珠江流域拓展的過程。海南從西漢納入中央王朝版圖至今，一直是歷代王朝的邊疆，與王朝都城距離遙遠。海南與咸陽、西安、開封、北京等多朝古都的距離都有2 000千米以上，孤懸海外，屬于朝廷鞭長莫及之地，官紳望而生畏之所。歷代王朝對海南的開發(fā)，投入少索取多，久而久之，海南漸淪為棄之可惜，管而又沒有充分開發(fā)建設的羈縻之地。只有守邊固疆是永恒的主題，為國內其他地區(qū)的發(fā)展與繁榮贏得時間。

海南本身在形成地區(qū)政治、經濟、文化中心的時間也不長，駐地不固定，聚集與輻射作用效果不明顯。如西漢設立珠崖、儋耳2郡，轄16縣，2郡隸屬交州刺史。南朝梁時，“復就漢廢儋耳地(時海南儋耳歸附馮冼氏千余峒)置崖州”(36)唐胄：正德《瓊臺志》，彭靜中點校，海口：海南出版社，2006年，第27、45頁。。大業(yè)六年(610年)，設置珠崖、儋耳、臨振3郡轄12縣，3郡均督于揚州刺史。隋前在海南境設立2至3個平行地區(qū)政治中心，互不隸屬(37)海南省地方志辦公室：《海南省志·建置志》，第44頁。。貞觀元年(627年)，置崖州都督府(38)明誼、張岳崧：道光《瓊州府志》，李琳點校，海口：海南出版社，2006年，第33頁。，督崖州、儋州、振州3州13縣，形成海南最高最早的軍政合一權力機構。貞觀五年(631年)，增置瓊州，龍朔二年(662年)，增置萬安州。形成海南島上東南西北4個地區(qū)政治中心，統(tǒng)管整個海南的政治中心在海南島的北部地區(qū)。貞元五年(789年)，停置崖州都督府，升瓊州為都督府，領5州23縣。海南簡稱“瓊”由此始(39)同②：第48頁。。五代十國時期，南漢時設立瓊、崖、振、儋、萬安5州，分轄若干縣。

熙寧六年(1073年)，改瓊州為瓊管安撫司(駐今?？谑懈?，降儋州為昌化軍、萬安州為萬安軍、崖州為朱崖軍，各領縣，隸屬瓊管安撫司，瓊管安撫司總領海南地自此始(40)同①：第32頁。。大觀元年(1107年)，設鎮(zhèn)州(約今東方廣壩)，賜靖海軍節(jié)度。政和元年(1111年)，撤銷鎮(zhèn)州，以其地屬瓊州，升瓊州為靖海軍。紹興六年(1136年)，廢3軍為縣，后又復置。宋代雖有瓊管安撫司統(tǒng)領今海南境，但州(軍)、縣、鎮(zhèn)級政權機構和名稱變化頻繁，有從州軍降為縣、縣降為鎮(zhèn)的反復，駐地也隨之變化，不利于資源整合與聚集能量發(fā)展。至元十五年(1279年)，瓊州路安撫司領南寧軍、萬安軍、吉陽軍3軍及屬縣隸屬湖廣行中書省。天歷二年(1329年)，升定安縣為南建州(41)戴熺、歐陽爛、蔡光前：萬歷《瓊州府志》，馬鏞點校，?？冢汉Ｄ铣霭嫔纾?003年，第34-35頁。。元末廣西行中書省管轄今海南境。洪武三年(1370年)，瓊州府隸屬廣東等處行中書省(42)同⑥：第34-35頁。，作為地方二級政權機構，統(tǒng)籌與協(xié)調能力比歷代政權有所增強，各級政權機構駐地基本穩(wěn)定下來，海南掀起大規(guī)模城鎮(zhèn)化建設，改變以往州縣有治無城狀態(tài)，城鎮(zhèn)化比中原地區(qū)緩慢。光緒三十一年(1905年)，以五指山為界，山南設崖州直隸、山北設瓊州府，分轄若干縣，隸屬廣東省(43)同②：第92頁。，小島上又出現(xiàn)2個平行政權機構。1949年6月，海南特別行政區(qū)管轄17市縣。1952至1987年間，設立海南行政區(qū)和海南黎族苗族自治州，分轄若干市縣。其中1958年海南行政公署與海南黎族苗族自治州在海口合署辦公，海南1市19縣調整合并為1市9縣，后又陸續(xù)恢復。1962年2月，海南黎族苗族自治州搬回通什(今五指山市)辦公，此后市縣行政建置基本穩(wěn)定。1988年4月，海南建省。雖然海南歷史上曾經形成若干的地區(qū)政治中心，但有的僅作為戰(zhàn)時前沿基地，重在震懾，兵還即廢，有的是因權宜之計而設立，存續(xù)時間不長。而且地方小，層級多，變更頻繁，分割過于零碎，不利于經濟社會的統(tǒng)籌與人財物的集聚。但作為邊境地區(qū)，分散又有利于鞏固邊關。海南由于長期處于戰(zhàn)備狀態(tài)，制約了資源的積累與城市化建設進程，當然就談不上輻射帶動作用。

(二)思想偏見與認識偏差，制約海南開發(fā)建設

自古以來邊疆地區(qū)經濟文化發(fā)展都比王朝都城中心慢，邊疆地區(qū)的海南也是如此，加上孤懸海外，交通不便，人與物來往交流受限，中原地區(qū)先進思想、技術對邊疆地區(qū)傳播遞減，邊疆訴求向王朝中心反傳導衰減效應。因此，話語權、裁決權不在邊疆而在朝廷，朝廷政見對地區(qū)發(fā)展起決定性作用，這種自由裁量權的形成，導致誰得到青睞，誰發(fā)展就快。西漢初歸，郡守無能，百姓群起反抗。賈捐之上疏形容海南居民：“與禽獸無異，本不足郡縣置也”“棄之不足惜，不擊不損威”(44)周小華：《二十五史中的海南》，?？冢汉Ｄ铣霭嫔?，2006年，第12頁。。元帝采納建議，罷珠崖郡，只設1縣管理。南朝梁時，冼夫人結束了海南多年“久亂不統(tǒng)”的歷史，但馮冼勢力與王權之間爭奪激烈，歷經梁、隋、唐幾百年折騰(45)陳家傳：《唐代海南政治經濟文化對后世的影響》，《嶺南文史》，2015年第4期。，海南又于隋末至元朝成為貶官流放之地，經濟社會發(fā)展的銳氣受到重挫。

至洪武二年(1369年)，朱元璋連發(fā)兩道圣諭(46)明誼、張岳崧：道光《瓊州府志》，第1657頁。，其中《勞海南衛(wèi)指揮敕》以“南溟之浩瀚，中有奇甸”來形容海南，從政治上宣告海南不再作為貶官之地，受此皇恩的激勵，海南學子勤學苦練，爭先恐后中進士，人數達62人(47)同③：第1191-1196頁。，是海南有史以來考中進士最多的朝代。其中丘濬官至文淵閣大學士。朝野之人一度對丘濬的籍貫產生懷疑，認為窮鄉(xiāng)僻壤不可能培養(yǎng)出這樣的大才子。丘濬寫下《南溟奇甸賦》作為集中回復，從此“南溟奇甸”成為瓊州的代名詞。但就整個明朝而言，丘濬、海瑞、邢宥、廖紀等具全國性影響的政壇人物的出現(xiàn)，仍未改變海南在中央王朝中的政治地位。朝廷對海南財力、人力的投入依然是杯水車薪，海南發(fā)展依舊緩慢。清代統(tǒng)治者仍不重視海南，認為“得其地，不足益國家分毫之賦；得其人，不能當一物之用”(48)何絳：《平黎立縣議》，賀長齡、魏源：《皇朝經世文編》卷88，https://bookinlife.net/book-3809-viewpic.html#page=235。。光緒十二年(1886年)，兩廣總督張之洞給皇帝的密奏說：“查雷瓊道一缺，向由內地揀員調補，臣于粵東實缺道員內逐加體察，實無堪調之員?！?49)張之洞：《張之洞經略瓊崖史料匯編》，周偉民、唐玲玲選編，海口：海南出版社，2015年，第16-17頁。他還列舉一些在職官員的不良品行。這不僅傷害海南官員的心，就連兩廣地區(qū)官員的心也涼了半截。舉薦能人出任要職自古有之，但為得一人而毀一群人，世所罕見。

(三)經營不善，致使族群、群體矛盾激化，削弱開發(fā)力量

開發(fā)建設海南島腹地，是歷代海南地方官員的頭等大事，中部腹地既是海南豐富森林資源地、水源地，也是托起生命的福地，海南歷史上“民族矛盾的嚴重性內耗了開發(fā)的力量”(50)司徒尚紀：《海南島歷史上土地開發(fā)研究》，海口：海南人民出版社，1987年，第219頁。，影響海南開發(fā)進程?？梢哉f得民心者得天下，得中部者得海南，中部穩(wěn)政權安。自西漢至民國，發(fā)生顛覆政權的重大歷史事件都在中部地區(qū)，值得后人深思。據《太平御覽》載，西漢珠崖郡首任郡守，“縛婦女割頭取發(fā)” ，強征廣幅布，激起百姓群起反抗，不僅自己被殺，而且郡縣失守。直到南朝梁時，西漢廢儋耳郡千余峒自愿歸順冼夫人，遂置崖州，中原王朝政權才重新在海南島上落地生根，和平解決了有政權無處安身立命的困局，改變了歷代王朝通過武力征討，政權無法長久、穩(wěn)固落地建立的窘境。乾封元年(666年)，百姓群起反抗官府，“瓊州與瓊山縣、曾口縣、顏羅縣、容瓊縣、樂會縣一起被土人攻陷”(51)海南省地方志辦公室：《海南省志·建置志》，第12-13頁。，到貞元五年(789年)才平定(52)唐胄：正德《瓊臺志》，第27-31頁。，海南島東部陸上南北交通中斷124年，影響極其深遠。至順元年(1330年)，黎族起義，朝廷“二年乃命湖廣行省右丞劉耳刺領江西、湖廣二省兵，復調廣東、福建共討之”(53)戴熺、歐陽爛、蔡光前：萬歷《瓊州府志》，第425頁。。造成物質與精神方面的損失是難以彌補的。弘治十五年(1502年)，朝廷調“統(tǒng)漢達官軍、狼土兵十萬至儋”(54)同③：第426-427頁。，鎮(zhèn)壓海南中部黎族起義，加深了矛盾，削弱了朝廷對中部腹地的管控能力。光緒年間(1875—1908年)，海南島南部黎族起義頻繁，朝廷調兵鎮(zhèn)壓后，為鞏固成果，對海南行政區(qū)劃作出重大調整，撤銷儋州和萬州管轄屬縣的權力，降萬州為萬縣。以五指山為界，山南設崖州直隸州，山北設瓊州府，均隸屬廣東省(55)同①：第92頁。，各轄若干縣。光緒十二年(1886年)，張之洞向皇帝上書說：“籌瓊之要，以治軍防海為歸宿，而必自撫黎開山始……黎通而瓊安矣?！?56)張之洞：《張之洞經略瓊崖史料匯編》，第16-17頁。1943年8月，白沙起義拉開反對國民黨反動統(tǒng)治的序幕。黎族成為第一個主動尋找中國共產黨領導的少數民族，為中共瓊崖特委開辟五指山革命根據地奠定了堅實的群眾基礎，敲響了國民黨在海南統(tǒng)治的喪鐘。

因此，歷代經營海南者不得不考慮海南中部腹地的開發(fā)與管理問題。西漢開疆拓土，唐宋元從沿海沿江向內陸拓展，但能長久留下的不多，到明代僅存10縣。尤其是明代討論中部開發(fā)與管理策略更為突出，明清兩代議論者眾，踐行者少。直至清末，馮子材奉命入瓊鎮(zhèn)壓黎族起義后，利用軍隊與當地百姓，開辟十字路，為加快中部腹地資源開發(fā)與人員管理進行探索，為建立縣級政權做了鋪墊。1935年廣東省批準在五指山腹地黎苗聚居區(qū)設立白沙、保亭、樂東3縣(57)同①：第111頁。。1948年至1986年，瓊中、東方、屯昌和通什市(今五指山市)等市縣先后設立，收效十分明顯。

綜觀歷代王朝對五指山腹地的治理，西漢初歸，管理不善，引發(fā)民變；南朝梁時，自愿歸附，造就一段神話；唐設忠州，宋設鎮(zhèn)州，均兵還即廢，都是施恩不足，殺戮過旺的緣故；元“依廣西屯田萬戶府例，置黎兵萬戶府”(58)同③：第417頁。；明革土酋，從峒首中“選其素能撫服黎人者，授以巡檢司職事”，專司撫黎，不受地方節(jié)制，終成“土舍之害” “劉銘撫黎造假之痛”(59)明誼、張岳崧：道光《瓊州府志》，第888頁。；乾隆十八年(1753年)，發(fā)布《敕開墾瓊州荒地》(60)同⑨：第1659頁。，移民與黎共處，引發(fā)土客之爭(61)司徒尚紀：《海南島歷史上土地開發(fā)研究》，第104-108頁。。從唐末至清，朝廷雖有治理五指山腹地的愿望，也引進廣西經驗入瓊，但消化吸收轉化不足，手段、方法、策略欠妥。使撫者受利，被撫者受騙，叛逆者受益，加深了官民之間的隔閡與不信任，影響朝廷對五指山腹地的開發(fā)和人員的有效管理。

(四)海盜倭寇搶掠，消耗資本積累，阻礙海南發(fā)展和轉型升級

西漢開疆拓土，隋、唐后從沿江向內陸拓展，南漢、宋元明清又逐漸收縮，政權牢固局限于沿海地區(qū)(定安除外)，縱深不足，抗風險能力差，面對海盜倭寇的搶掠時束手無策，造成向內陸拓展受阻，固守沿海地區(qū)也受到挑戰(zhàn)的被動局面。據地方志載，海南“宋至道間，海賊頻年入寇”(62)戴熺、歐陽爛、蔡光前：萬歷《瓊州府志》，第395頁。。明清是海盜、倭寇侵害海南最深、破壞性最強、影響最壞的時期。海盜、倭寇上岸不僅殺人越貨、放火燒屋，還擄掠人口，索取高額贖金，手段極其殘忍，百姓對此心存恐懼，嚴重影響百姓安居樂業(yè)。據不完全統(tǒng)計，1372至1603年間，海盜倭寇在海南島上岸搶劫達74次(63)同①：第395-405頁。。1651至1798年間，海盜倭寇上岸搶劫達27次(64)明誼、張岳崧：道光《瓊州府志》，第813-816頁。，各州縣均被搶劫過。樂會、瓊山、文昌縣城先后毀于倭寇。隆慶六年(1572年)，倭寇從澄邁北部“焚舟登岸，夜至定安”搶劫，盜挖“侍郎鐘芳墓 ”。萬歷二年(1574年)，海盜“林鳳駕大艘一百二十只泊清瀾港”上岸搶劫，城內“軍民商疍被擄殺者二千二百人”(65)同①：第402-403頁。。清康熙十五年(1676年)，“賊掠海安(今屬廣東徐聞)，瓊州南北道路梗塞，與省隔絕” ?？滴跏四?1679年)，海寇從澄邁北部登岸，“焚掠至打鐵市(今金江鎮(zhèn))，子女金帛搜括無遺……許父母親戚持金往贖，否則投之?！?66)同③：第814頁。。

清“禁海之后，商賈絕跡，人同面墻”(67)張雋、邢定綸、趙以濂：《崖州志》，郭沫若點校，北京：中國文聯(lián)出版社，2010年，第443頁。。府州縣既不能從海上獲得收益，也不能從內陸開發(fā)中得到好處，地區(qū)原始資本積累銳減。到嘉慶三年(1798年)后，“雷瓊海舶往來多被劫，商旅裹足，邊民久被其害”(68)同③：第816頁。的情況才好轉。加上島內糧食等生活必需品不能自給，遇上臺風等自然災害的侵襲，幾代人的積蓄瞬間化為烏有，嚴重制約海南的發(fā)展和轉型升級。

(五)貶官處境，對地方官決策產生重大影響，延緩海南的發(fā)展

隋末楊綸是第一個被貶到海南的皇室成員，由此拉開了海南作為貶謫之地的序幕。從此無論是意氣風發(fā)、滿腹經綸的京官到任，還是從省外千挑萬選赴瓊就任的官員都小心謹慎，真正能開拓進取、能干事、干成事，為地方留下實績者不多。貶官處境，無不對海南地方官進行重大問題決策產生影響。如正德六年(1511年)，為啟動《瓊臺志》編纂，知府聘請因母親過世回鄉(xiāng)丁憂的唐胄和告老還鄉(xiāng)的王佐為撰稿人，兩人對海南自西漢末至南朝梁間沿革意見相左，爭執(zhí)不下，知府未及時作處置，王佐擲筆而去，導致《瓊臺志》拖延10年才完成(69)唐胄：正德《瓊臺志》，第3-4頁。。明萬歷前，海南學子須到雷州參加科舉考試，常因海難喪命或被海盜擄掠索取高額贖金。萬歷四年(1576年)，在南京掌管翰林院事的王弘誨(瓊籍)向朝廷上疏請求參照“甘肅截考例，改海南兵備道兼管提學道”(70)同③：第1668頁。，在瓊設立院試、鄉(xiāng)試考場，獲恩準，史稱“奏考回瓊”。

此類事件在志書中還有不少記述。作為地方官為什么都引而不發(fā)，該說的話不敢說，該辦的事不敢辦？只因怕說錯話辦錯事，觸犯上司或惹怒龍顏，毀了前程。當政者考慮官帽比考慮地方發(fā)展多一點。這與官員目睹貶官處境不無關聯(lián)。唐李吉甫、李德裕父子兩代為相，兒子李德裕被貶崖州(今?？诰?，死在貶所，后代“化黎”(71)張雋、邢定綸、趙以濂：《崖州志》，第464頁。傳說；宋蘇東坡貶儋不能住官舍、買地建房(72)唐胄：正德《瓊臺志》，第718頁?！，F(xiàn)官與貶官的落差，提醒在任官員，辦事要謹慎，否則身份地位就可能發(fā)生轉換。久而久之，到海南赴任的官員就潛移默化養(yǎng)成不求有功但求無過，決策瞻前顧后，猶豫不決，只怕出差錯，致使地方經濟社會發(fā)展錯失良機。

三、夯實頂層設計，開啟新理論新實踐新模式的偉大征程

海南歷代多以國防為主，經濟謀劃不足。2020年6月，《海南自由貿易港建設總體方案》出臺，解決了海南政策配套的難題，通過立法保護開啟了新理論新實踐的征程。

(一)要政策和利用外資的歷史回顧與成效

歷代中央政府對海南開發(fā)以出政策為主，對地處邊疆、基礎設施不完善、市場規(guī)模小、經濟欠發(fā)達的海南來說，招商引資或招人引智都不強。許多好政策無法落地或落實得不怎么好，甚至出現(xiàn)舊政策未執(zhí)行好新政策又來，或先給政策沒有用好，國內其他地方后用效果又超越海南的尷尬。政策的出臺、執(zhí)行、檢查、評估、解決、再執(zhí)行等未形成閉環(huán)管理。好政策未收獲好的效果，挫傷了政策制訂者、執(zhí)行者、參與者的積極性與信任度。

如1924年，鄧本殷欲以借款開發(fā)海南，因引發(fā)反對借款救亡運動而作罷。1937年6月，參照山東“威海街”做法，財政部門草擬海南與廣東之間貨物“關稅、鹽稅、統(tǒng)稅”征收辦法。但在煙酒稅是“仿照魯省運入膠澳煙酒成例，由省區(qū)各征一道”，還是“仿照寧夏設省后，由甘省運入煙酒照征半稅”方面，各爭執(zhí)不下。主因還是“威海街”地方小，人口少，財政有盈余，而瓊崖地方大、人口多、財政支出大，屬于收不抵支的困難戶。決策者不愿擔當風險，議而不決。從清末至20世紀30年代，在改省改特爭執(zhí)不下時，華僑在瓊海、三亞、儋州等地投資種植橡膠獲得成功，為日后打破西方橡膠封鎖創(chuàng)造了有利條件。1946年朝野討論設立海南特別行政區(qū)時，仍強調要利用外資。說明利用好外資對海南的發(fā)展具有重要意義。

1983年中共中央印發(fā)《加快海南島開發(fā)建設問題討論紀要》，給海南的“政策已接近中央給深圳等經濟特區(qū)的政策，有些甚至比經濟特區(qū)還要特殊和優(yōu)惠”(73)中共海南省委黨史研究室(海南省地方志辦公室)：《海南改革開放實錄》，第455頁。。但因底子薄，投入不足，政策優(yōu)勢未能發(fā)揮出來。1988年9月，省工委書記許士杰在省第一次黨代會上提出“要創(chuàng)造條件建立海南第二關稅區(qū)”(74)海南特區(qū)年鑒編輯委員會：《海南特區(qū)經濟年鑒1989》(創(chuàng)刊號)，北京：新華出版社，1989年，第4 頁。。1989年9月，許士杰在省委常委擴大會議上說：“過去中央、國務院負責同志說海南能不能搞第二關稅區(qū)。思來想去，當時我們也沒敢要這個政策。直到現(xiàn)在，恐怕也不具備向中央要這個政策的條件?！?75)海南省人民政府社會經濟發(fā)展研究中心、海南高科技產業(yè)國際合作中心：《海南年鑒 1990》，北京：新華出版社，1990年，第438 頁。1990年海南構想利用外資，對洋浦30平方公里土地進行整體開發(fā)，但未得到國內學者的理解與支持，一些學者視外資為虎，借此煽動情緒，阻礙海南開發(fā)建設的步伐。

思考深度、維度和多樣性理論探究，決定開發(fā)實踐的模式，有什么樣的思路，就會有什么樣的出路。歷來開發(fā)海南，欠缺的多是資金與人才，國內資金與人才進來不多，引入外資又沒有成功的范例。主因是理論上的缺失，實踐上的空白，加上西方列強長期對中國人民迫害而產生的不信任，造成改革開放初期國人對利用外資的顧慮。只有改變思路，才能有新的出路；只有敢為人先，才能走在人前。對于海南來說，單靠政策紅利的吸引遠遠不夠，必須依靠國家大力投資基礎設施建設或給予較大政策讓利才能吸引資金參與開發(fā)建設。只有國家資本投入，才不會以營利為目的，才能服從和服務于國家戰(zhàn)略與國家意志。只有改變思路，才能探索與實踐新的開發(fā)模式，終會找到合適海南開發(fā)建設的金鑰匙。

(二)加強頂層設計，開啟新理論新實踐的偉大嘗試

1978年，中國開啟了改革開放的歷史進程，經過幾十年探索實踐，取得了輝煌的成就，徹底改變了中國一窮二白的面貌，增強了中國人探究經濟規(guī)律，實現(xiàn)經濟增長，改善人民生活和增強綜合國力的信心?！皥猿置^過河和加強頂層設計相結合”(76)中共中央宣傳部：《習近平新時代中國特色社會主義思想學習問答》，北京：學習出版社、人民出版社，2021年，第149-152頁。，及時推出新理論，做出新嘗試。2013年9月，中國第一個自由貿易試驗區(qū)——上海自貿試驗區(qū)掛牌。2018年4月13日，習近平總書記在慶祝海南建省辦經濟特區(qū)30周年大會上莊嚴宣布：“黨中央決定支持海南全島建設自由貿易試驗區(qū)，支持海南逐步探索、穩(wěn)定推進中國特色自由貿易港建設，分步驟、分階段建立自由貿易港政策和制度體系。”(77)習近平：《在慶祝海南建省辦經濟特區(qū)30周年大會上的講話》，《海南日報》，2018年4月14日，第4版。2019年10月，柬埔寨王國駐海口總領事館在?？陂_館，這是1950年后外國政府在瓊設立的首家總領事館(78)況昌勛：《柬埔寨王國駐?？诳傤I事館開館》，《海南日報》，2019年10月11日，第A01版。。2020年6月1日，中共中央、國務院發(fā)布《海南自由貿易港建設總體方案》，明確國家成立推進海南全面深化改革開放領導小組，海南履行主體責任，中央和國家機關有關單位出臺實施方案，派員駐瓊指導，國務院發(fā)展研究中心開展全過程評估，形成政策的出臺、執(zhí)行到評估全過程的閉環(huán)管理，確保海南自由貿易港建設始終沿著正確的方向推進(79)《海南自由貿易港建設總體方案》，《海南日報》，2020年6月2日，第1-2版。。在中國共產黨領導下，海南對標世界上最先進的自由貿易港建設成功經驗，開啟中國特色社會主義自由貿易港建設的偉大新征程。此后中央部委陸續(xù)出臺激活海南自由貿易港建設的政策措施，可謂是歷史上中央政府對開發(fā)海南進行頂層設計最完善、最具體、可操作性最強、標準最高的一次，全方位解決開發(fā)建設中缺人才、缺資金、缺項目帶動的一攬子困局，為海南新一輪開發(fā)建設注入源頭活水，是海南開發(fā)建設史上首次實質性的重大突破，具有里程碑意義，必將載入史冊，為充實和完善馬克思主義經典著作的內涵提供生動范例。

據國務院國資委相關數據顯示：“截至2020年12月底，469家駐瓊央企資產總額達5 713億元，實現(xiàn)營業(yè)收入2 558億元，利潤總額188億元，已交稅費194億元?！?80)邵長春、汪沙、王藝曉：《百家央企進海南成效顯著》，《海南日報》，2021年1月31日，第1版。隨著央企入駐，為海南帶來了項目、資金、管理團隊，解決了海南開發(fā)建設的瓶頸，帶動國內外資金涌入，海南自貿港建設正蓬勃展開。2021年4月12日，國新辦召開新聞發(fā)布會公布，三年來海南引進人才23.3萬人，2020年有80多個國家和地區(qū)在海南投資，注冊外商投資企業(yè)1 005家(81)《海南自由貿易港建設蓬勃展開》，《海南日報》，2021年4月13日，第3版。。6月10日，全國人大常委會通過《中華人民共和國海南自由貿易港法》，從此依法推進、依法建設、依法保護海南自由貿易港建設所取得的成果，成為海內外投資者踴躍參與自貿港建設的穩(wěn)定劑和原動力。

綜上所述，海南在開發(fā)建設的歷程中出現(xiàn)過多次高潮，對海南經濟社會的發(fā)展起到一定的推動作用，但受各種因素影響和制約，在作用與反作用力拉鋸中內耗嚴重，錯失發(fā)展機會。這些經驗與教訓，值得后人深思與檢討。梳理海南千年發(fā)展的點滴得失，是為了找尋更適合海南發(fā)展的模式與路徑，在前人理論探索與實踐創(chuàng)新的基礎上，更上一層樓，助推海南自貿港建設蓬勃發(fā)展，取得實效，到21世紀中葉全面建成具有較強國際影響力的高水平自由貿易港。