征地補(bǔ)償制度的演變及思考

姚麗

(遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧沈陽(yáng) 110032)

土地是人類(lèi)賴(lài)以生存的基礎(chǔ)，一直以來(lái)都受到人們的重視。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展以及城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，建設(shè)用地需求也持續(xù)上升，征地是滿(mǎn)足這一需求最便捷的方式，因而征地及其補(bǔ)償制度成為了社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。本文將梳理建國(guó)以來(lái)我國(guó)征地補(bǔ)償制度的演變，分析現(xiàn)存征地補(bǔ)償制度的特點(diǎn)，并提出對(duì)現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度的一些思考。

一、征地補(bǔ)償制度變遷

新中國(guó)成立以來(lái)，征地補(bǔ)償經(jīng)歷了一個(gè)曲折發(fā)展的過(guò)程，在范圍、方式和程序等方面都有所進(jìn)步，大致經(jīng)歷了建國(guó)初期構(gòu)建、改革開(kāi)放初期重構(gòu)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立后變革等3個(gè)不同歷史時(shí)期的變遷。

1.建國(guó)初期的制度構(gòu)建階段

我國(guó)早在建國(guó)初期就建立了征地制度，1950年6月24日出臺(tái)的《鐵路留用土地辦法》是我國(guó)最早的一部關(guān)于土地征用方面的正式法規(guī)，其中第六條規(guī)定：“鐵路因建設(shè)關(guān)系，原有土地不敷應(yīng)用或有新設(shè)施需要土地時(shí)，由鐵路局通過(guò)地方政府收買(mǎi)或征購(gòu)之”。同年6月頒布的《土地改革法》并未涉及征地補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)條款。不久后，政務(wù)院發(fā)布《城市郊區(qū)土地改革條例》，規(guī)定國(guó)家征收農(nóng)民私有土地要給予適當(dāng)代價(jià)或者以相等的國(guó)有土地進(jìn)行調(diào)換，對(duì)失地農(nóng)民給予適當(dāng)?shù)陌仓?，并?duì)其在土地上進(jìn)行的生產(chǎn)投資及有關(guān)損失給予合理的補(bǔ)償，開(kāi)始了對(duì)農(nóng)民權(quán)益的關(guān)注。

1953年12月，中央人民政府政務(wù)院發(fā)布了《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》，成為新中國(guó)成立后第一部比較完整的有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目征用土地的法規(guī)。該《辦法》較為充分地尊重和維護(hù)了農(nóng)民的土地權(quán)益和基本權(quán)益，其中規(guī)定了國(guó)家建設(shè)征用土地的基本原則、被征用土地的補(bǔ)償費(fèi)以及被征地農(nóng)民的安置措施，并對(duì)“國(guó)家建設(shè)”與“非國(guó)家建設(shè)”在征用土地方面的差異做出了區(qū)分。1954年，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法》，規(guī)定了“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料進(jìn)行征購(gòu)、征用或收歸國(guó)有”，由此奠定了征地制度的法律基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院又于1957年對(duì)1953年頒布的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》進(jìn)行了修訂，并于1958年1月開(kāi)始正式實(shí)施，明確界定了“國(guó)家建設(shè)”的范疇，“非國(guó)家建設(shè)”主體的適用范圍也有所擴(kuò)大，但在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，由于當(dāng)時(shí)的一些官員認(rèn)為農(nóng)村合作化實(shí)施后，農(nóng)民生活水平有所提高，因此補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該有所降低，同時(shí)又能節(jié)省國(guó)家開(kāi)支，因而將原辦法規(guī)定的3～5年總產(chǎn)值降低為2～4年總產(chǎn)值。

總體來(lái)說(shuō)，建國(guó)初期至1958年的征地補(bǔ)償經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有的過(guò)程，主要強(qiáng)調(diào)“公平合理”的原則，并重視被征地農(nóng)民的安置問(wèn)題，這都在一定程度上體現(xiàn)了對(duì)于農(nóng)民利益的保護(hù)。

2.改革開(kāi)放初期的制度重構(gòu)階段

改革開(kāi)放以后，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)不斷推進(jìn)，建設(shè)用地需求不斷上升，征地?cái)?shù)量越來(lái)越大，而此時(shí)，1958年公布的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)新的形勢(shì)，因此在征地補(bǔ)償方面出現(xiàn)了新的問(wèn)題。為適應(yīng)新形勢(shì)，解決新問(wèn)題，1982年，國(guó)務(wù)院公布了《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》，將補(bǔ)償計(jì)算方法由原來(lái)的“產(chǎn)量總值法”改為“年產(chǎn)值倍數(shù)法”，明確土地補(bǔ)償費(fèi)為被征耕地年產(chǎn)值的3至6倍，并要求各省針對(duì)不同種植類(lèi)型規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定征用集體土地除付給補(bǔ)償費(fèi)外，還應(yīng)對(duì)因征地而需要安置的農(nóng)業(yè)人口安置補(bǔ)助費(fèi)，提出了此項(xiàng)費(fèi)用的計(jì)算依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)和使用方向，指明了安置的主要途徑。雖然《條例》是改革開(kāi)放后出臺(tái)的第一個(gè)征地法規(guī)，但由于其仍將農(nóng)民個(gè)體排除在土地征收的協(xié)商體系外，無(wú)法給予更為公正、合理的征地補(bǔ)償費(fèi)，因而其依然鐫刻著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的烙印。

1986年6月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中國(guó)人民共和國(guó)土地管理法》，在征地補(bǔ)償方面，該法沿用了《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》中大部分規(guī)定，并將其上升為法律，其主要變化在于無(wú)償征收的終結(jié)并改進(jìn)了剩余勞動(dòng)力的安置途徑。1988年修訂的《土地管理法》未涉及征地及補(bǔ)償條款的修改。

從1982年的《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》的公布到《土地管理法》的通過(guò)和初次修訂，我國(guó)建立了征地補(bǔ)償制度的法律框架，對(duì)征地補(bǔ)償范圍及各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)作出了明確詳細(xì)的規(guī)定，同時(shí)，在一定程度上提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了被征地農(nóng)民的安置途徑，但仍帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩。

3.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立后的制度變革階段

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，我國(guó)迎來(lái)了新一輪的征地高峰，在建設(shè)用地需求日益增長(zhǎng)的同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下因征地及補(bǔ)償所引發(fā)的矛盾和沖突也日漸激烈，引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。

1998年，全國(guó)人大常委會(huì)第二次修訂了《中華人民共和國(guó)土地管理法》并于1999年1月1日起正式施行，本次修訂進(jìn)一步提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的6至10倍，征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的4至6倍，總和最高不得超過(guò)被征收前三年平均年產(chǎn)值的20倍。2004年的修訂又將其調(diào)整為30倍。

2007年，我國(guó)通過(guò)了《物權(quán)法》，提出要“足額支付”土地征收補(bǔ)償，“不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補(bǔ)償費(fèi)”等，并安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，進(jìn)一步體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)。

直到2019年，《中華人民共和國(guó)土地管理法》又開(kāi)始了新一輪的修訂，其中有關(guān)征地制度的改革是本次修訂的一大亮點(diǎn)，在征地補(bǔ)償方面也有所涉及，比如將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由此前一直沿用的年產(chǎn)值倍數(shù)法調(diào)整為區(qū)片綜合地價(jià)，明確了征地補(bǔ)償安置方案的確定與修改等。

從《土地管理法》的二次修訂到如今的四次修訂，我國(guó)的征地補(bǔ)償制度更加完善，“足額支付”和安排社會(huì)保障費(fèi)用的規(guī)定也充分體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益的關(guān)注。同時(shí)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法的調(diào)整也能夠更準(zhǔn)確的測(cè)算土地價(jià)值，有利于對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)。

二、現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度的特點(diǎn)

1.征地補(bǔ)償安置方案的確定方式進(jìn)一步保障了被征地農(nóng)民的權(quán)益

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》，多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)為征地補(bǔ)償安置方案不符合法律、法規(guī)規(guī)定的，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)并根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定和聽(tīng)證會(huì)情況修改方案。相比此前征地補(bǔ)償安置方案確定后，由有關(guān)地方人民政府公告，并聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民意見(jiàn)的規(guī)定，現(xiàn)行規(guī)定更加注重對(duì)被征地農(nóng)民權(quán)益的保障，使得農(nóng)民在征地過(guò)程中有了更多的參與權(quán)和話語(yǔ)權(quán)。

2.建立了更加完善、多元的被征地農(nóng)民保障機(jī)制

現(xiàn)行《土地管理法》將此前一直沿用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由年產(chǎn)值倍數(shù)法調(diào)整為區(qū)片綜合地價(jià)，并規(guī)定區(qū)片綜合地價(jià)的制定應(yīng)當(dāng)綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系、人口以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等因素，且至少每三年調(diào)整或者重新公布一次。此外，在土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的基礎(chǔ)上新增了農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償費(fèi)及被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，從而建立起更加完善、多元的被征地農(nóng)民保障機(jī)制。

三、現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度的思考

1.國(guó)家應(yīng)制定相關(guān)配套措施配合制度實(shí)施

我國(guó)第四次修訂的《土地管理法》自2020年1月1日開(kāi)始實(shí)施，由于實(shí)施時(shí)間不長(zhǎng)，許多相關(guān)配套措施還沒(méi)能制定并落實(shí)，然而制度的有效實(shí)施離不開(kāi)相關(guān)配套措施的保駕護(hù)航，因此，國(guó)家應(yīng)盡快推進(jìn)配套措施的完善和落實(shí)，保障制度順利實(shí)施。

2.各地應(yīng)加快出臺(tái)相關(guān)實(shí)施細(xì)則

我國(guó)省份眾多且各地情況不同，部分具體規(guī)定從國(guó)家層面制定不但無(wú)法統(tǒng)籌兼顧各省實(shí)際情況，反而會(huì)引發(fā)許多問(wèn)題，阻礙制度的順利推進(jìn)，因此，各地均應(yīng)針對(duì)自身實(shí)際情況在現(xiàn)行制度框架下，加快出臺(tái)相關(guān)實(shí)施細(xì)則，以確保制度有效實(shí)施。自現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度實(shí)施以來(lái)，許多省份都發(fā)布了相關(guān)政策文件，結(jié)合本地實(shí)際情況確定了區(qū)片綜合地價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償項(xiàng)目及比重，部分地區(qū)還針對(duì)其他地類(lèi)制定了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完善了當(dāng)?shù)卣鞯匮a(bǔ)償規(guī)定。

3.進(jìn)一步探索和完善征地程序及被征地農(nóng)民保障機(jī)制

現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度在征地程序及被征地農(nóng)民保障機(jī)制方面做出了修改，保障了農(nóng)民在征地過(guò)程中的權(quán)力和權(quán)益，使征地過(guò)程更加公平合理，征地補(bǔ)償制度更加完善。完善的制度能夠?yàn)樯鐣?huì)的和諧發(fā)展提供強(qiáng)有力的保障，因此，我們應(yīng)進(jìn)一步探索和完善征地程序及被征地農(nóng)民保障機(jī)制，保障被征地農(nóng)民權(quán)益，以盡可能的減少征地沖突，達(dá)成共贏局面。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度經(jīng)過(guò)建國(guó)初期至今的演化與發(fā)展，其優(yōu)越性有目共睹，因此我們應(yīng)盡快推動(dòng)各項(xiàng)配套措施落地，令各地針對(duì)本地實(shí)際情況加快出臺(tái)相關(guān)實(shí)施細(xì)則，以使其優(yōu)越性得到充分的發(fā)揮。此外，在保證現(xiàn)行制度有效實(shí)施的同時(shí)，我們也要積極借鑒各國(guó)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步對(duì)制度進(jìn)行探索和完善，以更好的保障農(nóng)民利益并實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧發(fā)展。