國土空間規(guī)劃的土地利用分類方案研究

李爽

（遼寧省基礎(chǔ)測繪院，遼寧錦州 121000）

一直以來，我國的土地規(guī)劃長期處于各自為政的狀態(tài)，且規(guī)劃內(nèi)容存在著矛盾，這種情況嚴(yán)重制約了我國社會經(jīng)濟的發(fā)展。為了能更好地推進(jìn)集約利用土地，保證經(jīng)濟持續(xù)快速健康的發(fā)展，對國土空間規(guī)劃的土地利用分類方案進(jìn)行研究是非常必要的。

一、國土空間規(guī)劃的基本構(gòu)成

國土空間規(guī)劃的基本構(gòu)成包括空間管控底線、制定主體功能區(qū)戰(zhàn)略、“三區(qū)三線”協(xié)同劃定、空間要素的有效植入。

1.空間管控底線

充分發(fā)揮國家和省級主體功能區(qū)在國土空間方面的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性作用，按照不同區(qū)域的主體功能定位，進(jìn)行科學(xué)的資源環(huán)境承載能力評價和國土開發(fā)適宜性評價，實行差異化的國土空間利用和開發(fā)（樊杰，2013）。

2.制定主體功能區(qū)戰(zhàn)略

按照優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)的區(qū)域功能定位，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，實施國土空間的分類管理政策。

3.“三區(qū)三線”協(xié)同劃定

在國家層面和省級層面，在保障國家生態(tài)安全、糧食安全、城鄉(xiāng)安全的基礎(chǔ)上劃定“三類空間”和“三條紅線”。在城市層面，進(jìn)一步落實國家和省級主體功能區(qū)戰(zhàn)略，細(xì)分生態(tài)和農(nóng)村“兩類空間”和生態(tài)保護(hù)和永久農(nóng)村地區(qū)“兩條紅線”，在此基礎(chǔ)上準(zhǔn)確劃定城鎮(zhèn)建成區(qū)及其邊界，從城鎮(zhèn)土地開發(fā)效率和城鎮(zhèn)建設(shè)安全的視角劃定城鎮(zhèn)剛性增長邊界和彈性增長邊界，為推進(jìn)國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略服務(wù)。

4.空間要素的有效植入

國土空間規(guī)劃說到底是空間要素的科學(xué)利用和規(guī)劃，包括政府轄區(qū)空間的有效或高效利用，也面臨更大范圍內(nèi)水、交通、環(huán)境、社會和文化資源的分享使用。有效植入這些空間要素成為國土空間規(guī)劃的核心內(nèi)容。

二、國土空間規(guī)劃土地利用分類存在的問題

1.土地分類體系各有不同

對于土地利用進(jìn)行分類的目的在于提升對用地結(jié)構(gòu)和規(guī)模的合理管控，根據(jù)土地性質(zhì)來對城市用地進(jìn)行詳細(xì)劃分。雖然城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類具有全覆蓋的屬性，但是農(nóng)林、水域以及非建設(shè)用地基本上會被排除到總體規(guī)劃外，對于生態(tài)土地的保護(hù)缺乏足夠的重視，使得城市的發(fā)展呈現(xiàn)出無序性。另外，城鄉(xiāng)規(guī)劃土地按照空間層次來將城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)用地設(shè)為同一類別，這必然會造成城市空間表達(dá)的協(xié)調(diào)和連接出現(xiàn)問題。

土地利用分類重視對農(nóng)田和耕地的保護(hù)，重視對農(nóng)林用地轉(zhuǎn)建筑用地的控制。所以，為了能夠在規(guī)劃過程中滿足耕地保護(hù)的目標(biāo)，需要實現(xiàn)對農(nóng)用土地更加細(xì)致的分類，根據(jù)土地的特點和用途來對其進(jìn)行劃分。但對建設(shè)用地的分類則相對更加粗糙，從而導(dǎo)致土地利用規(guī)劃難以滿足實際用地需求，無法設(shè)計出科學(xué)合理的國土空間分布方案，進(jìn)而造成頻繁調(diào)整的問題。

雖然最新土地利用分類體系為了適應(yīng)社會發(fā)展進(jìn)行了調(diào)整，并最大限度的與調(diào)查分析結(jié)果進(jìn)行銜接，但因為自身的規(guī)劃體系存在局限性，導(dǎo)致土地利用分類無法做到無縫對接，從本質(zhì)上看仍然分屬于兩個體系，從而形成了各自為政的局面，提升了國土空間規(guī)劃對接的難度。

2.統(tǒng)計方式差別較大且難以協(xié)調(diào)

城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地管理有著不同的管控方式和目的性，所以存在著土地類型定義方面的差異，使得用地標(biāo)準(zhǔn)難以進(jìn)行協(xié)調(diào)，這種差異主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，是對建設(shè)用地統(tǒng)計口徑存在差異，例如在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的建設(shè)用地不包括水庫水面，而在土地管理中的建設(shè)用地卻包含了水庫水面。其次，土地管理規(guī)劃中建設(shè)用地包括了農(nóng)村居民點、采礦用地、獨立建設(shè)用地以及城市等。而城鄉(xiāng)規(guī)劃中的建設(shè)用地僅包括城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村莊這幾類。

3.規(guī)劃效率低

因為城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地管理規(guī)劃有著不同的土地類型分類標(biāo)準(zhǔn)，所以在具體的工作中常常會發(fā)生同一地塊采用兩種地名的方式，從而導(dǎo)致其他部門進(jìn)行土地批準(zhǔn)時出現(xiàn)偏差，同時也為項目審批和土地調(diào)查等工作帶來極大的不便。因為國土空間規(guī)劃土地利用分類的內(nèi)涵存在著差異，使得空間規(guī)劃編制常常出現(xiàn)內(nèi)容重復(fù)的現(xiàn)象，同時也使得用地布局方面存在著一定的矛盾，導(dǎo)致國土空間規(guī)劃管控出現(xiàn)紊亂，大大增加了規(guī)劃管控的成本。

城鄉(xiāng)規(guī)劃中的建設(shè)用地是指規(guī)劃區(qū)域范圍中除去村鎮(zhèn)建設(shè)用地之外的建設(shè)用地，而土地管理規(guī)劃中的建設(shè)用地是指轄區(qū)內(nèi)的國有建設(shè)用地，在進(jìn)行編制和規(guī)劃的過程中，對于獨立建設(shè)用地和城鎮(zhèn)用地并沒有進(jìn)行細(xì)致的分類，都將其定義為農(nóng)村居民點用地，只要不違反城市規(guī)劃條例都可以進(jìn)行城市建設(shè)?？梢姵青l(xiāng)規(guī)劃和土地管理規(guī)劃之間存在較大差異性，這對國土空間規(guī)劃的管控造成了一定的困難。

三、國土空間規(guī)劃土地利用分類方案研究

1.土地管理規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)用地對接

（1）分類對接

土地管理規(guī)劃中的建設(shè)用地包括交通水利、城鄉(xiāng)建設(shè)以及其他用地這幾種類別，城鄉(xiāng)建設(shè)用地包含著一定的約束性指標(biāo)。

城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)用地分為居民點建設(shè)用地、交通設(shè)施建設(shè)用地和公共區(qū)域設(shè)施用地以及采礦和特殊用地等等，這種分類方式主要是為了能夠?qū)劣玫胤诸愡M(jìn)行強化，實現(xiàn)類型的對接。

所以，對于國土空間規(guī)劃的土地利用分類應(yīng)仍然采用建設(shè)用地二級分類的方式，從而有效的符合建設(shè)用地管控需求，并減少建設(shè)用地分類級別，實現(xiàn)六個建設(shè)用地的二級分類模式。

（2）規(guī)模對接

城鄉(xiāng)規(guī)劃土地分類中，建設(shè)用地不包含水庫水面，而在土地管理規(guī)劃中水庫水面屬于交通水利用地類別當(dāng)中。這也是在土地管理規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃中的最大差別所在。

在土地管理規(guī)劃中，將水庫看作一種建設(shè)項目，為了實現(xiàn)建設(shè)用地的良好管控來將其納入到建設(shè)用地類別中是十分合理的。但是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，水庫無論是從功能上，還是在內(nèi)涵上都不應(yīng)被納入到建設(shè)用地中，如果將其作為建設(shè)用地來進(jìn)行管理那么將會出現(xiàn)很多的弊端。

政府為了提升建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)會將城鎮(zhèn)內(nèi)道路歸納到交通用地，并將水庫水面定位成坑塘水面從而實現(xiàn)用地規(guī)模的平衡，這對規(guī)劃編制的科學(xué)性造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響。所以，更適合將水庫水面作為水域來進(jìn)行管理，納入到生態(tài)用地的范疇當(dāng)中，這對于建設(shè)水利項目的積極性起到了激發(fā)的作用，同時也便于更好的解決農(nóng)村的用水安全問題。

2.農(nóng)林用地對接

我國的林地和耕地屬于不同的部門來管理，這些部門對于林地的界定方式存在一定的差別，導(dǎo)致用地管理界限并不足夠清晰，從而造成了國土空間規(guī)劃管理的混亂。

通常來看，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)無法進(jìn)行精確預(yù)測和管控，所以在地區(qū)規(guī)劃土地利用分類時，對于農(nóng)業(yè)用地的分類較為粗略，甚至不將其劃分為二級地的類別當(dāng)中，僅采用農(nóng)業(yè)用地來對其進(jìn)行概括。

因為我國屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，人口眾多，所以需要對耕地進(jìn)行保護(hù)，將農(nóng)業(yè)發(fā)展土地劃分為林地、草地、耕地以及其他農(nóng)地，其中國土和林地部門之間的統(tǒng)計差異主要體現(xiàn)在園地上。園地同時具備了林地和耕地的特征，需要進(jìn)行資金和勞動力的投入，并需要采取耕地的經(jīng)營方式。所以國土規(guī)劃一般會將園地定義為可調(diào)整土地分類，無論是將其歸為哪一類都會造成規(guī)劃紊亂。

因而，應(yīng)根據(jù)土地規(guī)劃用地分類的方式來進(jìn)行農(nóng)用地分類，對于國土和林業(yè)部門之間存在的差異應(yīng)通過溝通的方式來解決，并且要通過共同調(diào)查的方式來實現(xiàn)數(shù)據(jù)上的統(tǒng)一，從而對保護(hù)和管理范圍進(jìn)行明確。

四、結(jié)語

總而言之，國土空間規(guī)劃的土利用分類工作依然處于不斷發(fā)展的過程中，而為切實發(fā)揮出土地資源利用及管控實效價值，相關(guān)管理部門也應(yīng)基于地區(qū)發(fā)展實情及需求，構(gòu)建起完整的國土空間規(guī)劃的土利用分類管理機制，強化土地資源利用監(jiān)管力度，堅決貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，切實提升土地資源規(guī)劃及管理水平。