新時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化探析

王民祥

（中共肇慶市委黨校 廣東肇慶 526073）

黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革的總目標(biāo)：完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。 黨的十九大在全方位、開(kāi)創(chuàng)性、深層次變革的基礎(chǔ)上，提出了進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的新藍(lán)圖、新目標(biāo)和新要求。作為目前我國(guó)體制下的最基層政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我們實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的最基本組成單位。我國(guó)共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)31800多個(gè)，戶籍人口超過(guò)8億，常住人口近6億人。[1]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)?shù)量龐大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政權(quán)組織，處于政府治理體系的最末端，是黨的各項(xiàng)政策落實(shí)的最終執(zhí)行者，是連接國(guó)家與社會(huì)的紐帶。改革開(kāi)放40年來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府伴隨著國(guó)家建設(shè)進(jìn)程完成了許多歷史使命，作出了應(yīng)有貢獻(xiàn)。按照國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)過(guò)幾次改革，但與治理能力現(xiàn)代化相比，還存在諸多問(wèn)題。這些問(wèn)題嚴(yán)重影響著基層政府的權(quán)威，影響著政府公信力。面對(duì)新的時(shí)代要求，如何提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府治理能力現(xiàn)代化，讓他持續(xù)為國(guó)家發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)動(dòng)力，具有很強(qiáng)的理論意義和實(shí)踐意義。

一、新時(shí)代提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化的重要意義

（一）滿足人民對(duì)美好生活的需要

改革開(kāi)放四十年來(lái)，伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)而來(lái)的是嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，如環(huán)境污染、食品問(wèn)題、收入分化、安全問(wèn)題、社會(huì)道德問(wèn)題等，民眾已經(jīng)開(kāi)始從對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)注開(kāi)始轉(zhuǎn)向?qū)?guó)家與政府有效治理的渴求，人民生活的改善，讓人民不僅講究物質(zhì)文化需要，而是在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面更加注重。習(xí)近平總書(shū)記說(shuō)：我們的人民熱愛(ài)生活，期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會(huì)保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，期盼著孩子們能成長(zhǎng)得更好、工作得更好、生活得更好。[2]人民對(duì)美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)。而這些目標(biāo)的落實(shí)實(shí)現(xiàn)，需要我們提升基層政府治理能力，通過(guò)打通“最后一公里”的壁壘，通過(guò)政府治理能力的提升，讓美好生活落地生根，枝繁葉茂，開(kāi)花結(jié)果。

（二）應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，夯實(shí)國(guó)家長(zhǎng)治久安的必經(jīng)之路

當(dāng)前，我國(guó)改革進(jìn)入深水區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，各種矛盾疊加，風(fēng)險(xiǎn)隱患集聚。在具體事務(wù)落實(shí)層面上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對(duì)的信訪穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、風(fēng)險(xiǎn)防范等各種問(wèn)題，每一種問(wèn)題深層次上都是矛盾的聚集地，都可能是一次風(fēng)險(xiǎn)的觸發(fā)點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以說(shuō)是群眾不滿情緒的直接發(fā)泄對(duì)象。在傳統(tǒng)治理理念中，面對(duì)棘手的沖突事件或突發(fā)性事件時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往采用強(qiáng)力壓制或者一賠了之的經(jīng)濟(jì)安撫方式，在短時(shí)間內(nèi)貌似解決了問(wèn)題，但卻損害了法治的權(quán)威，增加了社會(huì)治理的難度。因此，要持續(xù)深化行政體制改革，提升基層政府治理能力，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)事務(wù)的治理逐步走向規(guī)范化，善于運(yùn)用制度和法律治理基層，提高其科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，通過(guò)提升基層政府治理能力 ，來(lái)化解基層中的一系列治理危機(jī)。

二、新時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化存在問(wèn)題

（一）治理主體單一，多元化治理程度不高

1.政府仍承擔(dān)單一治理主體責(zé)任

在層科制的管理模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)行的是全能治理模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照屬地原則，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的所有事項(xiàng)負(fù)責(zé)。負(fù)責(zé)事項(xiàng)涵蓋黨的建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)事務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、綜治信訪、安全生產(chǎn)、環(huán)保、婦聯(lián)群團(tuán)組織等諸多事務(wù)。行政審批，執(zhí)法權(quán)等權(quán)限在2005年機(jī)構(gòu)改革被上級(jí)部門全部收回。2019年新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革啟動(dòng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照機(jī)構(gòu)設(shè)置成立綜合執(zhí)法大隊(duì)，為行政編制，但是實(shí)際運(yùn)行情況來(lái)看，仍存在改革不到位，有編無(wú)人的情況。在以人民為中心的執(zhí)政理念下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍舊是實(shí)行大包大攬的家長(zhǎng)式執(zhí)政模式，讓群眾形成了“有困難找政府”的心態(tài)。“全能型”政府的這種治理模式導(dǎo)致政府運(yùn)營(yíng)成本太高，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)背負(fù)了較重的負(fù)擔(dān)。政府在現(xiàn)行壓力體制下，有時(shí)難免在規(guī)則模糊邊緣行走，在考核棒指揮下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)接不暇疲于應(yīng)付。

2.村級(jí)自治偏行政化

村級(jí)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理的主體。從鄉(xiāng)村關(guān)系看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的關(guān)系模式是“鄉(xiāng)政村治”，但是現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往越俎代庖，通常用行政命令施加于村民自治，實(shí)質(zhì)上把村務(wù)的治理全納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政中，超越了村民自治的法律界限。村級(jí)組織在鄉(xiāng)級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)下，履行發(fā)展經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理、服務(wù)等多項(xiàng)職能，鄉(xiāng)級(jí)參照上級(jí)考核模式，對(duì)行政村也采取量化考核，將各項(xiàng)工作納入考核指標(biāo)體系，進(jìn)行獎(jiǎng)懲。村級(jí)組織村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，工作經(jīng)費(fèi)主要依賴于鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政撥付，并受到鄉(xiāng)級(jí)政府的監(jiān)管。在對(duì)上履行工作職責(zé)，按照上級(jí)安排的工作任務(wù)進(jìn)行落實(shí)。在村級(jí)自治層面，村民自治的作用發(fā)揮不大，一方面由于村干部限于事務(wù)性的忙碌中，人手出現(xiàn)短缺，另一方面，隨著城鎮(zhèn)化的興起，越來(lái)越多的年輕人進(jìn)城，行政村出現(xiàn)空殼化，留下的人群自治意識(shí)不強(qiáng)，參與村級(jí)事務(wù)積極性不高。

（二）治理手段滯后

1.治理目標(biāo)選擇性

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，上級(jí)政府將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行數(shù)字化量化管理，并建立各個(gè)指標(biāo)體系，層層分解，層層加壓。由于目標(biāo)任務(wù)的量化，上級(jí)政府采取督查排名的檢查方式，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府圍繞著考核目標(biāo)進(jìn)行開(kāi)展工作。工作中圍繞如脫貧攻堅(jiān)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)等硬指標(biāo)，集中一切資源去完成，對(duì)于一票否決指標(biāo)，如安全生產(chǎn)、環(huán)保、信訪穩(wěn)定、計(jì)劃生育等指標(biāo)都為全年的重大工作任務(wù)。例如，信訪穩(wěn)定可以說(shuō)是基層的頭等大事，為一票否決，為了不帶來(lái)基層的干擾，基層采取的一切手段進(jìn)行高壓維穩(wěn)，強(qiáng)力維穩(wěn)，每逢國(guó)家兩會(huì)或國(guó)家重大節(jié)日都是基層的高度敏感時(shí)期。由于基層政府的資源不足，面對(duì)承接縣級(jí)政府及各部門安排的各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在執(zhí)行過(guò)程中，按照其重要性，實(shí)行選擇性治理，對(duì)于硬性指標(biāo)，不遺余力完成；對(duì)于軟指標(biāo)，投入精力較少，滿足于布置安排，不追究實(shí)際落實(shí)效果。

2.治理方法運(yùn)動(dòng)式

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家權(quán)力高度集中，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與社會(huì)發(fā)展，通過(guò)行政命令，舉全國(guó)之力實(shí)現(xiàn)特定目的，調(diào)動(dòng)集體積極性，完成目標(biāo)任務(wù)。國(guó)家集中一切資源，調(diào)動(dòng)一切優(yōu)勢(shì)，在當(dāng)時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件下，經(jīng)過(guò)集權(quán)治理方式取得了巨大成就。改革開(kāi)放后，國(guó)內(nèi)社會(huì)發(fā)生了巨大的變化，政府治理方式主要表現(xiàn)為壓力型體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對(duì)財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，權(quán)責(zé)不統(tǒng)一的困境，為完成上級(jí)安排任務(wù)，通過(guò)對(duì)干部和基層群眾的動(dòng)員，在考核日期之前盡最大可能達(dá)到任務(wù)要求，從制定決策到執(zhí)行決策整個(gè)過(guò)程類似于場(chǎng)運(yùn)動(dòng)。面對(duì)任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理圍繞當(dāng)前這一中心任務(wù)，調(diào)動(dòng)一切力量進(jìn)行完成，整個(gè)完成過(guò)程呈現(xiàn)出運(yùn)動(dòng)化的趨勢(shì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層治理現(xiàn)代化的主體，僅僅把完成任務(wù)作為目的，重政績(jī)，忽民意，導(dǎo)致治理成本增加，治理效果下降，政府公信力和權(quán)威性下降。

3.考核機(jī)制單一

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在履行職責(zé)的過(guò)程中，沿用傳統(tǒng)的行政命令式，上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是目標(biāo)任務(wù)考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)行政村沿用行政命令式，通過(guò)目標(biāo)完成指標(biāo)來(lái)衡量。考核評(píng)價(jià)機(jī)制對(duì)基層政府的治理能力起著至關(guān)重要的導(dǎo)向作用，決定著治理內(nèi)容的走向。從目前的考核內(nèi)容上來(lái)說(shuō)，側(cè)重于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生改善、黨的建設(shè)等方面。但是在實(shí)際考核中，考核指標(biāo)往往側(cè)重經(jīng)濟(jì)建設(shè)輕社會(huì)事業(yè)發(fā)展，重管治輕服務(wù)，重責(zé)任輕權(quán)力。工作中的考核是必不可少的，是督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)更好履職盡責(zé)。但是這些指標(biāo)完成對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)在工作中的努力付出不一定成正比，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的起步不同、資源優(yōu)勢(shì)不同，滿對(duì)困難不同，唯政績(jī)論的考核方式，缺乏一定的彈性，不能全方位展現(xiàn)基層的工作情況，對(duì)工作的彈性指標(biāo)，軟實(shí)力等方面工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行中就會(huì)進(jìn)行選擇性執(zhí)行，造成政府各項(xiàng)職能發(fā)展的不均衡性，影響整體治理效能。

（三）治理能力弱化

1.資源整合力度不夠

現(xiàn)行科層級(jí)體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的重要弊病是部門化、分塊化、碎片化管理嚴(yán)重，地方和部門利益掣肘，難以形成治理合力，經(jīng)常造成“1+1 ＜2”的局面。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理中，諸多如環(huán)保、安全、水利、礦山資源等執(zhí)法權(quán)力，全部由縣級(jí)行業(yè)部門主管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行治理，不得不依靠上級(jí)行業(yè)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，但是各行業(yè)部門各自為政，部門利益化嚴(yán)重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在對(duì)轄區(qū)進(jìn)行綜合治理，往往是有想法，沒(méi)辦法，依法辦，較難辦。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于誰(shuí)都可以管，但是在履行職責(zé)中，對(duì)上整合資源能力難度較大，往往需要憑借個(gè)人能力去協(xié)調(diào)諸多部門。原有行業(yè)主管部門的職責(zé)變成了督導(dǎo)考核，主管部門變成了配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)，職能履行倒置。

2.執(zhí)法力量薄弱

2019年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革以后，按照“三定”方案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府黨政機(jī)構(gòu)下設(shè)成立綜合執(zhí)法辦公室（綜合行政執(zhí)法隊(duì)），其職能為：負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織轄區(qū)內(nèi)派駐和基層執(zhí)法力量開(kāi)展綜合執(zhí)法工作，牽頭建立綜合行政執(zhí)法平臺(tái)；根據(jù)縣政府授權(quán)在轄區(qū)內(nèi)集中行使相關(guān)領(lǐng)域的行政執(zhí)法權(quán)。這一改革的初衷是授予基層執(zhí)法權(quán)限，提升基層執(zhí)法力量，但在實(shí)際操作中，執(zhí)法力量的補(bǔ)充來(lái)源為鄉(xiāng)鎮(zhèn)從現(xiàn)有人員調(diào)配或上級(jí)直接下派，導(dǎo)致執(zhí)法力量處于空白狀態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法還是2005年機(jī)構(gòu)改革后的模式，以行業(yè)部門為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行屬地管理，配合做好執(zhí)法工作。例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的市場(chǎng)管理、環(huán)境保護(hù)、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃等執(zhí)法權(quán)限，還在行業(yè)主管部門，這部分及時(shí)進(jìn)行授權(quán)或權(quán)力讓渡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也處于人員匱乏無(wú)法承接的狀態(tài)。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化存在問(wèn)題原因分析

（一）傳統(tǒng)治理理念仍處于主導(dǎo)地位

治理的概念不同于統(tǒng)治的概念，從統(tǒng)治走向治理，是人類政治發(fā)展的普遍趨勢(shì)?！岸嘁恍┲卫?，少一些統(tǒng)治”是21世紀(jì)世界主要國(guó)家政治變革的重要特征。改革開(kāi)放以來(lái)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的發(fā)展模式，城市快速發(fā)展，鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)也發(fā)生了很大的變化，我國(guó)社會(huì)主要矛盾也發(fā)生了大的變化。國(guó)家的制度不斷進(jìn)行改革深化，黨的領(lǐng)導(dǎo)不斷加強(qiáng)，政府的治理理念不斷完善提升。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處在最廣大的農(nóng)村，在政府權(quán)力的最末端。根據(jù)自上而下的科層制體制，按照上級(jí)政策執(zhí)行落實(shí)中上，受到諸多方面限制，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多注重實(shí)務(wù)工作，關(guān)注點(diǎn)更多落腳在目標(biāo)任務(wù)考核上。對(duì)于治理的理念，深層次的探究和學(xué)習(xí)較少。雖然治理理念跟著上級(jí)部門走，但從實(shí)質(zhì)上講，治理理念并未轉(zhuǎn)變到位。從思想解放層面上來(lái)說(shuō)，思想受體制的局限，受農(nóng)村的“熟人社會(huì)”模式的影響，受官本位思想的影響，仍舊是傳統(tǒng)的管理理念，并不是現(xiàn)代的治理理念。

（二）現(xiàn)行機(jī)制體制改革不到位，政府職能配置不科學(xué)

治理機(jī)制體制是治理能力的前提和基礎(chǔ)，治理能力是體制機(jī)制的功能發(fā)揮情況。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理制度不能形成體系，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化，嚴(yán)重制約基層政府治理能力。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能設(shè)置不科學(xué)，事權(quán)責(zé)的不統(tǒng)一

稅費(fèi)制度改革以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政由向下的汲取型，基本變?yōu)檎D(zhuǎn)移支付型，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的模式使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)上級(jí)的依附性越來(lái)越大，任何資金的支付都要通過(guò)縣級(jí)進(jìn)行支出。縣可以隨意對(duì)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政資金進(jìn)行調(diào)配?？h級(jí)行業(yè)部位為縣政府權(quán)力組成部門，行使縣政府的權(quán)力職能，其任務(wù)的落實(shí)都以“軍令狀”的形式下派。督導(dǎo)、檢查、考核、問(wèn)責(zé)成為上級(jí)部門推動(dòng)工作落實(shí)的法寶。工作落實(shí)不力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都會(huì)受到不同程度的追責(zé)。工作任務(wù)中的資金支持，都是以獎(jiǎng)補(bǔ)資金的模式進(jìn)行一定比例撥付。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了任務(wù)落實(shí)，不得不進(jìn)行舉債。這種壓力性的模式，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)常處于高壓狀態(tài)，圍繞著縣級(jí)的考核棒進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)。實(shí)際中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)力和與其承擔(dān)的職能不成正比，其權(quán)力與其承擔(dān)責(zé)任不成正比，事權(quán)責(zé)的不科學(xué)設(shè)置，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的疲于應(yīng)付。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力邊界模糊

在現(xiàn)行法律法規(guī)中，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)都是較大的宏觀層面的職責(zé)定型，沒(méi)有詳細(xì)的小微權(quán)力清單具體到某一類的事項(xiàng)職責(zé)。正是由于這樣較為模糊的權(quán)力邊界，所以上級(jí)政府的諸多工作全以目標(biāo)責(zé)任書(shū)的形式，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照屬地責(zé)任，完成該項(xiàng)任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為下級(jí)政府是無(wú)條件要執(zhí)行上級(jí)政府的方針政策命令，這點(diǎn)是責(zé)無(wú)旁貸。但是在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，由于權(quán)力的任性，導(dǎo)致一些本不屬于的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展，造成了政府的越位，政府變成了既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員；另一方面，過(guò)多的任務(wù)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府疲憊不堪，疲于應(yīng)付。同時(shí)，也助長(zhǎng)了上級(jí)部門的踢皮球，應(yīng)管不管，不管行政命令管，造成整體上治理效能的弱化。

（三）現(xiàn)代公共管理技術(shù)使用不到位，存在信息孤島，信息壁壘

隨著數(shù)字化政府的建設(shè)，大量現(xiàn)代科技都可以為政府建立高效便捷的政府運(yùn)轉(zhuǎn)體系。無(wú)論是政府內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、科學(xué)決策、績(jī)效考核等都可以采用現(xiàn)代公共管理技術(shù)，為提升基層治理能力提供工具性保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府為此也按照上級(jí)部門組建配備了各類系統(tǒng)，例如視頻接訪會(huì)議系統(tǒng)、扶貧會(huì)議系統(tǒng)、安全生產(chǎn)視頻會(huì)議、藍(lán)天衛(wèi)士視頻系統(tǒng)。各部門也相繼建立了內(nèi)網(wǎng)，研發(fā)了多個(gè)APP小程序，便于對(duì)基層數(shù)據(jù)的掌握，便于科學(xué)決策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層在逐步拋棄過(guò)去那些簡(jiǎn)單僵化的管理手段，采用富有創(chuàng)造性和實(shí)用性的現(xiàn)代公共管理技術(shù)，打造高效便捷的服務(wù)水平。但是這些大量的管理技術(shù)的使用，還是按照條塊化的分部門模式建立的，其系統(tǒng)的兼容性都存在困難，造成各部門都有自己的一套數(shù)據(jù)，基層政府不停地需要為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)提供支撐，進(jìn)行錄入修正，但在需要數(shù)據(jù)支撐，比對(duì)、決策時(shí)，系統(tǒng)又難以提供精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)支撐。系統(tǒng)的不完善，有時(shí)設(shè)置得不合理，又造成使用時(shí)的不方便，造成網(wǎng)上流程要走，紙質(zhì)流程下面也要跑的困境。

（四）基層人才隊(duì)伍不健全，專業(yè)型人才、復(fù)合型人才缺失

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制困境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)法為人才發(fā)展提供更多保障，無(wú)論是職務(wù)晉升，工作環(huán)境，可提供的工作保障，都難以留住人才。以H鄉(xiāng)政府為例，該鄉(xiāng)編制67人，行政編制19人，占編18人，事業(yè)編制48人，占編21人，上級(jí)借調(diào)5人，但實(shí)際正式實(shí)際在崗34人。正式實(shí)際在崗人員中，按年齡段劃分，30歲以下10人，占比30%，30-45歲之間15人，占比45%，45歲以上，9人，占15%。面對(duì)人員不足的局面，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)又補(bǔ)充了勞務(wù)派遣3人，公益性崗位2人，臨時(shí)工4人，總共人員達(dá)到43人，其中黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員10人，下面實(shí)際工作人員33人，既要負(fù)責(zé)落實(shí)上級(jí)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)，還要分包行政村，配合完成黨委政府中心工作，從數(shù)量質(zhì)量上來(lái)說(shuō)，都難以滿足。

四、新時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化建議

（一）轉(zhuǎn)變觀念，牢固樹(shù)立現(xiàn)代治理理念

進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生深刻變化，從“物質(zhì)文化需要”到“美好生活需要”，從解決“落后的社會(huì)生產(chǎn)”問(wèn)題到解決“不平衡不充分的發(fā)展”問(wèn)題，適應(yīng)了我國(guó)發(fā)展的階段性要求，體現(xiàn)了黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)的變化。面對(duì)國(guó)情、世情的重大變化，我們黨明確提出了“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”提出了經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，新發(fā)展理念、高質(zhì)量發(fā)展等一系列的新理念、新思想、新戰(zhàn)略，作出了供給側(cè)改革、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系等一系列重大決策部署。而這些戰(zhàn)略謀劃和決策部署需要落實(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為直面群眾的政策執(zhí)行者，是打通最后一公里的關(guān)鍵所在。面對(duì)自上而下的一系列變革，如果不能建立現(xiàn)代的治理理念，就會(huì)與時(shí)代脫節(jié)，那以達(dá)到有效的治理效果。

（二）深化改革，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)任邊界

優(yōu)化上級(jí)政府機(jī)構(gòu)組成部門機(jī)構(gòu)職能，健全部門協(xié)調(diào)機(jī)制，防止政出多門，政策效應(yīng)相互抵消。實(shí)行扁平化管理，形成高效組織體系。在頂層政府上，加大上級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管等宏觀領(lǐng)域的事務(wù)管理。進(jìn)一步理清政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì)的關(guān)系，深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)、深化行政審批制度改革，改善營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)各類市場(chǎng)主體活力。要統(tǒng)籌利用好行政管理資源，節(jié)約行政運(yùn)行成本，建立高效運(yùn)行組織體系。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)，職能、權(quán)限責(zé)任法定化，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)，職能更加優(yōu)化，權(quán)責(zé)更加明晰。

（三）建立多元主體治理體系

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設(shè)中，既發(fā)揮基層政府的主導(dǎo)，同時(shí)更多地借助市場(chǎng)資源的優(yōu)化，引導(dǎo)社會(huì)協(xié)同治理。具體根據(jù)不同行業(yè)，不同對(duì)象，交由各自行業(yè)主體進(jìn)行協(xié)商治理，多元化協(xié)商治理才是基層最需要的治理體系。過(guò)去政府單打獨(dú)斗的治理模式已無(wú)法適應(yīng)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的需要，要充分運(yùn)用政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)靈活配置的多元治理主體格局。從78年我國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來(lái)，大家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)顯著增強(qiáng)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代管理范式的影響，往往為了短期政績(jī)而做出有違社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的事情。比如樂(lè)觀盲目的上馬一些看似很好的“富民項(xiàng)目”，動(dòng)用政府權(quán)力，要求農(nóng)民大面積種植經(jīng)濟(jì)作物，給基層農(nóng)民造成很大經(jīng)濟(jì)損失。

新時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要引導(dǎo)社會(huì)主體參與鄉(xiāng)村治理，要充分調(diào)動(dòng)基層大眾參與治理的積極性，利用好各種基層社會(huì)資源。同時(shí)要積極培育基層社會(huì)治理力量，民眾可以從基層社會(huì)組織中了解國(guó)家的方針政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也可以通過(guò)基層社會(huì)組織去影響農(nóng)民的思想和行為，了解基層民眾的訴求和想法，彌補(bǔ)市場(chǎng)及政府的雙重失靈。社會(huì)組織作為溝通鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與基層民眾的橋梁和紐帶，能夠起到化解基層社會(huì)矛盾、彌補(bǔ)基層公共服務(wù)不足及協(xié)同政府治理的作用。

（四）堅(jiān)持依法行政，建立法治型政府

新時(shí)代人民群眾對(duì)民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等“基本公共產(chǎn)品”的需求更加突出，要求我們提供更好的制度性基本公共產(chǎn)品，努力讓人民群眾在每一項(xiàng)法律制度、每一個(gè)執(zhí)法決定、每一宗司法案件中充分感受到公平正義和幸福尊嚴(yán)。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開(kāi)展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。[3]通過(guò)國(guó)家法律體系的日趨完善，將會(huì)逐步細(xì)化、規(guī)范公民的行為。通過(guò)法律的進(jìn)一步細(xì)化，明確基層政府的職能，讓基層政府的每項(xiàng)決策都有法可依，切實(shí)做到“法無(wú)授權(quán)不可為”的目的。

（五）提升公共服務(wù)水平，建設(shè)服務(wù)型政府

當(dāng)前人類正面臨著有史以來(lái)，最為深刻的一次技術(shù)產(chǎn)業(yè)變革，以互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等技術(shù)的廣泛運(yùn)用為特征的信息化和智能化革命，以其特有的技術(shù)和社會(huì)屬性，正在給人類社會(huì)帶來(lái)深刻的變革。一是新技術(shù)手段的應(yīng)用，是提高政府經(jīng)濟(jì)管理效能的需要。新技術(shù)手段延長(zhǎng)了政府管理半徑，降低了管理成本；改變了政府發(fā)現(xiàn)、解決問(wèn)題的方式，催生數(shù)據(jù)化決策和智能化決策，加速推動(dòng)政府決策民主化。新技術(shù)推動(dòng)了管理手段更新，以前前置審批為主的治理方式和依靠大量人力物力集中檢查的整治手段，越來(lái)越難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)系統(tǒng)日益復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)，而新技術(shù)的使用可以有效提升應(yīng)對(duì)能力。二是新技術(shù)的運(yùn)用能夠提高政府社會(huì)管理和公共服務(wù)水平。要推動(dòng)物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、智能化技術(shù)在城市管理、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，推動(dòng)公共服務(wù)數(shù)字化、標(biāo)準(zhǔn)化、智能化，進(jìn)一步降低公共服務(wù)成本，提高公共服務(wù)精準(zhǔn)度，提高人民的滿意度和獲得感。