加裝電梯必須沒有違建？行政審批中的借力行為須謹(jǐn)慎

文/謝國斌 責(zé)任編輯/胡珊

老舊小區(qū)既有多層住宅加裝電梯是一項(xiàng)社會高度關(guān)注的民生工程，對完善住宅使用功能、滿足老齡化社會需求具有較重要的意義。江蘇省Q 市在推進(jìn)這項(xiàng)民生工程過程中，將“無違章建筑”作為老舊小區(qū)既有多層住宅加裝電梯的施工許可條件，希望一并解決城市存量違章建筑痼疾，結(jié)果導(dǎo)致行政審批機(jī)關(guān)被幾名業(yè)主告上法庭。法院審理后認(rèn)為，Q 市行政審批局的做法違法。

案例

江蘇省Q 市某小區(qū)是個老舊小區(qū)，小區(qū)老年人較多，居民樓又都是多層住宅，沒有電梯給業(yè)主帶來諸多不便。

2018 年6 月，Q 市發(fā)布指導(dǎo)意見，推進(jìn)老舊小區(qū)既有多層住宅加裝電梯工作。該指導(dǎo)意見規(guī)定，由Q 市行政審批局負(fù)責(zé)全市既有多層住宅加裝電梯的規(guī)劃許可、施工許可等工作，并規(guī)定了加裝電梯的申請條件。其中第五條規(guī)定，老舊小區(qū)既有多層住宅加裝電梯必須由小區(qū)物業(yè)管理單位出具該項(xiàng)目住戶無違章建筑證明。

2018 年8 月，此小區(qū)27 號樓二單元業(yè)主丁先生等人與某電梯公司簽訂電梯安裝合同，約定由電梯公司為丁先生等人所住樓道加裝電梯，并委托電梯公司辦理加裝電梯報批事宜。2018 年9 月，電梯公司向Q 市行政審批局提交建設(shè)工程規(guī)劃許可證申請表，并附上了相關(guān)房屋權(quán)屬證明、設(shè)計(jì)圖、小區(qū)物業(yè)公司出具的無違章建筑證明等申請材料。Q 市行政審批局經(jīng)審核，先后核發(fā)了建設(shè)工程規(guī)劃許可證、既有住宅增設(shè)電梯施工許可。

工程開工后，很快引發(fā)小區(qū)部分其他業(yè)主的不滿。2019 年2 月，小區(qū)部分業(yè)主向Q 市行政審批局提交申請，請求行政審批局撤銷上述行政許可，還有業(yè)主向Q 市綜合行政執(zhí)法局舉報了27 號樓503 室、504 室業(yè)主在樓頂違法搭建的行為。執(zhí)法人員經(jīng)過現(xiàn)場調(diào)查發(fā)現(xiàn)，27 號樓503 室、504 室樓頂均有違法建筑。因此，綜合行政執(zhí)法局向行政審批局提出先撤銷上述規(guī)劃和施工許可，待違法建筑拆除后再恢復(fù)審批的建議。2019 年4 月，Q 市行政審批局認(rèn)為小區(qū)物業(yè)公司出具的無違章建筑證明與Q 市綜合行政執(zhí)法局認(rèn)定的事實(shí)不符，撤銷了上述建設(shè)工程規(guī)劃許可證、既有住宅增設(shè)電梯施工許可。

收到撤銷許可決定，丁先生等人感到非常震驚與不解。他們在獲得許可后，投入了40 萬元加裝電梯，并已投入使用。丁先生等人認(rèn)為，若撤銷許可，必將導(dǎo)致他們遭受重大經(jīng)濟(jì)損失，也將造成小區(qū)諸多不安定因素，遂將Q 市行政審批局告上法庭，要求撤銷其做出的撤銷登記決定書。

一審法院審理后認(rèn)為，Q 市行政審批局要求申請人提供小區(qū)無違章建筑證明，屬于在法律規(guī)定的行政許可條件以外另行增設(shè)新的行政許可條件，違反職權(quán)法定原則，與上位法相抵觸，有“以批代管”之嫌。因此，Q 市行政審批局以丁先生等人的申請材料不符合《Q 市既有多層住宅增設(shè)電梯指導(dǎo)意見》規(guī)定為由，撤銷規(guī)劃許可和施工許可屬于適用法律錯誤，據(jù)此判決撤銷Q 市行政審批局做出的撤銷登記決定書。

說法

職權(quán)法定原則是行政機(jī)關(guān)行使其法定職權(quán)時必須遵守的基本原則，是擁有行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)、被授權(quán)組織及受委托的組織實(shí)施行政行為的首要前提。

根據(jù)職權(quán)法定原則，行政機(jī)關(guān)依法行政，首先必須有法律法規(guī)的明確授權(quán)，必須在法律法規(guī)規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)活動。非經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)，行政機(jī)關(guān)不能做出行政管理行為；超出法律法規(guī)授權(quán)的范圍，行政機(jī)關(guān)也不享有對有關(guān)事務(wù)的管理權(quán)，否則就屬于行政違法。在上述案件中，行政許可機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在《行政許可法》規(guī)定的范圍內(nèi)實(shí)施許可，任何在法律規(guī)定的行政許可條件以外另行增設(shè)新的行政許可條件的行為，都屬于額外增加申請人的法外義務(wù)，構(gòu)成違法。

誠然，城市存量違章建筑影響城市規(guī)劃和市容市貌，執(zhí)法上也存在很多困難，但行政主管部門應(yīng)當(dāng)依照法定程序，加強(qiáng)對違章建筑的監(jiān)督管理，通過對違法搭建行為依法進(jìn)行處罰，從而逐步消除違法狀態(tài)，而不是借其他行政機(jī)關(guān)的許可行為“搭便車”，以增設(shè)許可條件的方式實(shí)現(xiàn)管理目的。

在撤銷行政行為過程中，行政機(jī)關(guān)還應(yīng)該注意到，自我糾錯的價值在于減少或者避免行政爭議的產(chǎn)生，盡早結(jié)束行政行為效力的不確定狀態(tài)，維持行政法律關(guān)系的穩(wěn)定，增強(qiáng)公眾對行政行為的認(rèn)同和對行政機(jī)關(guān)的信賴。因此，在知曉丁先生等人加裝的電梯已竣工并投入使用后，Q 市行政審批局應(yīng)考慮到丁先生等人的信賴?yán)?，采取足夠?qū)徤鞯膽B(tài)度對待已做出的行政許可。一般情況下，只有在行政行為的瑕疵足以影響實(shí)質(zhì)處理結(jié)果時，才采用撤銷的方式進(jìn)行糾錯。對僅存在輕微瑕疵但并不影響實(shí)質(zhì)處理結(jié)果的情形，或是通過補(bǔ)正等事后補(bǔ)救方式可以消除瑕疵的情形，行政機(jī)關(guān)則應(yīng)當(dāng)考慮采取其他方式進(jìn)行糾錯。■