推進(jìn)遼寧省自然資源領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè)的思考

石立山 董仲宇 韓棚舉

（1.遼寧省交通建設(shè)管理有限責(zé)任公司，遼寧沈陽 110005；2.遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧沈陽 110032）

我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制最早于2005年黨的十六屆五中全會提出。黨的十八大以來，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)墓δ芏ㄎ缓椭贫冉ㄔO(shè)方向逐步明晰。2013年，黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》將生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)納入全面深化改革重大事項(xiàng)。之后，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè)提出了明確的要求?！蛾P(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》首次從國家層面對建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制作出了全面部署，提出了指導(dǎo)思想、補(bǔ)償原則、重點(diǎn)領(lǐng)域、職責(zé)分工、制度創(chuàng)新等20項(xiàng)任務(wù)，明確建立由發(fā)展改革委、財(cái)政部會同有關(guān)部門組成部際協(xié)調(diào)機(jī)制。從2016年至今，《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動計(jì)劃》《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》等重要文件相繼出臺，從流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)、市場多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)、自然資源資產(chǎn)保護(hù)補(bǔ)償可持續(xù)發(fā)展等多方面豐富生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制內(nèi)涵。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償涉及面非常廣泛，包括森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點(diǎn)領(lǐng)域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等等。遼寧省在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付和跨市飲用水水源補(bǔ)償方面進(jìn)行了一些探索與實(shí)踐。

一、遼寧省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作開展情況

1.跨市飲用水水源財(cái)政縱向補(bǔ)償

近年來，省財(cái)政通過積極爭取中央重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，加大省級財(cái)力投入等方式，進(jìn)一步健全重要生態(tài)功能地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對跨市水源保護(hù)區(qū)等地區(qū)給予了重點(diǎn)傾斜支持。

一是不斷完善中央重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償政策。2017年，根據(jù)國家最新政策和遼寧省主體功能區(qū)規(guī)劃要求，省財(cái)政廳、省發(fā)展改革委、原省環(huán)保廳反復(fù)研究，制定了《遼寧省中央重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法》，優(yōu)化調(diào)整補(bǔ)助范圍，建立了對國家級和省級重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所屬縣、國家級禁止開發(fā)區(qū)域、跨市飲用水水源保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

二是不斷完善省財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付資金分配政策。在縣級基本財(cái)力保障機(jī)制轉(zhuǎn)移支付政策方面，2017年省財(cái)政廳重新制發(fā)了《遼寧省縣級基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理辦法》，明確規(guī)定：對列入國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的縣，加大補(bǔ)助力度，對列入省級重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的縣，適當(dāng)提高補(bǔ)助系數(shù)?？缡酗嬘盟幢Ｗo(hù)區(qū)相關(guān)縣均享受此項(xiàng)政策。在省級財(cái)政均衡性轉(zhuǎn)移支付政策方面，2018年，省財(cái)政廳修訂了《省財(cái)政均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法》，明確規(guī)定：對國家級和省級重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所屬縣按不同標(biāo)準(zhǔn)予以定額補(bǔ)助；對省委省政府確定的貧困縣和深度貧困縣按不同標(biāo)準(zhǔn)予以定額補(bǔ)助。

三是按照省政府意見，從2013年起實(shí)施了大伙房水源一級保護(hù)區(qū)退耕封育政策。省財(cái)政每年安排撫順、本溪兩市大伙房水源退耕補(bǔ)償資金，由兩市包干使用，直至土地二輪承包期結(jié)束。

2.跨市飲用水水源橫向生態(tài)補(bǔ)償

為解決和落實(shí)好大連地區(qū)省人大代表的建議，2011年1月，省政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于做好碧流河和英那河上游飲用水水源保護(hù)工作的通知》，規(guī)定：一是碧流河和英那河上游地區(qū)建設(shè)資金由省政府和大連市政府各承擔(dān)50%，運(yùn)行費(fèi)由由大連市和項(xiàng)目所在地政府各承擔(dān)50%；二是碧流河和英那河上游地區(qū)建設(shè)資金由省政府和大連市政府分別承擔(dān)30%和70%，運(yùn)行費(fèi)由由大連市和項(xiàng)目所在地政府分別承擔(dān)70%和30%。

此外，2002年-2018年，大連市與營口市還共同開展了碧流河上游地區(qū)水土保持，共同保護(hù)水源。據(jù)蓋州市水土保持局提供數(shù)據(jù)：碧流河上游水土保持治理三期共治理面積20.1萬畝，各方投入資金2335萬元，其中省補(bǔ)助885萬元，大連市投資1120萬元，營口市投資320萬元。大連市投資占比48%，對項(xiàng)目完成起到關(guān)鍵作用。

3.河流斷面水質(zhì)污染橫向補(bǔ)償

在2008年《遼寧省跨行政區(qū)域河流出市斷面水質(zhì)目標(biāo)考核暫行辦法》基礎(chǔ)上，2017年，省政府出臺了《遼寧省河流斷面水質(zhì)污染補(bǔ)償辦法》，于當(dāng)年5月開始正式實(shí)施。新辦法采取21項(xiàng)指標(biāo)全面考核水質(zhì)、劣Ⅴ類斷面加罰、增加干支流斷面等措施，明確干支流79個(gè)斷面納入河流斷面水質(zhì)污染補(bǔ)償范圍。進(jìn)一步完善了入省斷面、入海斷面、重要支流河口斷面責(zé)任與補(bǔ)償關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了補(bǔ)償責(zé)任的封閉循環(huán)；同時(shí)建立了“主動補(bǔ)償與不主動補(bǔ)償”區(qū)別對待的懲罰機(jī)制和省統(tǒng)籌資金“獎(jiǎng)勵(lì)達(dá)標(biāo)、獎(jiǎng)勵(lì)改善”的激勵(lì)機(jī)制。

2018年7月，為了與新的補(bǔ)償制度相銜接，省財(cái)政廳會同原省環(huán)境保護(hù)廳聯(lián)合印發(fā)了《遼寧省河流斷面水質(zhì)污染補(bǔ)償資金管理辦法》。該資金管理辦法的最大亮點(diǎn)是，市與市之間的直接補(bǔ)償資金不再經(jīng)過省財(cái)政，而由上游超標(biāo)市直接補(bǔ)償下游市，剩余資金全部由省統(tǒng)籌分配。

二、推進(jìn)補(bǔ)償制度建設(shè)中存在的主要問題

近年來，遼寧省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè)取得了階段性進(jìn)展，但相關(guān)法律缺失、職責(zé)不清、管理分散等因素的影響，一定程度上影響了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的步伐。

1.法律缺失

從對國家、地方及遼寧省的相關(guān)法律法規(guī)梳理情況來看，從國家到地方，包括遼寧省至今未對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償進(jìn)行專門立法，相關(guān)法規(guī)及配套制度建設(shè)滯后，在誰來補(bǔ)、補(bǔ)給誰、怎么補(bǔ)、補(bǔ)多少等方面缺乏法律依據(jù)和剛性約束。特別是遼寧省的相關(guān)生態(tài)保護(hù)法律法規(guī)中，對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè)立法緊緊停留于表面，沒有操作的具體辦法。

2.職責(zé)不清

按照國家機(jī)構(gòu)改革的總體部署，在推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償體制建設(shè)方面，依據(jù)中辦、國辦印發(fā)的國家發(fā)展改革委“三定”規(guī)定，國家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，負(fù)責(zé)“提出健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制政策措施”。自然資源部負(fù)責(zé)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè)，負(fù)責(zé)“牽頭建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”。沒有相關(guān)體制機(jī)制的保障，單靠自然資源部門牽頭從補(bǔ)償制度入手推進(jìn)此項(xiàng)工作，缺乏權(quán)威性、統(tǒng)籌性和系統(tǒng)性。

3.管理分散

遼寧省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償還是按照森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等單項(xiàng)生態(tài)資源或獨(dú)立生態(tài)要素，由不同部門分別進(jìn)行補(bǔ)償，存在分頭管理、分散補(bǔ)償問題。由于力量分散、缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，容易出現(xiàn)顧此失彼、區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)被割裂、有限的補(bǔ)償資金使用低效甚至浪費(fèi)等問題。同時(shí)，管理分散導(dǎo)致難以對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)施有效監(jiān)督和績效評價(jià)。

4.方式單一

補(bǔ)償資金來源渠道和補(bǔ)償方式單一，補(bǔ)償資金主要依靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、省級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付及部門投入，引導(dǎo)性特點(diǎn)較為明顯，大部分地方政府用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)費(fèi)十分有限，且相對于生態(tài)保護(hù)的需求量，補(bǔ)償資金缺口較大，企事業(yè)單位投入、優(yōu)惠貸款、社會捐贈等其他渠道缺失。除資金補(bǔ)助外，對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)、飛地經(jīng)濟(jì)等補(bǔ)償方式在實(shí)踐中較少。

5.動力不足

主要體現(xiàn)在橫向補(bǔ)償方面，對于補(bǔ)償主體，由于行政體制上不相隸屬關(guān)系和工作上缺乏有效協(xié)調(diào)機(jī)制，地方政府之間對生態(tài)保護(hù)橫向補(bǔ)償有共識、缺行動。對于補(bǔ)償對象，生態(tài)保護(hù)地區(qū)多是發(fā)展滯后、財(cái)力緊張的地區(qū)，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與其付出的發(fā)展機(jī)會成本、作出的生態(tài)保護(hù)貢獻(xiàn)不對等，容易挫傷當(dāng)?shù)卣腿罕姷姆e極性，造成對生態(tài)保護(hù)地區(qū)發(fā)展的不公平性。對于市場化補(bǔ)償，由于自然資源產(chǎn)權(quán)權(quán)屬不明晰，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算標(biāo)準(zhǔn)缺失，生態(tài)產(chǎn)品交易價(jià)格體系和交易平臺不健全，客觀公正的市場化補(bǔ)償機(jī)制沒有真正建立。

三、推進(jìn)遼寧省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的措施及建議

1.加快生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律體系建設(shè)

在法律層面，加快相關(guān)立法，明確生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆傻匚?、法理依?jù)、內(nèi)涵范圍，在補(bǔ)償原則、補(bǔ)償責(zé)任、補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償激勵(lì)、補(bǔ)償監(jiān)管和權(quán)利義務(wù)等方面作出系統(tǒng)規(guī)定和剛性約束，為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償開展提供法治保障。

在制度層面，有針對性地分別制定省級和地方生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，逐步形成省級統(tǒng)籌、系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、行之有效的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系。

在標(biāo)準(zhǔn)方面，以生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)出能力為基礎(chǔ)，根據(jù)不同區(qū)域、不同領(lǐng)域的特點(diǎn)，完善測算方法，分別制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，逐步形成標(biāo)準(zhǔn)體系。

2.進(jìn)一步明晰部門工作職責(zé)

按照遼寧省政府辦公廳《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》）文件精神和新“三定”方案，建議充分發(fā)揮省發(fā)展改革委協(xié)調(diào)指導(dǎo)全省區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和協(xié)作，組織擬訂區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃及政策措施的職能優(yōu)勢，統(tǒng)籌推進(jìn)實(shí)施意見的具體落實(shí)，建立和完善遼寧省的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償體制機(jī)制，讓制度建設(shè)有章可循。其他部門分工協(xié)助，由省水利廳負(fù)責(zé)擬定水流領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施辦法；由省林草局負(fù)責(zé)擬定自然保護(hù)地、森林、草原、濕地及荒漠等領(lǐng)域自然資源生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施辦法；由省財(cái)政廳負(fù)責(zé)擬定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、補(bǔ)償資金監(jiān)管及分配的實(shí)施辦法；由省自然資源廳負(fù)責(zé)擬定海洋、耕地、礦產(chǎn)等自然資源領(lǐng)域的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施辦法，并配合省發(fā)展改革委協(xié)調(diào)推進(jìn)全省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。

3.推進(jìn)多元化補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)

建議按照國家發(fā)展改革委等九部門《關(guān)于印發(fā)<建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動計(jì)劃>的通知》要求，制定遼寧省推進(jìn)市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)全社會參與生態(tài)保護(hù)的積極性有效提升，受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)恼攮h(huán)境初步形成，市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償水平明顯提升，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場體系進(jìn)一步完善，生態(tài)保護(hù)者和受益者互動關(guān)系更加協(xié)調(diào)，成為生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的有力支撐的總體目標(biāo)，進(jìn)一步推進(jìn)遼寧省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。

4.建立統(tǒng)一的自然資源領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度

建立統(tǒng)一集中的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，統(tǒng)籌整合森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等基于自然資源要素的生態(tài)補(bǔ)償政策，由多頭分散補(bǔ)償向整合統(tǒng)一補(bǔ)償轉(zhuǎn)變，由單要素補(bǔ)償向生態(tài)功能區(qū)整體（或區(qū)域）補(bǔ)償轉(zhuǎn)變，逐步健全以政府購買公共生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)的縱向補(bǔ)償機(jī)制、以自然資源資產(chǎn)有償使用為主的市場化補(bǔ)償機(jī)制及以不同地區(qū)政府間友好協(xié)商為基礎(chǔ)的橫向補(bǔ)償機(jī)制，使縱向補(bǔ)償體現(xiàn)國家意志，更權(quán)威和集中統(tǒng)一；使市場化和橫向補(bǔ)償更能體現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值和市場規(guī)則，更加有序規(guī)范。