突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警機(jī)制的比較與啟示

李紫琦，徐亞文

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430074)

新冠肺炎疫情給全世界各國(guó)都帶來(lái)了巨大的災(zāi)難。 面對(duì)這一突發(fā)公共衛(wèi)生事件，各國(guó)應(yīng)對(duì)疫情中的預(yù)警機(jī)制對(duì)于防控疫情、遏制疫情蔓延至關(guān)重要。 然而，許多國(guó)家由于對(duì)疫情的忽視以及預(yù)警機(jī)制的不完善，錯(cuò)過(guò)了中國(guó)為世界爭(zhēng)取的疫情防控“窗口期”，付出了慘重的代價(jià)。 從理論與實(shí)踐入手，探討國(guó)外在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情中預(yù)警機(jī)制出現(xiàn)的缺陷與不足，與我國(guó)進(jìn)行比較研究，可以為我國(guó)預(yù)警機(jī)制的構(gòu)建提供寶貴的借鑒。

一、預(yù)警主體的協(xié)調(diào)性

首先，美國(guó)聯(lián)邦政府和地方預(yù)警不協(xié)調(diào)的狀況與其制度設(shè)計(jì)有關(guān)。 美國(guó)各州擁有較大的公共衛(wèi)生法律權(quán)限，各州都有權(quán)制定和實(shí)施公共衛(wèi)生法令[1]。 《緊急公共衛(wèi)生權(quán)限法案范本》將處理緊急事件的法律權(quán)限以最大的限度下放到地方政府以及公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等。 在公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)被州長(zhǎng)宣布后，應(yīng)急和救助機(jī)制就會(huì)隨之迅速啟動(dòng)，衛(wèi)生機(jī)構(gòu)從而可以擁有法案規(guī)定的相關(guān)權(quán)限[2]。 此外，州及其以下地方政府負(fù)責(zé)人都可以宣布公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)[3]。 在出現(xiàn)重大的公共衛(wèi)生危機(jī)時(shí),總統(tǒng)有權(quán)視危機(jī)的嚴(yán)重性決定是否需要宣布國(guó)家進(jìn)入“緊急狀態(tài)”[4]。 1973年，《公共衛(wèi)生服務(wù)法案》正式授權(quán)美國(guó)衛(wèi)生和公眾服務(wù)部(HHS)發(fā)布預(yù)警、啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，州衛(wèi)生行政部門(mén)也獲得了相應(yīng)的權(quán)限[5]。 美國(guó)衛(wèi)生事件預(yù)警的設(shè)計(jì)體現(xiàn)出聯(lián)邦制國(guó)家的特點(diǎn)，同時(shí)也會(huì)造成各州與聯(lián)邦預(yù)警發(fā)布不協(xié)調(diào)。 在國(guó)家和地方預(yù)警的協(xié)調(diào)性方面，我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)了出來(lái)，中央與地方聯(lián)系緊密。 中央能夠有效調(diào)配地方，布控預(yù)警防疫措施。 《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四條規(guī)定了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”“綜合協(xié)調(diào)”“分級(jí)負(fù)責(zé)”“屬地管理為主”的應(yīng)急管理體制。 《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第五條中也規(guī)定了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)”的指導(dǎo)原則。 這體現(xiàn)了我國(guó)應(yīng)急預(yù)警體系中以中央為領(lǐng)導(dǎo)，各地協(xié)調(diào)配合的宗旨，能夠更高效地進(jìn)行預(yù)警防疫措施。 但是《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中對(duì)預(yù)警發(fā)布主體的行政級(jí)別規(guī)定不合理，仍可能存在預(yù)警主體不協(xié)調(diào)的情況出現(xiàn)。 在《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第二十五條中，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門(mén)才可以向社會(huì)發(fā)布預(yù)警信息，并且在必要時(shí)可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政主管部門(mén)發(fā)布信息。 這一規(guī)定主要可能會(huì)出現(xiàn)兩個(gè)問(wèn)題： 第一，有權(quán)發(fā)布預(yù)警的主體行政級(jí)別規(guī)定過(guò)高可能導(dǎo)致對(duì)上報(bào)疫情信息獲取的不及時(shí)、不準(zhǔn)確； 第二，“必要時(shí)”的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，賦予的自由裁量權(quán)過(guò)大，應(yīng)將授權(quán)信息發(fā)布的條件進(jìn)一步具體細(xì)化，以明晰權(quán)責(zé)。 此外，根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十三條的規(guī)定，預(yù)警發(fā)布的主體是縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府，而《傳染病防治法》第十九條第二款規(guī)定的預(yù)警發(fā)布主體卻是國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府。 二者的規(guī)定產(chǎn)生了一定的沖突，如此沖突在實(shí)踐中可能造成發(fā)布主體不明而產(chǎn)生的發(fā)布責(zé)任的推諉。 并且，相關(guān)法律之間缺少較高的銜接度。 《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第二十五條中信息發(fā)布主體是國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)，在必要時(shí)才可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生行政主管部門(mén)發(fā)布信息。 雖然條文中未明確規(guī)定預(yù)警主體，但信息發(fā)布是預(yù)警中的一個(gè)環(huán)節(jié)，突發(fā)事件的信息發(fā)布內(nèi)容中應(yīng)包含預(yù)警信息，所以該條是對(duì)預(yù)警主體的規(guī)定。 該條規(guī)定與《傳染病防治法》第十九條的規(guī)定類(lèi)似，但仍存在較大不同。 總體來(lái)看，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》三個(gè)主要的關(guān)于突發(fā)公共事件的法律法規(guī)對(duì)預(yù)警主體的規(guī)定都有所不同，法律之間缺少銜接性。

第二，在預(yù)警中，行業(yè)協(xié)會(huì)等非政府組織能夠發(fā)揮重要的作用，卻缺乏相關(guān)法律對(duì)其發(fā)布預(yù)警權(quán)利、程序等進(jìn)行規(guī)范，從而導(dǎo)致非政府組織的預(yù)警與政府的脫節(jié)。 日本的預(yù)警機(jī)制中，行業(yè)系統(tǒng)也加入到衛(wèi)生預(yù)警應(yīng)急系統(tǒng)中，參與主體多元化顯著，還包括國(guó)立研究所、國(guó)立醫(yī)院、國(guó)立大學(xué)醫(yī)學(xué)系等[6]。 除此之外，日本政府還重視與相關(guān)部門(mén)的密切配合，包括醫(yī)師會(huì)、警察、消防等[7]。 日本參與預(yù)警主體的多元化能夠提高預(yù)警的及時(shí)性并調(diào)動(dòng)社會(huì)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的積極性。 根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《傳染病防治法》等法律法規(guī)，我國(guó)的預(yù)警主體規(guī)定較為單一，僅規(guī)定了政府機(jī)構(gòu)這類(lèi)的預(yù)警參與主體，對(duì)于非政府組織、營(yíng)利性組織及公民個(gè)人等是否能成為預(yù)警參與主體并無(wú)相關(guān)規(guī)定[8]。 雖然《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第二十四條和其他法律法規(guī)中有關(guān)于單位和個(gè)人向人民政府報(bào)告突發(fā)事件的規(guī)定，但這樣的規(guī)定并非將非政府主體納入預(yù)警主體范圍內(nèi)和預(yù)警過(guò)程之中，而僅僅作為相關(guān)信息傳遞的主體，最先掌握預(yù)警信息的非政府主體并沒(méi)有第一時(shí)間發(fā)布相關(guān)警示類(lèi)信息的權(quán)力，也沒(méi)有與政府部門(mén)協(xié)作預(yù)警的主體資格，在預(yù)警中沒(méi)有體現(xiàn)出較高的參與度。 突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有較強(qiáng)的社會(huì)性，對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警需要社會(huì)各部門(mén)和組織之間的分工協(xié)作，公民的廣泛配合。 在預(yù)警中如果僅僅是政府在發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)作用，而社會(huì)組織和個(gè)人缺乏相應(yīng)的危機(jī)意識(shí)消極應(yīng)對(duì)，預(yù)警所取得的效果將會(huì)打折扣，增加社會(huì)危機(jī)發(fā)生的可能性。 在法律上將非政府組織、私人機(jī)構(gòu)等組織納入預(yù)警參與主體，將會(huì)更有利于充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量對(duì)抗可能發(fā)生的危機(jī)和災(zāi)難。

我國(guó)對(duì)于預(yù)警參與主體中的預(yù)警主體和監(jiān)測(cè)主體的規(guī)定并不合理。 根據(jù)日本相關(guān)法律規(guī)定，預(yù)警主體和監(jiān)測(cè)主體是重合的，而我國(guó)法律則是將預(yù)警主體和監(jiān)測(cè)主體分開(kāi)。 根據(jù)我國(guó)的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等法律，我國(guó)有權(quán)發(fā)布預(yù)警的主體是各級(jí)政府，而最先監(jiān)測(cè)到疫情的大多是醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)。 《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第十四條中的措辭將監(jiān)測(cè)和預(yù)警截然分開(kāi)，第二十條中監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)只擁有將情況上報(bào)的權(quán)力而沒(méi)有向公眾及時(shí)發(fā)布警報(bào)的權(quán)力。 這都體現(xiàn)了監(jiān)測(cè)與預(yù)警的割裂。 監(jiān)測(cè)系統(tǒng)本身是預(yù)警系統(tǒng)的一部分，監(jiān)測(cè)應(yīng)當(dāng)為預(yù)警服務(wù)。 最先監(jiān)測(cè)到疫情的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)雖然可以上報(bào)疫情，但在法律上卻沒(méi)有第一時(shí)間向公眾發(fā)出警報(bào)的權(quán)力，這往往會(huì)錯(cuò)失預(yù)警的最佳時(shí)機(jī)。

二、預(yù)警啟動(dòng)機(jī)制的完善性

關(guān)于預(yù)警啟動(dòng)的程序我國(guó)法律的規(guī)定并不完善。 根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第十九條和第二十條規(guī)定，突發(fā)公共衛(wèi)生事件需要在一定時(shí)限內(nèi)層層上報(bào)。 這些程序性的規(guī)定缺少了預(yù)警決策作出過(guò)程的詳細(xì)規(guī)定。 日本對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警決策的處理，是根據(jù)厚生勞動(dòng)省《傳染病健康危機(jī)管理實(shí)施要領(lǐng)》的規(guī)定，厚生勞動(dòng)省健康局結(jié)合傳染病科應(yīng)當(dāng)立即召集“健康危機(jī)管理調(diào)整會(huì)議”，向內(nèi)閣情報(bào)調(diào)查室通報(bào)，建立厚生勞動(dòng)省公共衛(wèi)生對(duì)策本部，由內(nèi)閣首相擔(dān)任本部長(zhǎng)，各相關(guān)省廳大臣為法定會(huì)議成員，按照厚生勞動(dòng)省規(guī)劃的指導(dǎo)原則進(jìn)行決策，制定具體的對(duì)策。

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警的啟動(dòng)機(jī)制方面，日本對(duì)新出現(xiàn)的傳染病的預(yù)警及應(yīng)對(duì)缺乏法律制度保障。 《日本傳染病預(yù)防法》中以列舉的方式將傳染病分為四類(lèi)，還有針對(duì)性“新傳染病”的規(guī)定，即滿(mǎn)足具有人傳人的能力、已知傳染病癥狀明顯不同、感染者病情嚴(yán)重、該疾病的擴(kuò)散有嚴(yán)重危害公眾生命健康的風(fēng)險(xiǎn)四個(gè)條件的傳染病就可以被歸為“新傳染病”，但關(guān)于宣布緊急狀態(tài)的預(yù)警措施卻對(duì)新傳染病沒(méi)有具體規(guī)定。 如《新流感等對(duì)策特別措施法》中無(wú)新冠肺炎的規(guī)定而不能針對(duì)新冠疫情適用，只能在將新冠肺炎加入該法案的修訂被議會(huì)通過(guò)后才能適用。 由此造成了預(yù)警時(shí)間上的拖延。 我國(guó)同樣有預(yù)警機(jī)制無(wú)法適應(yīng)新出現(xiàn)的傳染病的問(wèn)題。 在疫情初期，新冠肺炎是否符合預(yù)警指標(biāo)的條件是具有一定爭(zhēng)議的。 新型冠狀病毒是第一次在人體上被發(fā)現(xiàn)的新型病毒，其引發(fā)的肺炎的名稱(chēng)是非典型肺炎。 但是我國(guó)在2007年《全國(guó)不明原因肺炎病例監(jiān)測(cè)、排查和管理方案》中直接將傳染性非典型肺炎簡(jiǎn)稱(chēng)為SARS，所以新冠肺炎并不屬于《傳染病防治法》中的非典型肺炎，也不符合《突發(fā)公共衛(wèi)生事件分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》中“發(fā)生傳染性典型肺炎”的情形。 由于新冠肺炎是一種全新的傳染病，所以在采用列舉法確定傳染病的《傳染病防治法》中也不會(huì)存在新冠肺炎這種新的疾病，從而無(wú)法將其認(rèn)定為法定傳染病。 根據(jù)《傳染病防治法》第三條第五款，只有國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)可以認(rèn)定新冠肺炎為法定傳染病，但如果經(jīng)過(guò)從地方到中央的層層上報(bào)和研究的時(shí)間后才能將其認(rèn)定為法定傳染病，才能夠依此進(jìn)行預(yù)警，最佳的防疫預(yù)警時(shí)機(jī)就會(huì)被錯(cuò)過(guò)，預(yù)警也就起不到相應(yīng)的效果。 從這個(gè)角度來(lái)看，現(xiàn)有的預(yù)警指標(biāo)無(wú)法滿(mǎn)足新出現(xiàn)的傳染性疾病的預(yù)警需要，具有滯后性。

三、預(yù)警措施的規(guī)范性

預(yù)警信息的不及時(shí)、不準(zhǔn)確會(huì)對(duì)預(yù)警和防控帶來(lái)巨大阻礙。 美國(guó)在疫情初期疾病防控部門(mén)只公布各州有無(wú)確診病例而不具體公布確診人數(shù)，對(duì)于防控來(lái)說(shuō)是不科學(xué)、不合理的，公眾無(wú)法得知各州的具體人數(shù)可能導(dǎo)致對(duì)疫情的警惕性降低。 相比之下，我國(guó)的相關(guān)措施積極到位。 根據(jù)《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定，各級(jí)人民政府“信息發(fā)布要及時(shí)主動(dòng)、準(zhǔn)確把握，實(shí)事求是”。 《傳染病防治法》第三十八條明確要求國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)公布全國(guó)傳染病疫情信息，省、自治區(qū)、直轄市定期公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息，公布信息應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確。 《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十五條、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第二十五條等條款也有對(duì)疫情信息公布及時(shí)、準(zhǔn)確、全面等的相關(guān)要求。 實(shí)踐中，我國(guó)也在積極地踐行法律法規(guī)的要求，國(guó)家衛(wèi)健委每日通報(bào)新增確診病例、疑似病例、死亡病例等信息，政府預(yù)警防控措施被及時(shí)地公布并落實(shí)到了各個(gè)地方。

面對(duì)新冠肺炎疫情，國(guó)外社會(huì)公眾對(duì)預(yù)警的危機(jī)意識(shí)不強(qiáng)，在疫情初期政府也缺乏正確引導(dǎo)。 在疫情蔓延的高峰期，國(guó)外各種群體性大型集會(huì)仍在舉辦，一些國(guó)家甚至出現(xiàn)了對(duì)“封城令”“居家令”的抗議游行。 反觀我國(guó)在疫情期間，各級(jí)政府積極宣傳防疫知識(shí)，踐行預(yù)警措施； 各基層社區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)警響應(yīng)，形成全民抗疫的氛圍。 這種差異的出現(xiàn)一定程度上與各國(guó)法治觀念、文化傳統(tǒng)有關(guān)，但政府正確的社會(huì)引導(dǎo)同樣至關(guān)重要。 我國(guó)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第四十條明確規(guī)定了街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等要組織好力量，群防群治，同時(shí)也要做好向公眾宣傳傳染病防治的相關(guān)知識(shí)。 通過(guò)正確的社會(huì)引導(dǎo)，樹(shù)立公民的危機(jī)意識(shí)，更有利于預(yù)警的實(shí)施，及時(shí)阻止疫情的蔓延。

四、中國(guó)特色預(yù)警機(jī)制的未來(lái)展望

在人類(lèi)命運(yùn)共同體的理念下，面對(duì)新冠肺炎這一全球性公共衛(wèi)生危機(jī)，加強(qiáng)全球公共衛(wèi)生預(yù)警應(yīng)急體系建設(shè)已成為各國(guó)的共識(shí)。 雖然各國(guó)法律制度有所不同，但各國(guó)在應(yīng)對(duì)新冠肺炎這樣的突發(fā)公共衛(wèi)生事件中都需要法律調(diào)整，從各國(guó)預(yù)警機(jī)制的比較分析中可得到寶貴的經(jīng)驗(yàn)借鑒[9]。 我國(guó)未來(lái)預(yù)警機(jī)制的改革與發(fā)展，要以本國(guó)國(guó)情為基礎(chǔ)，以實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題為導(dǎo)向，充分吸取域外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，探索具有中國(guó)特色的突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警機(jī)制。

(一)健全法律體系，細(xì)化法律規(guī)范

我國(guó)在預(yù)警方面的法律法規(guī)過(guò)于分散，過(guò)于偏重原則性規(guī)定而忽視對(duì)預(yù)警中的具體問(wèn)題規(guī)范的細(xì)致程度，導(dǎo)致預(yù)警的法律法規(guī)可操作性不強(qiáng)。 從我國(guó)關(guān)于預(yù)警機(jī)制的法律體系建設(shè)的總體方向來(lái)看，在原則性的規(guī)定外，要更注重細(xì)節(jié)方面措施的規(guī)范，如預(yù)警的步驟、形式等。 細(xì)化相關(guān)法律法規(guī)，依規(guī)有序操作，有利于預(yù)警的順暢、有效實(shí)施。 除此之外，要注重法律之間的統(tǒng)一性、體系化和協(xié)調(diào)性，各個(gè)法律法規(guī)中關(guān)于預(yù)警的條款不能相互矛盾，而要關(guān)聯(lián)互通，共同構(gòu)筑全面高效的預(yù)警機(jī)制法律體系。

(二)重構(gòu)預(yù)警主體，發(fā)展多元參與

第一，在法律法規(guī)中要明確預(yù)警的發(fā)布主體，彌補(bǔ)法律法規(guī)中關(guān)于預(yù)警主體規(guī)定措辭不一致的漏洞，比如可以通過(guò)修改法律或修訂相關(guān)司法解釋的方法統(tǒng)一《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《傳染病防治法》等法律中關(guān)于預(yù)警主體的規(guī)定的差異，將《傳染病防治法》第十九條中“省、自治區(qū)、直轄市人民政府”修改為“縣級(jí)以上人民政府”。 從實(shí)踐角度來(lái)看，疫情暴發(fā)時(shí)地方政府由于距離疫情最近，獲取相關(guān)信息相對(duì)而言也會(huì)更快、更充分。 法律法規(guī)或司法解釋在預(yù)警主體方面，應(yīng)注意加強(qiáng)對(duì)地方政府的預(yù)警權(quán)的規(guī)范，對(duì)縣級(jí)地方政府的預(yù)警權(quán)限要予以明確。 建議對(duì)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第二十五條進(jìn)行修改，將“必要時(shí)”刪去，將“可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政主管部門(mén)”改為“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府衛(wèi)生行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)”。 如此，既明確了縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)的預(yù)警權(quán)限，又做到與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等法律在預(yù)警主體方面的銜接。

第二，要注重發(fā)展多元化的法定預(yù)警參與主體。 公共危機(jī)需要社會(huì)化的應(yīng)對(duì)，擴(kuò)大預(yù)警參與主體有利于調(diào)動(dòng)全社會(huì)應(yīng)對(duì)危機(jī)的積極性。 疫情預(yù)警信息與每一個(gè)人都有關(guān)，具有極強(qiáng)的公共性，屬于公共信息資源，參與預(yù)警的主體應(yīng)當(dāng)多元化。 可以參考日本將醫(yī)師協(xié)會(huì)等社會(huì)組織納入預(yù)警參與主體中，同時(shí)也可以將預(yù)警參與的主體擴(kuò)大至新聞媒體等面向公眾的組織，聯(lián)合社會(huì)力量一同對(duì)抗突發(fā)公共衛(wèi)生事件帶來(lái)的危機(jī)。 在對(duì)抗新冠疫情中，很多網(wǎng)絡(luò)媒體等非官方團(tuán)體積極向公眾發(fā)布疫情信息，也構(gòu)成了預(yù)警的一部分，如一些自媒體通過(guò)匯總官方公開(kāi)數(shù)據(jù)和新聞制作出的全方面的疫情實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)網(wǎng)頁(yè)，這些都為疫情的預(yù)警與防控作出了一定的貢獻(xiàn)。 建議在《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第二十四條的“舉報(bào)制度”中增加“預(yù)警參與制度”，在法律上確認(rèn)非官方團(tuán)體、公民等多元化主體對(duì)于預(yù)警的參與權(quán)。

(三)完善啟動(dòng)機(jī)制，融入國(guó)際合作

在預(yù)警的啟動(dòng)程序方面，要增加程序性規(guī)定中預(yù)警決策的透明度，對(duì)決策過(guò)程進(jìn)行更詳細(xì)的規(guī)制。 《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十條雖然規(guī)定了“必要時(shí)”“專(zhuān)家學(xué)者”“專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員”等對(duì)突發(fā)事件可能造成的影響進(jìn)行評(píng)估，但該條的非強(qiáng)制性和過(guò)于原則化的特點(diǎn)可能使專(zhuān)業(yè)人士的意見(jiàn)得不到采納，導(dǎo)致實(shí)施的預(yù)警措施缺乏科學(xué)性。 在預(yù)警措施決策中專(zhuān)家學(xué)者等專(zhuān)業(yè)人士的參與度、參與形式、參與程序以及意見(jiàn)被采納的情況等應(yīng)有法律明確的規(guī)范，防止決策者在制定措施時(shí)專(zhuān)家意見(jiàn)的參與流于形式或因政治因素等非科學(xué)因素而實(shí)施非理性的措施。 預(yù)警措施的實(shí)施要始終堅(jiān)持科學(xué)原則和法治原則，在理性的基礎(chǔ)上根據(jù)實(shí)踐進(jìn)行調(diào)整與完善。 建議將《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十條中的“必要時(shí)”修改為“應(yīng)當(dāng)”，并增加“對(duì)于會(huì)商的內(nèi)容與意見(jiàn)采用情況應(yīng)進(jìn)行記錄并備案”等內(nèi)容。

在預(yù)警啟動(dòng)的指標(biāo)方面，我國(guó)的預(yù)警啟動(dòng)機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)有些過(guò)時(shí)，無(wú)法及時(shí)應(yīng)對(duì)新出現(xiàn)的傳染病等新情況。 我國(guó)法律可以考慮對(duì)原有的傳染病法定制度作出一些改變，以疾病監(jiān)控、信息通報(bào)等體系的數(shù)據(jù)分析匯總而得出的結(jié)果為基礎(chǔ)，建立一個(gè)相對(duì)高效的動(dòng)態(tài)的法定傳染病納入機(jī)制。 可以借鑒日本的做法，在我國(guó)《傳染病防治法》第三條中的“乙類(lèi)傳染病”的分類(lèi)后增加“新傳染病”的分類(lèi)，即“若該疾病滿(mǎn)足具有人傳人能力、與已知傳染病顯然不同、感染者病情嚴(yán)重、具有較強(qiáng)擴(kuò)散性并具有嚴(yán)重危害公眾生命健康安全風(fēng)險(xiǎn)等條件可以自動(dòng)被納入法定傳染病，并由相關(guān)部門(mén)報(bào)國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)備案”。 這會(huì)極大地縮短新傳染病被認(rèn)定為法定傳染病的時(shí)間，能夠?yàn)轭A(yù)警和疫情防控爭(zhēng)取到寶貴的時(shí)機(jī)。 除此之外，我國(guó)法律法規(guī)的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，區(qū)分等級(jí)時(shí)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)一步精細(xì)化。 我國(guó)在改進(jìn)啟動(dòng)預(yù)警的等級(jí)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可以通過(guò)國(guó)際合作、信息的動(dòng)態(tài)共享來(lái)構(gòu)建與國(guó)際接軌的科學(xué)預(yù)警啟動(dòng)指標(biāo)與方案。 建設(shè)全球化的突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警體系在當(dāng)下已成為未來(lái)發(fā)展的方向，我國(guó)在預(yù)警機(jī)制國(guó)際化的過(guò)程中也要注重將國(guó)際機(jī)制與本土化實(shí)踐相結(jié)合，增強(qiáng)預(yù)警機(jī)制的應(yīng)用性和可操作性。

(四)規(guī)范預(yù)警措施，加強(qiáng)社會(huì)引導(dǎo)

建立科學(xué)、合理的預(yù)警措施，對(duì)相關(guān)部門(mén)機(jī)構(gòu)的預(yù)警行為進(jìn)行法律方面的細(xì)化規(guī)范，是解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的要求。 預(yù)警措施的實(shí)施要注重“科學(xué)原則”而非“政治原則”[10]。 各地對(duì)于相關(guān)法律法規(guī)的訂立和執(zhí)行需要具有統(tǒng)一協(xié)調(diào)性。 為了進(jìn)一步增強(qiáng)各地的協(xié)作互通理念，可以在《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第五條中將“各地協(xié)作”作為應(yīng)急原則之一確定在條款中。 在第二十三條第四款中，可以考慮將“應(yīng)當(dāng)及時(shí)向同級(jí)人民政府衛(wèi)生行政主管部門(mén)通報(bào)”修改為“應(yīng)當(dāng)及時(shí)向同級(jí)人民政府衛(wèi)生行政主管部門(mén)通報(bào)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向可能受影響地區(qū)的縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門(mén)通報(bào)”。 加快完善相關(guān)政策法規(guī)，促進(jìn)機(jī)制的科學(xué)性構(gòu)建，統(tǒng)籌各個(gè)地區(qū)的預(yù)警措施，加強(qiáng)區(qū)域間監(jiān)測(cè)信息和預(yù)警信息互通，縮小各地區(qū)防控能力、預(yù)警水平之間的差異，進(jìn)一步增強(qiáng)全國(guó)各地區(qū)的合作與協(xié)調(diào)，有助于使各個(gè)地區(qū)的民眾都能夠及時(shí)獲得準(zhǔn)確的預(yù)警信息，最大限度地發(fā)揮預(yù)警效果。

加強(qiáng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警和應(yīng)對(duì)措施的相關(guān)宣傳和教育，使公民樹(shù)立危機(jī)意識(shí)和正確的防范觀念，是我國(guó)未來(lái)需要進(jìn)一步落實(shí)的舉措。 預(yù)警的效果很大程度上取決于民眾對(duì)于預(yù)警的響應(yīng)，積極的危機(jī)意識(shí)和防疫措施能夠有力地應(yīng)對(duì)疫情蔓延，這些都有賴(lài)于正確的社會(huì)引導(dǎo)。 突發(fā)事件應(yīng)急知識(shí)的教育應(yīng)在平常進(jìn)行，滲透到公民的素質(zhì)教育中，不應(yīng)在危機(jī)發(fā)生后才進(jìn)行彌補(bǔ)，要做到防患于未然。 所以，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第十三條中“應(yīng)當(dāng)對(duì)公眾開(kāi)展突發(fā)事件應(yīng)急知識(shí)的專(zhuān)門(mén)教育”可以修改為“應(yīng)當(dāng)定期對(duì)公眾開(kāi)展突發(fā)事件應(yīng)急知識(shí)的專(zhuān)門(mén)教育”，通過(guò)平常定期的應(yīng)急知識(shí)培訓(xùn)能使社會(huì)公眾更快速地對(duì)預(yù)警作出反應(yīng)，有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件造成的危機(jī)。 在我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，更應(yīng)注重理性的社會(huì)引導(dǎo)和科學(xué)的應(yīng)對(duì)危機(jī)措施，充分發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義的優(yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)各方參與應(yīng)對(duì)危機(jī)的積極性，逐漸形成法治化高素質(zhì)的全民預(yù)警響應(yīng)機(jī)制。

面對(duì)新冠肺炎，人類(lèi)是命運(yùn)共同體，各國(guó)休戚與共。 從新冠肺炎疫情中國(guó)外預(yù)警機(jī)制之間的對(duì)比與反思中得出的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警機(jī)制提供了有意義的啟發(fā)與借鑒。 在法治社會(huì)的建設(shè)進(jìn)程中，我國(guó)預(yù)警機(jī)制的法律體系需要不斷地完善以適應(yīng)新的時(shí)代和新的挑戰(zhàn)。 針對(duì)這次疫情得出的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，彌補(bǔ)相關(guān)漏洞與缺陷，加快改進(jìn)預(yù)警相關(guān)法律體系，以本土化實(shí)踐為基礎(chǔ)構(gòu)建高效全面的具有中國(guó)特色的預(yù)警機(jī)制，才能進(jìn)一步提高我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力，有效保障民眾的生命健康與安全，推進(jìn)國(guó)家的穩(wěn)定、繁榮發(fā)展。