憲法上的科研自由與課題經(jīng)費(fèi)治理現(xiàn)代化的憲法法理

姜 濤

科研強(qiáng)國的實(shí)現(xiàn)需要科研人員積極投身科研活動(dòng)，產(chǎn)生高質(zhì)量的科研成果，這與國家課題經(jīng)費(fèi)治理現(xiàn)代化有關(guān)。課題經(jīng)費(fèi)治理現(xiàn)代化意味著以更為合理的經(jīng)費(fèi)支持、使用制度，提升科研人員從事科學(xué)研究的積極性，促進(jìn)我國整體科技實(shí)力的提升。采取管制模式抑或自治模式，是課題經(jīng)費(fèi)治理的核心議題，課題經(jīng)費(fèi)是國家以財(cái)政撥款方式支持科研人員從事科學(xué)研究的物質(zhì)基礎(chǔ)，國家給科研人員經(jīng)費(fèi)支持并不意味著科研人員不再具有科研自由，反而，課題經(jīng)費(fèi)依附于科研自由，當(dāng)科研自由與課題經(jīng)費(fèi)的保障之間出現(xiàn)沖突時(shí)，科研自由的保障具有優(yōu)先性。如此認(rèn)識(shí)，才能使課題經(jīng)費(fèi)治理由管制模式向自治模式轉(zhuǎn)變。但是，這一認(rèn)識(shí)不易達(dá)成共識(shí)，需要法學(xué)家通過建構(gòu)學(xué)說并承擔(dān)說理義務(wù)，在這一過程中，從法理上明確憲法上的科研自由與課題經(jīng)費(fèi)治理現(xiàn)代化的憲法法理之間的關(guān)系至關(guān)重要。法理是法治中國的精神內(nèi)涵，(1)張文顯：《法理：法理學(xué)的中心主題和法學(xué)的共同關(guān)注》，《清華法學(xué)》2017年第4期。對(duì)科研自由所蘊(yùn)含法理的深挖掘，有助于厘清課題經(jīng)費(fèi)治理現(xiàn)代化的價(jià)值選擇，有助于厘清課題經(jīng)費(fèi)治理現(xiàn)代化的憲法根據(jù)，也有助于避免法律制度設(shè)計(jì)上的諸多偏誤。

一、 科研自由的憲法演變及其基本屬性

科研自由是一個(gè)憲法概念，是課題經(jīng)費(fèi)治理現(xiàn)代化的根基。在我國憲法與其他法律體系上，科研自由是一項(xiàng)很大程度上沒有得到充分探討的權(quán)利。因此，比較有意義的研究是梳理憲法文本上科研自由的演變，并明確其基本權(quán)利屬性。

(一) 科研自由的憲法演變

從國內(nèi)看，科研自由是近代憲法所不具有而為現(xiàn)代憲法所規(guī)定的公民的基本權(quán)利，也是一個(gè)不斷發(fā)展中的權(quán)利類型。1954年《憲法》第95條規(guī)定：“中華人民共和國保障公民進(jìn)行科學(xué)研究、文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動(dòng)的自由。國家對(duì)于從事科學(xué)、教育、文學(xué)、藝術(shù)和其他文化事業(yè)的公民的創(chuàng)造性工作，給以鼓勵(lì)和幫助。”把科研自由作為國家保障的公民的基本權(quán)利。1975年憲法取消了這一規(guī)定，對(duì)公民的基本權(quán)利方面的規(guī)定也比較簡單。1978年憲法恢復(fù)對(duì)科研自由的肯定，只是規(guī)定不同。(2)1978年憲法第52條規(guī)定：“公民有進(jìn)行科學(xué)研究、文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動(dòng)的自由。國家對(duì)于從事科學(xué)、教育、文化、藝術(shù)、新聞、出版、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的公民的創(chuàng)造性工作，給以鼓勵(lì)和幫助。”此外，1978年《憲法》第12條規(guī)定：“國家大力發(fā)展科學(xué)事業(yè)，加強(qiáng)科學(xué)研究，開展技術(shù)革新和技術(shù)革命，在國民經(jīng)濟(jì)一切部門中盡量采用先進(jìn)技術(shù)?？茖W(xué)技術(shù)工作必須實(shí)行專業(yè)隊(duì)伍和廣大群眾相結(jié)合、學(xué)習(xí)和獨(dú)創(chuàng)相結(jié)合。”這是建國以后憲法對(duì)發(fā)展科學(xué)事業(yè)與加強(qiáng)科學(xué)研究的明確規(guī)定，體現(xiàn)了憲法對(duì)科研活動(dòng)的高度重視。1982年憲法有關(guān)科研自由的規(guī)定與前述憲法規(guī)定不同，把科研自由規(guī)定為公民的基本權(quán)利，但是取消了1954年憲法有關(guān)“保障”的內(nèi)容，并廢除了1978年憲法第12條的規(guī)定。不難看出，1954年憲法第95條的規(guī)定更加清晰地呈現(xiàn)出了科研自由的本質(zhì)，即科研自由是一種“經(jīng)由國家的自由”，離不開國家提供的課題經(jīng)費(fèi)等保障。

從國外看，科研自由是各國憲法普遍規(guī)定的公民的基本權(quán)利。德國《基本法》第5條規(guī)定：“藝術(shù)與科學(xué)、研究與講學(xué)均屬自由，講學(xué)自由不得免除對(duì)憲法之忠誠?！比毡尽稇椃ā返?3條規(guī)定：“保障學(xué)術(shù)自由?！蓖瑫r(shí)，第12條規(guī)定：“受本憲法保障的國民的自由與權(quán)利，國民必須以不斷的努力保持之?！表n國《憲法》第22條規(guī)定：“所有國民享有學(xué)問和藝術(shù)自由?！北M管美國憲法沒有明確規(guī)定科研自由，但是憲法第九修正案規(guī)定，憲法未列明的權(quán)利同樣受保護(hù)，而科研自由就位列其中。

與公民的人身自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、言論自由等相比，科研自由并不是憲法上的典型權(quán)利，具有非典型權(quán)利的特點(diǎn)。甚至可以說，科研自由是法學(xué)研究中的冷問題，研究成果極為有限，(3)在中國知網(wǎng)以科研自由為主題檢索，可檢索到代表性論文兩篇：羅玉中：《科研自由和“三尊重”原則——紀(jì)念科技進(jìn)步法頒布兩周年》，《中外法學(xué)》1995年第3期；蔣悟真、郭創(chuàng)拓：《邁向科研自由的科研經(jīng)費(fèi)治理入法問題探討》，《政法論叢》2018年第4期。且都不是對(duì)科研自由的專門討論，而是把科研自由作為一種分析論證視角，因此并沒有真正明晰科研自由與課題經(jīng)費(fèi)治理現(xiàn)代化之間的關(guān)聯(lián)。這種關(guān)聯(lián)缺失又與法學(xué)理論對(duì)“科研自由是什么類型權(quán)利”缺乏清晰界定有關(guān)，若法學(xué)理論都不清楚科研自由的權(quán)利屬性，科研自由則難以真正進(jìn)入法律實(shí)踐。

(二) 科研自由之權(quán)利屬性定位

科研自由屬于什么性質(zhì)的權(quán)利？理論上有不同觀點(diǎn)，其中以單一權(quán)利屬性說與雙重權(quán)利屬性說最為典型。一是單一權(quán)利屬性說。該觀點(diǎn)認(rèn)為，科研自由的第一要義要求國家不對(duì)任何科學(xué)問題設(shè)置禁區(qū)，(4)盧建平：《科學(xué)研究自由的法律評(píng)價(jià)──兼議“法律應(yīng)否對(duì)科學(xué)研究設(shè)置禁區(qū)?”》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2000年第3期?？蒲凶杂墒侵缚蒲腥藛T在其研究中追求真理的自由，因?yàn)橹挥性趯W(xué)術(shù)自由的氛圍中才能充分享有受教育、教學(xué)和研究的權(quán)利，科研自由意味著在沒有外在約束的情況下進(jìn)行自由研究的狀態(tài)。這一觀點(diǎn)仍是把科研自由解釋為思想自由，只要國家不干預(yù)，這一權(quán)利就能得以實(shí)現(xiàn)。二是雙重權(quán)利屬性說。該觀點(diǎn)認(rèn)為，“科學(xué)研究自由具有雙重性：作為思想自由，它是一項(xiàng)消極的權(quán)利；作為行為自由與社會(huì)文化權(quán)利，它是一項(xiàng)積極權(quán)利。作為積極的權(quán)利，它需要物質(zhì)與制度條件的保障，由此決定了科技法律制度的基本價(jià)值取向應(yīng)是保障科學(xué)研究自由”。(5)薛現(xiàn)林：《科學(xué)研究自由權(quán)利研究》，《河北法學(xué)》2004年第9期。

早期學(xué)者把科研自由解釋為：科研人員從事科研活動(dòng)中的思想自由、科研人員從事科研活動(dòng)的相對(duì)獨(dú)立性、允許科研人員持有、表達(dá)不同的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)和使用不同的科研方法。(6)羅玉中：《科研自由和“三尊重”原則——紀(jì)念科技進(jìn)步法頒布兩周年》，《中外法學(xué)》1995年第3期。筆者認(rèn)為，這種意義上的科研自由是針對(duì)建國初期對(duì)科研自由的壓制而形成的觀點(diǎn)，如此認(rèn)定并不符合“實(shí)現(xiàn)從科技大國到科技強(qiáng)國轉(zhuǎn)變”的時(shí)代發(fā)展需要，在當(dāng)今時(shí)代存在解釋力不足問題，應(yīng)當(dāng)予以更新。雙重權(quán)利屬性說是對(duì)科研自由的合理定義，具體理由如下：

第一，符合國家科技戰(zhàn)略。國務(wù)院2006年制定的《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》，明確提出到2020年我國研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度達(dá)到2.5%以上的目標(biāo)。中共中央、國務(wù)院2016年5月印發(fā)的《國家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》制定了創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，即到2050年建成世界科技創(chuàng)新強(qiáng)國，并提出“切實(shí)加大對(duì)基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和公益性研究穩(wěn)定支持力度，完善穩(wěn)定支持和競爭性支持相協(xié)調(diào)的機(jī)制。改革中央財(cái)政科技計(jì)劃和資金管理，提高資金使用效益”?？茖W(xué)研究、科技創(chuàng)新為一個(gè)國家的社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新提供了重要支撐，但是科技創(chuàng)新本身依賴科研自由，需要國家穩(wěn)定的、持續(xù)的課題經(jīng)費(fèi)投入。換言之，研究自由是一項(xiàng)有效的權(quán)利，科研人員實(shí)際上享有這一權(quán)利，或者說使科研自由從抽象權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w權(quán)利，國家必須提供一個(gè)組織框架，使科學(xué)研究可以不受阻礙地蓬勃發(fā)展，這至少包括一筆最低限度的資金的投入，研究人員可以利用該筆資金自主地、有針對(duì)性地進(jìn)行研究。

第二，符合科研自由的權(quán)利屬性?？蒲凶杂蓪儆谏鐣?huì)權(quán)的種屬，它不是“法不禁止皆自由”，而是一種“經(jīng)由國家的自由”?？蒲凶杂傻暮诵牟粌H是科研人員按照自己的意愿進(jìn)行研究的自由，而且強(qiáng)調(diào)國家給予相應(yīng)的課題經(jīng)費(fèi)保障，沒有課題經(jīng)費(fèi)支持的科研自由大都是不可能實(shí)現(xiàn)的，因此與科研自由對(duì)應(yīng)的是國家提供課題研究經(jīng)費(fèi)的積極義務(wù)。就言論自由來說，國家只要不干預(yù)，民眾的言論自由自然得到充分保障，但是就科研自由而言，僅宣告科研人員按照自己的意愿進(jìn)行科學(xué)研究還不夠，還需要國家采取積極的措施激勵(lì)與保障科研人員按照自己的意愿進(jìn)行科學(xué)研究。單一權(quán)利屬性說混淆了自由權(quán)與社會(huì)權(quán)的差異，并不可取。對(duì)此，本文將在第二部分進(jìn)行詳細(xì)討論。

第三，具有國際間的一致性。作為老牌工業(yè)國家，德國歷來重視科研自由對(duì)科研創(chuàng)新的意義。2013年1月1日生效的《科學(xué)自由法》(即“關(guān)于非大學(xué)研究機(jī)構(gòu)財(cái)政預(yù)算框架靈活性的法律”)的通過，開啟了非大學(xué)科研機(jī)構(gòu)(指政府設(shè)立或政府資助的研究機(jī)構(gòu))對(duì)經(jīng)費(fèi)自治的先河，科研機(jī)構(gòu)可以更加靈活地使用課題經(jīng)費(fèi)，該法案的推出是德國科學(xué)研究獲得更大自治權(quán)的一個(gè)里程碑，將使德國的科學(xué)研究在國際競爭中獲得更大的自由發(fā)展空間。有學(xué)者將其內(nèi)容進(jìn)行了歸納，包括德國非大學(xué)的科研機(jī)構(gòu)可以更加靈活地使用自己的資金；研究機(jī)構(gòu)獲準(zhǔn)使用非公共資源的第三方私立資金來吸引或留住高素質(zhì)的研究人員等。(7)芮雯奕：《德國〈科學(xué)自由法〉對(duì)我國新型科研院所建設(shè)的啟示》，《科技管理研究》2015年第19期。

從科研自由的憲法發(fā)展史視角考察，科研自由的價(jià)值、屬性一直存在爭議，國家科研發(fā)展體制、課題經(jīng)費(fèi)管理制度等并沒有真正納入科研自由的權(quán)利保障軌道。(8)P.Butler & R.Mulgan，“Can academic freedom survive performance based research funding?”，Victoria University of Wellington Law Review,Vol.44,No.3/4,2013,pp.487-519.造成這一問題的深層原因是，法學(xué)理論長期以來對(duì)科研自由與國家對(duì)課題經(jīng)費(fèi)的支持義務(wù)之間的關(guān)系缺乏研究，難以指導(dǎo)法律實(shí)踐。

二、 科研自由與國家對(duì)課題經(jīng)費(fèi)的支持義務(wù)

作為一種社會(huì)文化權(quán)利，科研自由的核心是如何判斷課題經(jīng)費(fèi)的屬性，即課題經(jīng)費(fèi)是國家對(duì)科研自由保障的義務(wù)履行，抑或國家為完成某種科研攻關(guān)任務(wù)而提供的物質(zhì)基礎(chǔ)，這一問題的定位，涉及國家對(duì)課題經(jīng)費(fèi)是采取管制抑或自治的治理策略，對(duì)課題經(jīng)費(fèi)治理現(xiàn)代化至關(guān)重要。

(一) 科研自由的社會(huì)權(quán)屬性

就憲法規(guī)定的公民的基本權(quán)利而言，以是否需要國家提供積極的物質(zhì)保障為標(biāo)準(zhǔn)，可以區(qū)分為自由權(quán)與社會(huì)權(quán)，自由權(quán)是一種國家不干預(yù)即能充分實(shí)現(xiàn)的權(quán)利，屬于人之為人的自然權(quán)利，如生命權(quán)、人身自由權(quán)等；社會(huì)權(quán)是一種需要國家提供物質(zhì)保障才能得以實(shí)現(xiàn)的權(quán)利，國家不干預(yù)并不能充分實(shí)現(xiàn)這一權(quán)利，因?yàn)樯鐣?huì)權(quán)依賴于國家福利(主要是物質(zhì))保障，如果缺乏這種物質(zhì)保障，社會(huì)權(quán)是不完整的。因此社會(huì)權(quán)是國家要求積極行為的權(quán)利，國家的義務(wù)是積極的。(9)長期以來，學(xué)術(shù)界把“自由權(quán)”定位一種消極的權(quán)利。實(shí)際上，所有的權(quán)利既有積極的相關(guān)義務(wù)，也有消極的相關(guān)義務(wù)。[美]杰克·唐納利(Jack Donnelly)：《普遍人權(quán)的理論與實(shí)踐》，王浦劬譯，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2001年，第113頁。

社會(huì)權(quán)與自由權(quán)具有不同的法理根據(jù)。自由權(quán)的法理根據(jù)是“法不禁止皆自由”，這一法理的建構(gòu)立足于社會(huì)契約論、天賦人權(quán)論、法治國原則等，它強(qiáng)調(diào)權(quán)利是公民與生俱來的天然權(quán)利，國家的權(quán)力來自于人民的授予，生命權(quán)、人身自由權(quán)等自由權(quán)并沒有因成立國家的需要而被讓與，國家自然不能任意干涉自由權(quán)。社會(huì)權(quán)的法理根據(jù)是“經(jīng)由國家的自由”，與自由權(quán)的國家消極義務(wù)不同，國家必須承擔(dān)積極作為的義務(wù)才能使社會(huì)權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，包括受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)等。如受教育權(quán)作為一種基本權(quán)利，國家僅以憲法方式宣告公民享有受教育權(quán)是不夠的，而是要積極培養(yǎng)教師、建造各類各級(jí)學(xué)校并提供相對(duì)充裕的物質(zhì)基礎(chǔ)，民眾的受教育權(quán)才能得以真正地實(shí)現(xiàn)?！敖?jīng)由國家的自由”法理立足于社會(huì)國家原則等所建構(gòu)，是社會(huì)國家理念與制度發(fā)展的結(jié)果。在福利國家之下，作為個(gè)人，要求國家必須建立起某種社會(huì)保護(hù)制度，提供各種重要的服務(wù)，使人民具有符合人性尊嚴(yán)的起碼生活條件，這就要求國家在行政或立法上積極作為。

社會(huì)權(quán)是一種什么性質(zhì)的權(quán)利，中國學(xué)界著墨不多，日本學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了上百年的研究，主要有“綱領(lǐng)性權(quán)利論”“抽象權(quán)利論”和“具體權(quán)利論”。其中，綱領(lǐng)性權(quán)利論認(rèn)為社會(huì)權(quán)并非法律所規(guī)定的具體性權(quán)利，而只是宣言了國家的政治性與道德性義務(wù)，即需要國家以立法或行政活動(dòng)保護(hù)國民最低限度的社會(huì)保障，個(gè)別國民不得主張自己的社會(huì)權(quán)。這種觀點(diǎn)以我妻榮和伊藤正己等為代表。(10)[日]伊藤正己：《憲法入門》(新版)，東京：有斐閣，1979年，第128-129頁。抽象性權(quán)利論認(rèn)為，在關(guān)于社會(huì)權(quán)的憲法規(guī)定中，確實(shí)賦予了國家給予國民以社會(huì)保護(hù)的義務(wù)，國民對(duì)于國家享有要求其以某種立法或其他國家措施，以維持健康且文化性的最低限度生活的權(quán)利。只是這種權(quán)利是一種抽象性的權(quán)利，需要立法將其具體化。唯有如此，國民才能真正享有這項(xiàng)權(quán)利。(11)[日]橋本公亙：《現(xiàn)代法律學(xué)全集·憲法》，東京：青林書院新社，1970年，第347頁。而具體權(quán)利論者則把社會(huì)權(quán)視為是公民的具體權(quán)利，具有明顯的審判性效果，國家對(duì)這種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)負(fù)有某種義務(wù)，國民對(duì)此權(quán)利享有某種具體的請(qǐng)求權(quán)。(12)[日]大須賀明：《生存權(quán)論》，林浩譯，北京：法律出版社，2001年，第290-291頁。筆者贊同具體權(quán)利說，盡管我們從觀念上隱憂社會(huì)權(quán)與傳統(tǒng)的自由權(quán)、自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以及民主法治國理念之間有著內(nèi)在的沖突，(13)陳新民：《憲法基本權(quán)利之基本理論》(上)，臺(tái)北：元照出版有限公司，1999年，第124-127頁。但從各國民生保護(hù)或社會(huì)保護(hù)政策的內(nèi)容來看，都是基于對(duì)抽象性權(quán)利在實(shí)踐中遭遇不對(duì)等之實(shí)現(xiàn)的深刻反思，轉(zhuǎn)而以具體人為理論假設(shè)。

科研自由與勞動(dòng)權(quán)、受教育權(quán)等均屬于社會(huì)權(quán)。憲法明確規(guī)定勞動(dòng)、受教育既屬于公民的權(quán)利，又屬于公民的義務(wù)?？蒲凶杂刹]有為憲法明確為義務(wù)，那么科研自由是否包括義務(wù)維度呢？筆者認(rèn)為，這需要立足于體系解釋來進(jìn)行正確解答。社會(huì)權(quán)的特點(diǎn)是國家要為特定的公民提供某些物質(zhì)等幫助，公民在獲得這些幫助的同時(shí)，也需要立足于國家?guī)椭诖男Чグl(fā)展，而不是相反。以勞動(dòng)權(quán)為例，國家需要積極為勞動(dòng)者提供勞動(dòng)就業(yè)的崗位、機(jī)會(huì)和日漸提高的勞動(dòng)報(bào)酬等，但是勞動(dòng)者也需要積極參加勞動(dòng)，這是勞動(dòng)者的基本義務(wù)，只有權(quán)利與義務(wù)很好地結(jié)合起來，勞動(dòng)者的幸福生活、國家發(fā)展中的安居樂業(yè)、社會(huì)穩(wěn)定等目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。如果國家提供勞動(dòng)機(jī)會(huì)，但勞動(dòng)者拒絕參加勞動(dòng)，那么憲法規(guī)定公民的勞動(dòng)權(quán)是沒有意義的。同理，科研自由作為社會(huì)權(quán)，它既是公民的權(quán)利，也是公民的義務(wù)，屬于一種未列舉的義務(wù)。具體而言，這種義務(wù)體現(xiàn)為科研人員在從事科研活動(dòng)中當(dāng)從事具有積極的社會(huì)價(jià)值的科研活動(dòng)，而不得從事具有消極的社會(huì)價(jià)值的科研活動(dòng)。

(二) 科研自由的社會(huì)權(quán)屬性賦予國家的課題經(jīng)費(fèi)保障義務(wù)

課題經(jīng)費(fèi)使用制度一直是課題管理的核心，國家以有限的資金支持研究人員，目標(biāo)是通過公正和非武斷的方式使有限的課題經(jīng)費(fèi)得到最佳利用，(14)P.Butler & R.Mulgan，“Can academic freedom survive performance based research funding?”.因此，資助模式及其后期管理非常重要，一方面，國家以公平競爭的方式發(fā)布課題、立項(xiàng)課題；另一方面，通過強(qiáng)化對(duì)課題經(jīng)費(fèi)的嚴(yán)格管理，以免課題經(jīng)費(fèi)被挪作他用或不當(dāng)侵占。反過來，正是課題經(jīng)費(fèi)有限、課題立項(xiàng)存在競爭，國家對(duì)課題經(jīng)費(fèi)使用存在諸多不當(dāng)限制，如科研人員本身不能從課題經(jīng)費(fèi)中領(lǐng)取任何回報(bào)，司法機(jī)關(guān)亦通過違紀(jì)、追究刑事責(zé)任等方式對(duì)不當(dāng)套取或侵占課題經(jīng)費(fèi)行為進(jìn)行處罰。這是一種典型的物化邏輯，即通過對(duì)課題經(jīng)費(fèi)的嚴(yán)格管理來實(shí)現(xiàn)對(duì)課題研究的嚴(yán)格管理，科研人員成為了課題研究、課題經(jīng)費(fèi)支配的客體。

筆者認(rèn)為，學(xué)術(shù)自由是一個(gè)科研人員可以自由地追求自我支配的理想研究的概念，而不受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)或制度的壓力，或者附加任何不當(dāng)管控，這就是國家為科學(xué)研究提供資金而不附加任何外部條件的原因。科研人員在法律框架下的行為并沒有脫離他們?cè)谏鐣?huì)環(huán)境中的行為，如果法律本身對(duì)經(jīng)費(fèi)使用設(shè)置不合理限制，這種不合理限制已經(jīng)侵犯科研自由，那么科研人員突破這一法律框架的情況就在所難免。此時(shí)，如果再以法律制裁這種越軌行為，則是對(duì)科研自由的進(jìn)一步傷害，對(duì)國家的科技發(fā)展、科技創(chuàng)新并無多大助益。就此而言，盡管政府有權(quán)限制研究資金的數(shù)額，并對(duì)其實(shí)行定向配給制度，但卻不應(yīng)該限制課題立項(xiàng)后經(jīng)費(fèi)的使用，否則即屬于對(duì)科研自由的不當(dāng)限制。

首先，從國際公約來看，社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化權(quán)利是一種“經(jīng)由國家的自由”，需要國家通過發(fā)展來履行積極保障民生、支持民眾從事科學(xué)研究等義務(wù)。眾所周知，聯(lián)合國在制定《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》外，還專門制定了《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約》(以下簡稱《公約》)，該公約第15條規(guī)定：“本公約締約各國承認(rèn)人人有權(quán)：(甲)參加文化生活；(乙)享受科學(xué)進(jìn)步及其應(yīng)用所產(chǎn)生的利益；(丙)對(duì)其本人的任何科學(xué)、文學(xué)或藝術(shù)作品所產(chǎn)生的精神上和物質(zhì)上的利益，享受被保護(hù)之利?！睆墓s規(guī)定來看，科研自由包括精神上的思想自由與物質(zhì)上的物質(zhì)幫助或科研回報(bào)，《公約》把科研自由規(guī)定為社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化權(quán)利，是對(duì)科研自由的合理定位。學(xué)術(shù)自由不僅包括研究者對(duì)國家的主觀權(quán)利不受任何國家干涉，而且也規(guī)定了客觀的價(jià)值體系，這個(gè)客觀價(jià)值制度迫使國家培養(yǎng)、保障科學(xué)研究，也就是說，國家必須提供必要經(jīng)費(fèi)支持，使科學(xué)研究能夠不受阻礙地蓬勃發(fā)展。(15)P.Butler & R.Mulgan，“Can academic freedom survive performance based research funding?”.這堪比法官的獨(dú)立性，國家要給其高額薪酬并確保給予其獨(dú)立授權(quán)，因?yàn)樗痉í?dú)立性具有安全閥功能。

其次，不能基于課題立項(xiàng)、管理的理由否定科研自由。如前所述，科研自由屬于社會(huì)文化權(quán)利，國家對(duì)這種權(quán)利具有積極的保障義務(wù)，即以持續(xù)的經(jīng)費(fèi)投入支持民眾從事課題研究。盡管這種支持不是全民性、普遍性支持，國家會(huì)根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等發(fā)展的需要設(shè)立若干課題，課題立項(xiàng)、課題經(jīng)費(fèi)也會(huì)基于資源最佳配置原則而提供給最具有競爭能力的課題組或科研人員，這大致被稱之為課題資助的“靶向效應(yīng)”。但是，并不能反過來說，因?yàn)閲医o科研人員提供了課題經(jīng)費(fèi)，科研人員就不再享有科研自由，尤其不能以課題經(jīng)費(fèi)的管理來干預(yù)科研人員的科研自由，否則科研自由就變成了基于科研管理所形成的科研義務(wù)。

再次，課題經(jīng)費(fèi)資助具有科研能力的科研人員，而不是全體公民，這并不能成為否定國家對(duì)科研人員進(jìn)行課題資助義務(wù)的理由。社會(huì)權(quán)不同于自由權(quán)的特點(diǎn)就在于，盡管它在規(guī)范層面屬于全體公民的基本權(quán)利，但是在現(xiàn)實(shí)層面卻屬于特殊人群的現(xiàn)實(shí)權(quán)利。如憲法規(guī)定的“物質(zhì)幫助權(quán)”是所有公民所享有的條件，能夠?qū)嶋H享有這一權(quán)利的主體只能是“年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力”的公民。國家對(duì)符合條件的公民(需要調(diào)查認(rèn)證)給予物質(zhì)幫助是國家應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，并不需要被幫助的公民付出對(duì)價(jià)的義務(wù)。同理，科研自由的實(shí)際享有主體也是具有科研能力的公民，并不是所有公民，國家只不過是把具有承擔(dān)相關(guān)科研任務(wù)的公民通過一定的評(píng)審程序遴選出來，并給予相關(guān)課題經(jīng)費(fèi)支持以資助其從事科研活動(dòng)，這是一種國家資助義務(wù)而不是一種行政管理權(quán)力。

最后，課題研究不能強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)支配科研人員的物化邏輯?？蒲凶杂刹皇钦n題管理無關(guān)的范疇，從國家的角度來說，課題研究是課題發(fā)布者設(shè)定研究主題，給予課題經(jīng)費(fèi)支持并對(duì)相關(guān)課題研究成果進(jìn)行鑒定驗(yàn)收的活動(dòng)，國家發(fā)布課題指南并組織課題立項(xiàng)、管理與驗(yàn)收并非行政權(quán)力，從實(shí)質(zhì)上看仍是保障民眾之科研自由義務(wù)的履行。從公民的角度看，科研人員并不因?yàn)槠涑袚?dān)某項(xiàng)課題而成為被管理或被治理的對(duì)象，課題經(jīng)費(fèi)不過是保障科研人員從事科學(xué)研究的物質(zhì)基礎(chǔ)，或者說課題經(jīng)費(fèi)只是手段，科研自由主要是科研人員的學(xué)術(shù)自由，學(xué)術(shù)自由才是目的。就此而言，科研活動(dòng)盡管是以課題研究方式進(jìn)行，需要國家給予相關(guān)的課題經(jīng)費(fèi)支持，但并不意味著科學(xué)研究是一種定向的加工承攬活動(dòng)，更不意味著科研人員承擔(dān)了課題研究任務(wù)就沒有了科研自由。我們以往正是把科研自由與課題管理割裂開來進(jìn)行思考，才導(dǎo)致把課題研究理解為一種加工承攬活動(dòng)，把國家解釋為課題發(fā)包方，把科研人員解釋為課題承包方，科研人員成為了國家的“打工人”，而不是具有科研自由的群體，自然會(huì)成為課題經(jīng)費(fèi)管理或支配的對(duì)象，而不是經(jīng)費(fèi)治理的主體。如此理解是一種簡單的物化邏輯，而不是人性邏輯，因?yàn)樗耆鲆暳丝蒲腥藛T的科研自由，科研人員變成了完成科研任務(wù)的“機(jī)器”，而不是具有自主性的真理追求者。其實(shí)，這一定位對(duì)提升國家的科技實(shí)力并無多大助益，更多是供給粗糙的、不具有影響力的科研成果，反而造成課題經(jīng)費(fèi)的巨大浪費(fèi)。

以此檢視我國現(xiàn)有經(jīng)費(fèi)管理制度，仍能發(fā)現(xiàn)不少值得改進(jìn)的地方。僵死的課題經(jīng)費(fèi)管理制度備受爭議，也是懸在科研人員頭上的一把利劍。從近來課題經(jīng)費(fèi)管理制度改革來看，由于課題經(jīng)費(fèi)管制制度以往欠缺對(duì)科研人員從事科研活動(dòng)的獎(jiǎng)勵(lì)，科研人員僅僅是國家需要完成科研任務(wù)的執(zhí)行人，并無權(quán)從科研活動(dòng)中獲取對(duì)價(jià)的報(bào)酬。新頒布的《國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理辦法》《國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目資助經(jīng)費(fèi)管理辦法》明確了間接費(fèi)用的提取比例及發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，這是一種進(jìn)步。但是，上述管理辦法仍是把課題經(jīng)費(fèi)管理視為一種行政權(quán)力，科研人員是行政管理的對(duì)象，而不是行政服務(wù)的對(duì)象，這與科研自由賦予國家的課題經(jīng)費(fèi)資助義務(wù)不符。

為何會(huì)出現(xiàn)管制型經(jīng)費(fèi)管理模式，這與國家的規(guī)劃科研體制有關(guān)。規(guī)劃科研是指國家發(fā)布課題項(xiàng)目、組織項(xiàng)目評(píng)審，并給予課題經(jīng)費(fèi)支持以提升國家整體的科技實(shí)力。對(duì)此，有學(xué)者指出，“以科研資源分配和管理為中心的科研體制造就了一條交匯著學(xué)術(shù)權(quán)力與利益的鏈條，其頂端是掌握資源分配和管理權(quán)的行政權(quán)力部門，底端是仰仗資源而從事學(xué)術(shù)研究的高校和科研院所”。(16)朱劍：《科研體制與學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)之關(guān)系——從“學(xué)術(shù)亂象”根源問題說起》，《清華大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2015年第1期。其實(shí)，科研人員才是這一權(quán)力與利益鏈條的最低端，科研人員不僅是科研活動(dòng)的承擔(dān)者，而且也是國家科研活動(dòng)的被管理者，這種被管理是多層次的，包括課題發(fā)布機(jī)構(gòu)與所在單位的科研管理機(jī)構(gòu)等，難以真正享有憲法所規(guī)定的科研自由，而是名副其實(shí)的科研機(jī)器。規(guī)劃科研給科研自由、科研創(chuàng)新、課題經(jīng)費(fèi)管理帶來的是危機(jī)而不是新生。高校等科研人員最大的煩心事往往是爭取項(xiàng)目、報(bào)銷課題經(jīng)費(fèi)，因?yàn)榕c規(guī)劃科研體制匹配的是國家對(duì)課題經(jīng)費(fèi)使用的嚴(yán)格管制，這些旨在支持科研活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)管理制度，已經(jīng)成為科研自主創(chuàng)新的束縛，成為科技創(chuàng)新發(fā)展的嚴(yán)重障礙，使得憲法所規(guī)定的科研自由正在逐漸消失。還如，從調(diào)研情況看，課題經(jīng)費(fèi)使用困局也會(huì)導(dǎo)致科研人員降低課題成果的鑒定標(biāo)準(zhǔn)，一方面，從事課題研究的科研人員會(huì)把大量心思放在如何使用課題經(jīng)費(fèi)上，甚至違規(guī)使用課題經(jīng)費(fèi)，潛心研究或科研攻關(guān)就成為了神話，與此相關(guān)的還包括科研“大躍進(jìn)”“浮夸風(fēng)”等；另一方面，課題管理者并非專業(yè)人員，課題結(jié)項(xiàng)需要同行專家評(píng)審鑒定，當(dāng)科研人員為課題所累、為課題經(jīng)費(fèi)所困之時(shí)，同行專家會(huì)產(chǎn)生對(duì)科研人員的憐憫之心，降低科研成果的鑒定標(biāo)準(zhǔn)在所難免。如此一來，規(guī)劃科研體制所期待的科技創(chuàng)新就會(huì)落空。

三、 基于科研自由分析范式的經(jīng)費(fèi)自治治理模式選擇

盡管課題經(jīng)費(fèi)管理制度都是不完美的，但由于科研自由的重要性，任何經(jīng)費(fèi)治理體系必須盡可能少地限制科研自由，畢竟課題經(jīng)費(fèi)治理的目標(biāo)是促進(jìn)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步，而不是限制科學(xué)技術(shù)進(jìn)步。與之對(duì)應(yīng)，課題經(jīng)費(fèi)治理現(xiàn)代化應(yīng)尋找一種確?？蒲凶杂伞⒋龠M(jìn)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的方案。

(一) 管制模式與研究人員經(jīng)費(fèi)使用中的越軌行為

課題經(jīng)費(fèi)管制模式是國家強(qiáng)加給研究者的一種間接影響，僵死的課題經(jīng)費(fèi)管理制度損害科學(xué)研究的品格與科技創(chuàng)新，并產(chǎn)生一個(gè)研究跑步機(jī)，使靈魂死亡，而不是啟發(fā)思想。就我國目前課題經(jīng)費(fèi)治理而言，尚有不少問題需要重視。第一，如果課題負(fù)責(zé)人不當(dāng)侵占或挪用課題經(jīng)費(fèi)，司法機(jī)關(guān)會(huì)以貪污罪等進(jìn)行處理，至于是否完成課題研究任務(wù)并不是犯罪評(píng)判考慮的問題，這類情況在司法實(shí)踐中較為常見，如李寧案、陳英旭案等。第二，對(duì)不能完成課題研究任務(wù)者，只是做撤項(xiàng)處理并追回課題剩余經(jīng)費(fèi)，并不是追回全部課題經(jīng)費(fèi)，造成課題經(jīng)費(fèi)大量浪費(fèi)。這些問題的存在就意味著課題經(jīng)費(fèi)管理制度把自己拖入了“制度牢籠”。

為何會(huì)出現(xiàn)上述問題？這與課題管理制度不完善有關(guān)。定向擇優(yōu)資助制度與專家通訊鑒定制度是我國當(dāng)前課題立項(xiàng)的基本制度，定向擇優(yōu)資助制度是課題立項(xiàng)的制度形式，即通過專家評(píng)審確立中標(biāo)課題，給予課題經(jīng)費(fèi)支持。專家通訊鑒定制度是課題結(jié)項(xiàng)的制度形式，如果某個(gè)課題的最終成果經(jīng)過專家鑒定符合結(jié)項(xiàng)條件，則予以結(jié)項(xiàng)。而在課題立項(xiàng)與結(jié)項(xiàng)之間的過程中，則穿插著課題經(jīng)費(fèi)管理制度。課題經(jīng)費(fèi)管理制度與定向擇優(yōu)資助制度、專家通訊鑒定制度是平行制度，一方面，在于確保課題負(fù)責(zé)人具有課題研究必要的物質(zhì)基礎(chǔ)，提升科研人員從事科研的積極性；另一方面，課題經(jīng)費(fèi)的使用有嚴(yán)格限制，課題組只有在嚴(yán)格合規(guī)的前提下才能順利結(jié)項(xiàng)，若把課題經(jīng)費(fèi)挪作他用或據(jù)為己有，則可能涉嫌挪用公款罪或貪污罪。課題管理制度的背后則是行政權(quán)力主導(dǎo)，這背離了國家保障義務(wù)的本質(zhì)。眾所周知，國家財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持課題的發(fā)布、立項(xiàng)、結(jié)項(xiàng)的權(quán)力均由課題管理機(jī)構(gòu)來行使，而且由于科研立項(xiàng)、課題經(jīng)費(fèi)支持屬于競爭性資源，需要在諸多課題競標(biāo)者當(dāng)中挑選最佳承擔(dān)者，才會(huì)更加有利于科技創(chuàng)新或?qū)崿F(xiàn)課題研究任務(wù)，課題的發(fā)布與立項(xiàng)就因此成為了行政權(quán)力。同時(shí)，課題立項(xiàng)后如何進(jìn)展，有沒有偏離課題設(shè)立的預(yù)期目標(biāo)，課題結(jié)項(xiàng)需要對(duì)其是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行專家通訊評(píng)審，這仍然涉及行政權(quán)力?？梢姡灰茖W(xué)研究以課題方式存在，就離不開行政權(quán)力，而課題經(jīng)費(fèi)管制模式就是這一行政管理權(quán)力的集中體現(xiàn)，并帶來諸多問題。

第一，課題經(jīng)費(fèi)管制模式嚴(yán)重抵牾科研自由?；诳冃У恼n題經(jīng)費(fèi)資助與管理體系對(duì)科學(xué)研究的影響可能很微妙，往往是一種低質(zhì)量的、粗糙的科研創(chuàng)新機(jī)制?？茖W(xué)進(jìn)步的真正源泉是社會(huì)尊重科研自由，保障科研自由才能提高科技競爭力，而保障科研自由不只是為科研人員提供課題經(jīng)費(fèi)支持，加大國家的科技創(chuàng)新投入，也包括取消對(duì)課題經(jīng)費(fèi)使用的不當(dāng)限制，以免出現(xiàn)課題經(jīng)費(fèi)“捆綁”科研自由的亂象。就科研自由的實(shí)現(xiàn)來說，既要強(qiáng)調(diào)科研人員的學(xué)術(shù)自由，因?yàn)榭茖W(xué)研究的客觀性、真理性需要如同刑事訴訟一樣去證明，嚴(yán)厲的批評(píng)是健康的科學(xué)，而分歧不一定意味著證據(jù)不可靠，也要強(qiáng)調(diào)科研人員因科研活動(dòng)獲得國家提供課題經(jīng)費(fèi)支持的權(quán)利，這一權(quán)利對(duì)國家而言則是一種義務(wù)，權(quán)利的行使應(yīng)當(dāng)進(jìn)行最低限度的限制，而不是任意的限制，管制模式與此背道而馳，并不可取。

第二，課題經(jīng)費(fèi)管制模式降低科研人員的積極性?？蒲腥藛T從事科研活動(dòng)的積極性，與科研治理體系的激勵(lì)機(jī)制有關(guān)。科研人員從事科研活動(dòng)是否應(yīng)當(dāng)獲取報(bào)酬，是一個(gè)很好的觀察窗口。如何看待這一問題，則需要立足于國家科技發(fā)展、科研自由角度予以回答，而不是從對(duì)科研人員管理的角度去回答。大學(xué)教師等科研人員從事科研活動(dòng)并不是本職工作，教書育人才是大學(xué)教師的本職工作，科研活動(dòng)是大學(xué)教師額外承擔(dān)的任務(wù)。固然，不少高校對(duì)科研人員從事科研活動(dòng)并發(fā)表科研論文、科研獲獎(jiǎng)等有一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，但是這并不意味著國家不再對(duì)科研人員的科研活動(dòng)進(jìn)行物質(zhì)幫助，也不意味著在提供這種物質(zhì)幫助時(shí)對(duì)課題經(jīng)費(fèi)進(jìn)行諸多不當(dāng)?shù)南拗?。按照目前課題經(jīng)費(fèi)資助管理辦法的規(guī)定，科研人員從事科研活動(dòng)必須按照項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行支出，在課題研究中可以適當(dāng)調(diào)整項(xiàng)目預(yù)算，但是不少項(xiàng)目(如勞務(wù)費(fèi)、調(diào)研費(fèi)等)有固定的限制，科研人員被困死在課題經(jīng)費(fèi)上，甚至就課題經(jīng)費(fèi)如何使用念了歪經(jīng)，科研人員也會(huì)把承擔(dān)課題任務(wù)作為一種“發(fā)財(cái)致富”的方式，這正是實(shí)踐中不當(dāng)侵占或挪用課題經(jīng)費(fèi)發(fā)生的根本原因，而不是基于科研自由而追求真理的立場(chǎng)，所謂大學(xué)精神、科技創(chuàng)新也將付諸東流。

第三，課題經(jīng)費(fèi)管制模式制造諸多不合理的風(fēng)險(xiǎn)。從司法實(shí)踐來看，當(dāng)科研人員不當(dāng)侵占或挪用課題經(jīng)費(fèi)發(fā)生后，司法機(jī)關(guān)多以貪污罪等追究科研人員的刑事責(zé)任，如李寧院士貪污課題經(jīng)費(fèi)案被判處十二年有期徒刑；(17)吉林省松原市中級(jí)人民法院(2015)松刑初字第15號(hào)刑事判決書。陳英旭教授貪污課題經(jīng)費(fèi)案被判處十年有期徒刑；(18)浙江省杭州市中級(jí)人民法院(2013)浙杭刑初字第36號(hào)刑事判決書。等等。在這些案件的背后渲染的仍是一般民眾對(duì)貪污課題經(jīng)費(fèi)的憎惡以及通過這種處罰實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)使用規(guī)范化的一般預(yù)防期待。筆者認(rèn)為，這正是我國課題經(jīng)費(fèi)管理制度所帶來的負(fù)面影響，即本是期待科研人員積極參與科研活動(dòng)，結(jié)果反而給科研人員帶來牢獄之災(zāi)，會(huì)嚴(yán)重挫傷科研人員從事科研的積極性，進(jìn)而嚴(yán)重傷害國家的科技創(chuàng)新體制。這些案件往往被媒體或網(wǎng)民批評(píng)為科研人員的貪婪所致，唯有治罪而“殺雞儆猴”。課題經(jīng)費(fèi)治理的任務(wù)在于預(yù)防課題經(jīng)費(fèi)亂象、改變對(duì)課題經(jīng)費(fèi)屬性的認(rèn)識(shí)，而不在于治人。課題經(jīng)費(fèi)不是國家支配活管理科研人員的“緊箍咒”，而是國家對(duì)保障科研人員之科研自由的物質(zhì)幫助義務(wù)，通過對(duì)課題經(jīng)費(fèi)的嚴(yán)格管制來管理科研活動(dòng)，犧牲的是科研人員從事科研的積極性，也與科研活動(dòng)的規(guī)律性相悖，因?yàn)樵谶@種情況下科研人員從事課題研究的主要任務(wù)是想盡一切辦法去使用課題經(jīng)費(fèi)，而不能全身心地投入課題研究活動(dòng)。

就原因而論，管理機(jī)構(gòu)對(duì)課題經(jīng)費(fèi)的不當(dāng)限制會(huì)導(dǎo)致常態(tài)化的越軌行為，作為課題經(jīng)費(fèi)管理之重要內(nèi)容的經(jīng)費(fèi)預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行、違規(guī)使用經(jīng)費(fèi)的處罰等以與科研自由逐步分離為代價(jià)，給科研人員從事科研活動(dòng)帶來巨大的風(fēng)險(xiǎn),一旦被認(rèn)定為違規(guī)使用課題經(jīng)費(fèi)，輕則導(dǎo)致紀(jì)律處分，重則被追究刑事責(zé)任。本屬于國家承擔(dān)的課題經(jīng)費(fèi)保障義務(wù)與科研自由的同一性被完全忽視,而且相關(guān)管理部門憑借對(duì)課題經(jīng)費(fèi)的管理活動(dòng)，成為凌駕于科研自由之上的行政權(quán)力，成為科研活動(dòng)的管理者，也是科研評(píng)價(jià)和利益鏈上的最高權(quán)力，所謂同行專家鑒定不過是管理者之權(quán)力的延伸，科研人員則成為被評(píng)價(jià)的對(duì)象，而促成科研管理蛻變的正是國家課題經(jīng)費(fèi)管理制度。正因?yàn)樯碓谝?guī)劃科研體制的牢籠，以課題經(jīng)費(fèi)規(guī)范使用、不得侵占或挪用課題經(jīng)費(fèi)的課題經(jīng)費(fèi)管理辦法雖不斷修正，(19)由于違規(guī)使用課題經(jīng)費(fèi)行為頻繁發(fā)生，科學(xué)技術(shù)部2005年發(fā)布了《關(guān)于嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律規(guī)范國家科技計(jì)劃課題經(jīng)費(fèi)使用和加強(qiáng)監(jiān)管的通知》，明確了8種違規(guī)違紀(jì)行為；教育部、財(cái)政部2005年發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的若干意見》(教財(cái)〔2005〕11號(hào))，明確規(guī)定“對(duì)弄虛作假、截留、挪用、擠占項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為，應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定對(duì)相關(guān)人員給予處罰”。但并沒有徹底改變其屬于行政權(quán)力的本質(zhì)，違規(guī)使用課題經(jīng)費(fèi)，課題負(fù)責(zé)人被定貪污罪等亂象遂接踵而至，課題立項(xiàng)、評(píng)審與結(jié)項(xiàng)等充斥著各種不當(dāng)?shù)年P(guān)系網(wǎng)絡(luò)，如為社會(huì)詬病的科學(xué)家們“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象等。就此而言，與其說是科研人員極其貪婪，不如說是不當(dāng)?shù)恼n題經(jīng)費(fèi)管理制度導(dǎo)致了科研腐敗。將科研人員貪婪視為科研腐敗的根源，實(shí)際上遮蔽了違規(guī)使用課題經(jīng)費(fèi)亂象產(chǎn)生的根本原因——不當(dāng)?shù)恼n題經(jīng)費(fèi)管理制度。規(guī)劃科研體制和不當(dāng)?shù)恼n題經(jīng)費(fèi)管理制度，其實(shí)是同源的。而重視經(jīng)費(fèi)自治的課題經(jīng)費(fèi)治理現(xiàn)代化，也為認(rèn)真對(duì)待科研自由提供了制度空間。

(二) 自治模式與松綁對(duì)課題經(jīng)費(fèi)適用的不當(dāng)限制

自治模式是指基于科研自由的保障要求，國家必須通過對(duì)科研人員予以課題經(jīng)費(fèi)支持，并松綁對(duì)課題經(jīng)費(fèi)使用的不當(dāng)限制，如不必按照項(xiàng)目預(yù)算使用課題經(jīng)費(fèi)等，賦予科研人員最大限度的課題經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)，以保障科研自由成為一種真正的權(quán)利。

如前所述，科研自由是指科研人員從事科研活動(dòng)不受外界干擾的自由，其不受任何外部強(qiáng)加條件的約束?？蒲凶杂捎袃蓚€(gè)邏輯相關(guān)的組成部分:一是科研自由與科研人員的學(xué)術(shù)自由是不可分割的，學(xué)術(shù)自由是指個(gè)體研究者在沒有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)或制度限制的情況下追求真理，包括不受課題經(jīng)費(fèi)提供者的無理約束?？蒲凶杂蓮膩矶疾皇峭庠谟趯W(xué)術(shù)自由的，缺失了學(xué)術(shù)自由的科研自由是不完整的。二是科研自由與國家的課題經(jīng)費(fèi)資助義務(wù)是同一的而不是分裂的，科研自由不是空洞的自由，它需要課題經(jīng)費(fèi)的支持，而國家對(duì)科研自由具有保障義務(wù)的體現(xiàn)是為科研人員從事科研活動(dòng)提供經(jīng)費(fèi)支持，經(jīng)費(fèi)支持是國家的義務(wù)，而不是權(quán)力。就此而言，課題經(jīng)費(fèi)的使用取決于從事研究的自由，具有絕對(duì)的獨(dú)立性，而不必滿足外部“支持者”(包括國家)的要求。當(dāng)然，基于自治模式的課題經(jīng)費(fèi)治理現(xiàn)代化必定面臨制度依賴，它的實(shí)現(xiàn)不可能一蹴而就，必將有一個(gè)逐步推進(jìn)的過程，這涉及長遠(yuǎn)方案與近期方案的雙重規(guī)劃。

從長遠(yuǎn)方案來看，國家在課題立項(xiàng)后當(dāng)放松對(duì)課題經(jīng)費(fèi)使用的管制，賦予科研人員更大的經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)，而不是用課題經(jīng)費(fèi)束縛科研人員的手腳，使科研人員成為科研活動(dòng)與利益的最高層，而不是最底層，使科研人員成為科研活動(dòng)的主體，而不是客體。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)研究人員認(rèn)為，智力付出是科研項(xiàng)目的必要與重要成本，應(yīng)當(dāng)給研究人員一定比例的薪酬回報(bào)，以體現(xiàn)對(duì)科研人員的激勵(lì)。結(jié)合前述分析，課題經(jīng)費(fèi)支持是國家保障科研自由過程中需要承擔(dān)的積極履行義務(wù)，而不是國家對(duì)科研項(xiàng)目進(jìn)行行政管理的權(quán)力手段，國家對(duì)于特定義務(wù)的履行，并不能附加限制條件?，F(xiàn)有國家課題經(jīng)費(fèi)管理制度與此背道而馳，當(dāng)予以改變，而改變的方向是認(rèn)真對(duì)待科研自由，把課題經(jīng)費(fèi)理解為科學(xué)研究的物質(zhì)基礎(chǔ)，屬于科研自由的重要組成部分，徹底放松對(duì)課題經(jīng)費(fèi)的管制。國家在課題立項(xiàng)后，管理的重心是課題的高質(zhì)量驗(yàn)收，而不是對(duì)經(jīng)費(fèi)使用的控制。對(duì)此，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2016年印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》明確提出：“進(jìn)一步簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，擴(kuò)大高校、科研院所在科研項(xiàng)目資金、差旅會(huì)議、基本建設(shè)、科研儀器設(shè)備采購等方面的管理權(quán)限，為科研人員潛心研究營造良好環(huán)境?！边@為課題經(jīng)費(fèi)治理現(xiàn)代化開了個(gè)好頭，但是上述管理文件均無提到科研自由，距離自治模式的課題經(jīng)費(fèi)治理現(xiàn)代化仍有不少差距。由此可能帶來的質(zhì)疑是，既然屬于科研自由范疇，那么國家為什么還具有對(duì)科研成果進(jìn)行嚴(yán)格的、高質(zhì)量驗(yàn)收的權(quán)力。從表面上看，這一質(zhì)疑是成立的，因?yàn)榭蒲凶杂梢馕吨鴩覍?duì)科學(xué)研究不進(jìn)行干預(yù)。但是，從實(shí)質(zhì)上看，這一質(zhì)疑并不成立，科研自由并不是抄襲剽竊、低質(zhì)量重復(fù)的科研活動(dòng)，國家發(fā)布課題指南并予以課題經(jīng)費(fèi)支持是國家義務(wù)的積極履行，但是如同受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)一樣，科研自由既是權(quán)利也是義務(wù)，國家提供課題經(jīng)費(fèi)以支持科研活動(dòng)，對(duì)科研人員而言是一種權(quán)利，追求科技創(chuàng)新、促進(jìn)科技發(fā)展則是科研人員從事科研活動(dòng)必須要履行的義務(wù)，對(duì)于科研人員某種義務(wù)的履行，國家自然可以進(jìn)行積極的管理，包括對(duì)課題成果進(jìn)行驗(yàn)收或追回相關(guān)課題經(jīng)費(fèi)等。

從近期方案來看，司法實(shí)踐如何看待課題經(jīng)費(fèi)使用中的“手段違法、目的合理”現(xiàn)象，是課題經(jīng)費(fèi)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵突破口。以潘綏明教授的課題經(jīng)費(fèi)違規(guī)行為為例，按照目前課題經(jīng)費(fèi)管理辦法，其以弄虛作假方式套取課題經(jīng)費(fèi)當(dāng)然屬于違法違規(guī)行為，但是正如媒體走訪所指出，“勞務(wù)費(fèi)是研究中最重要的支出之一，對(duì)個(gè)人受訪者，一般要給誤工報(bào)酬，請(qǐng)對(duì)方簽勞務(wù)單，填上姓名、身份證號(hào)碼及聯(lián)系方式等個(gè)人資料，但是潘教授團(tuán)隊(duì)所研究的‘性工作者’對(duì)個(gè)人信息高度敏感，因此從倫理的角度看，尊重受訪者的選擇，保護(hù)其個(gè)人隱私更是應(yīng)有之義，讓她們出發(fā)票或者填勞務(wù)單是一道不可能完成的程序”。(20)《因“科研資金使用不明”遭行政降級(jí)處分并提前退休——“中國性學(xué)第一人”潘綏銘到底冤不冤》，《錢江晚報(bào)》2014年11月7日，第A15版。潘綏明教授課題經(jīng)費(fèi)使用違紀(jì)案背后涉及的法律問題是，課題經(jīng)費(fèi)使用手段違法，但使用目的合理，即為了更好地完成課題研究任務(wù)進(jìn)行調(diào)研，由于不能給被調(diào)研者發(fā)放勞務(wù)費(fèi)而采取變通手段套取課題經(jīng)費(fèi)，以便給被訪談?wù)呋蛘{(diào)研者發(fā)放小禮品或適當(dāng)?shù)膭趧?wù)補(bǔ)助，這其實(shí)就是一種違法阻卻事由，當(dāng)不屬于違紀(jì)或犯罪?？蒲凶杂删哂蟹e極的社會(huì)價(jià)值，如激勵(lì)科研人員從事科研的積極性、促進(jìn)科技創(chuàng)新以造福人類、增加國家的科技實(shí)力等，當(dāng)科研自由與財(cái)產(chǎn)權(quán)等存在沖突而需要法益衡量時(shí)，司法當(dāng)優(yōu)先保障科研自由。上述認(rèn)定并不排除的情況是，偽造、操縱、剽竊和其他形式的不正當(dāng)科學(xué)研究實(shí)踐超出了憲法保護(hù)的范圍，不符合科研追求真理的基本要求，對(duì)此類研究使用的課題經(jīng)費(fèi)當(dāng)予以追繳，或者要求科研人員退回。

自治模式可能遭遇的質(zhì)疑是，科研自由并不是絕對(duì)自由，造假等不當(dāng)行為并不符合科研自由的要求，并不受憲法保護(hù)。循此邏輯，科研人員從事課題研究也不能違規(guī)使用課題經(jīng)費(fèi)，科研人員侵占或不當(dāng)套取課題經(jīng)費(fèi)行為是對(duì)科研管理制度的極大破壞，也被視為是對(duì)科研自由的合理限制。殊不知，對(duì)科研自由的限制與課題經(jīng)費(fèi)管理是兩個(gè)不同性質(zhì)的法律問題，前者涉及科研自由的限制，后者是科研自由的必要且充分條件，沒有課題經(jīng)費(fèi)支持，科研自由就是“水中月、鏡中花”，因此，并不能把對(duì)科研自由的限制硬套在對(duì)課題經(jīng)費(fèi)管理上，否則就是對(duì)科研自由的不當(dāng)限制。同時(shí)，國家支持課題研究的最終目的不是規(guī)范化使用課題經(jīng)費(fèi)，而是促進(jìn)科研自由、科技創(chuàng)新。就這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而言，第一，自治模式未必不如管制模式的效果好，這需要進(jìn)行先試先行的調(diào)研分析，不能想當(dāng)然地進(jìn)行假設(shè)，正像我們對(duì)待鄉(xiāng)村法治建設(shè)一樣，自治、鄉(xiāng)賢在基層秩序建構(gòu)中的作用最為重要。第二，經(jīng)費(fèi)管制模式會(huì)浪費(fèi)大量的行政資源，國家為管理課題經(jīng)費(fèi)需要再次投入相關(guān)財(cái)政、人力等成本，但收效甚微。第三，管制模式帶來的問題很多，包括違規(guī)使用課題經(jīng)費(fèi)、為應(yīng)付課題調(diào)研而調(diào)研、科研活動(dòng)重心偏移、胡亂編造科研成果等，尤其是在面對(duì)科研違規(guī)行為之時(shí)，如果司法機(jī)關(guān)又大規(guī)模地把科研人員不當(dāng)?shù)亟忉尀閲夜ぷ魅藛T，以貪污罪追究科研人員侵占課題經(jīng)費(fèi)的刑事責(zé)任，(21)姜濤：《科研人員的刑法定位：從憲法教義學(xué)視域的思考》，《中國法學(xué)》2017年第1期。那么科研人員的理性選擇自然是放棄科學(xué)研究。

課題經(jīng)費(fèi)治理現(xiàn)代化納入憲法法理才有更為合理的改革選項(xiàng)?？茖W(xué)研究的功能是尋求真理，從方法論上分析自然和社會(huì)的不同因素及其成因和規(guī)律。這個(gè)過程既需要思想自由，人類對(duì)新知識(shí)、新科技的追求當(dāng)以思想自由為前提，也需要課題經(jīng)費(fèi)等物質(zhì)保障，一方面，從研究領(lǐng)域來說，科研活動(dòng)要有積極的社會(huì)價(jià)值，從公共政策的角度來看，科學(xué)自由可以被視為一種特殊形式的自由，只有在有助于獲益的情況下，以及在沒有對(duì)不良后果之擔(dān)憂的情況下，才具有價(jià)值?？蒲腥藛T不能從事存在消極的社會(huì)價(jià)值的科研活動(dòng)。另一方面，科研自由的真正實(shí)現(xiàn)，需要國家積極地提供課題經(jīng)費(fèi)支持，課題經(jīng)費(fèi)是一種依附于科研自由的國家義務(wù)，國家對(duì)課題經(jīng)費(fèi)的管理必須立足于科研自由的視角，去除不當(dāng)?shù)南拗?，以免科研自由最終演變成為科研義務(wù)。