第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理路徑優(yōu)化研究*

○陜西百諾財(cái)務(wù)科技有限公司 張 丹 ○商洛學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 周小婷

一、預(yù)算績(jī)效管理概述

2003年十六屆三中全會(huì)首次提出要探索建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，鼓勵(lì)各地區(qū)積極試點(diǎn)積累寶貴經(jīng)驗(yàn)。十七屆二中、五中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)逐步推行政府績(jī)效管理和行政問責(zé)制度，完善政府績(jī)效評(píng)估制度。2011年財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》，提出要逐步建立“預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算完成有評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。2012年在《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃(2012—2015年)》的通知中首次強(qiáng)調(diào)，第三方機(jī)構(gòu)可以在接受財(cái)政或預(yù)算部門委托的情況下獨(dú)立開展績(jī)效管理評(píng)價(jià)。2014年全國(guó)人大審議通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)預(yù)算法〉的決定》，通過法律形式強(qiáng)調(diào)了績(jī)效管理的重要性，進(jìn)一步增強(qiáng)預(yù)算的完整性、科學(xué)性和透明度，要求在預(yù)算編制環(huán)節(jié)注重績(jī)效，在預(yù)算執(zhí)行過程中加強(qiáng)監(jiān)督績(jī)效和評(píng)價(jià)績(jī)效，充分運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。2018年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，預(yù)算績(jī)效管理作為一種全方位的預(yù)算績(jī)效管理格局、全過程的預(yù)算績(jī)效管理鏈條、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，要求各單位、各部門要加快建成全面預(yù)算績(jī)效管理體系。2020年10月，隨著新《預(yù)算法》的頒布實(shí)施，也標(biāo)志著預(yù)算績(jī)效管理正式拉開法制化序幕。

我國(guó)第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理是21世紀(jì)初才開始發(fā)展起來(lái)的。因此，相關(guān)的理論依據(jù)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)相對(duì)較為欠缺和薄弱。理論依據(jù)方面，劉金鹿[1]、蒲曉娟[2]、艾少彬[3]分別從高校、事務(wù)所、財(cái)政部門三個(gè)角度針對(duì)第三方參與預(yù)算績(jī)效管理存在的困境與對(duì)策進(jìn)行分析探討，認(rèn)為高校的參與更偏重“理論”層面，事務(wù)所的參與更偏重“實(shí)務(wù)”層面，單一主體各有短板。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)方面，浙江省、湖北省、西藏自治區(qū)、青島市、金昌市等各地紛紛結(jié)合本省市(自治區(qū))實(shí)際，出臺(tái)并發(fā)布第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施細(xì)則。財(cái)政部于2021年初，下發(fā)《關(guān)于委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》，從總體要求、主要內(nèi)容、配套措施三個(gè)方面作了強(qiáng)調(diào)說明。由于該項(xiàng)工作起步不久，目前對(duì)預(yù)算部門或單位作為委托方選擇使用第三方機(jī)構(gòu)以及開展必要的管理監(jiān)督缺乏統(tǒng)一要求，特別是委托第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)自身績(jī)效的做法亟待規(guī)范。因此，本文基于已有專家學(xué)者的觀點(diǎn)，結(jié)合財(cái)政部及各省市規(guī)定，基于“高校+事務(wù)所”模式對(duì)第三方參與預(yù)算績(jī)效管理優(yōu)化路徑進(jìn)行探究，并提出合理化對(duì)策建議。

二、第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理的重要意義

預(yù)算績(jī)效管理是貫徹落實(shí)黨的十九大和十九屆四中全會(huì)精神的必然要求，是深化財(cái)稅改革和優(yōu)化財(cái)政資源配置效率的重要舉措，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容。近年來(lái)，社會(huì)咨詢機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)等中介機(jī)構(gòu)以及以科研院所、高校等事業(yè)單位為代表的第三方機(jī)構(gòu)通過規(guī)范管理、有效引導(dǎo)，已廣泛參與到預(yù)算績(jī)效管理的多個(gè)環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，執(zhí)業(yè)水平不斷得到提升，獨(dú)立性和可信度進(jìn)一步增強(qiáng)，在推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理發(fā)展中增效明顯，發(fā)揮了重要的作用。第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理是全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的重要舉措，是推動(dòng)和加強(qiáng)預(yù)算管理、提高財(cái)政資金使用效益的有效手段。

(一)預(yù)算績(jī)效管理提升政府公信力

加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，科學(xué)合理配置資源，一定程度上促進(jìn)政府提升政務(wù)工作的公開性和透明性。通過“查問題、提意見、改措施、促優(yōu)化”等方式，鼓勵(lì)第三方參與并形成專家意見，適度公開評(píng)價(jià)結(jié)果，接受社會(huì)公眾及有關(guān)部門監(jiān)督，從被動(dòng)應(yīng)付評(píng)價(jià)檢查轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)推進(jìn)評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，不斷提高資金使用效益。只有把財(cái)政資金用好、管好，發(fā)揮財(cái)政資金的使用效益，才能逐步強(qiáng)化政府為公眾服務(wù)的觀念，強(qiáng)化對(duì)公共資源使用結(jié)果的關(guān)注，使政府行為變得更加務(wù)實(shí)、有效，提高政府的決策、管理和服務(wù)水平，加快轉(zhuǎn)變政府職能，從而提升政府公信力，充分發(fā)揮行政事業(yè)單位在公共服務(wù)能力方面的積極作用[4]。

(二)預(yù)算績(jī)效管理更加科學(xué)、民主

加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理有利于推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化、民主化管理。經(jīng)過十幾年實(shí)踐發(fā)展，部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)等領(lǐng)域改革已經(jīng)成效顯著，充分說明財(cái)政管理科學(xué)化、民主化水平在不斷提高。將績(jī)效理念融入預(yù)算管理各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)的有機(jī)統(tǒng)一，可以有效改善預(yù)算執(zhí)行效率、提高預(yù)算執(zhí)行科學(xué)問效、增強(qiáng)預(yù)算結(jié)果透明化。

通過引入第三方機(jī)構(gòu)，創(chuàng)新績(jī)效管理機(jī)制，實(shí)施科學(xué)民主決策，全員參與，集思廣益采納社會(huì)公眾建議，發(fā)揮“智囊團(tuán)”作用，從而對(duì)預(yù)算績(jī)效進(jìn)行科學(xué)化、精細(xì)化、民主化管理。

(三)預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)更加客觀、公正

預(yù)算績(jī)效管理作為政府績(jī)效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理建設(shè)，構(gòu)建分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層級(jí)的預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，可以提高資金使用效益，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金分配的科學(xué)性和規(guī)范性，增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的客觀性和公正性。通過第三方機(jī)構(gòu)的參與，一定意義上打破了政府“既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”的局面[5]，符合黨中央關(guān)于加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督和全面實(shí)施績(jī)效管理的內(nèi)在要求，從而促進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)從事預(yù)算績(jī)效管理業(yè)務(wù)的持續(xù)發(fā)展，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性、公正性和可信度。

三、第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理存在的問題

(一)第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理的機(jī)制不健全

一是對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。按照政策理解，只要符合文件的要求，預(yù)算單位支付一定的薪酬費(fèi)用，第三方機(jī)構(gòu)就可參與進(jìn)來(lái)，這樣多多少少還是會(huì)受預(yù)算單位的人為干預(yù)，而且由于各機(jī)構(gòu)工作水平良莠不齊，也會(huì)大大降低預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)效果。二是評(píng)價(jià)制度體系有待完善。目前只是財(cái)政部站在宏觀大局把控，下發(fā)指導(dǎo)意見，個(gè)別地區(qū)結(jié)合實(shí)際制定相關(guān)管理辦法，第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理工作的質(zhì)量具體考核制度尚未健全，預(yù)算單位對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的績(jī)效管理工作不能精準(zhǔn)評(píng)價(jià)，這樣既不利于預(yù)算績(jī)效管理統(tǒng)一評(píng)價(jià)口徑，導(dǎo)致各地區(qū)、各單位執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)五花八門，也不利于其他地區(qū)、其他單位有效借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。三是對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)沒有一定的規(guī)章約束。由于該項(xiàng)工作起步晚，相關(guān)工作要求及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不夠明確，對(duì)各評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)職責(zé)、評(píng)價(jià)程序、監(jiān)督管理以及法律責(zé)任等方面沒有一整套約束規(guī)定，以致個(gè)別機(jī)構(gòu)、個(gè)別人員在執(zhí)行預(yù)算績(jī)效管理中的主觀隨意性較大，給預(yù)算單位造成一定的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

(二)第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理的專業(yè)能力不足

黨的十九大不僅僅對(duì)預(yù)算績(jī)效管理提出了新要求，同時(shí)對(duì)高素質(zhì)、高技能的預(yù)算人才也提出了更高要求。新時(shí)代背景下預(yù)算績(jī)效管理工作需要一大批“有技能、懂預(yù)算、善融合、會(huì)智能、守自律”的高級(jí)人才。由于缺乏對(duì)第三方機(jī)構(gòu)及其工作人員從事預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)開展必要的培訓(xùn)和指導(dǎo)，相應(yīng)的人才培養(yǎng)計(jì)劃、培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)和培養(yǎng)體系尚未完善，從事預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的工作人員理論知識(shí)和業(yè)務(wù)能力各不相同。結(jié)合文獻(xiàn)整理以及實(shí)際調(diào)研分析，目前各單一第三方機(jī)構(gòu)主體參與預(yù)算績(jī)效管理，不同程度上都存在局限。以高校為代表的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，常常承接省市重大課題項(xiàng)目，在研究相關(guān)制度、理論方面較為細(xì)致和深入，理論性強(qiáng)，但缺乏個(gè)例參考，操作性和靈活性有待提升。以會(huì)計(jì)師事務(wù)所為代表的中介機(jī)構(gòu)，工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)較為豐富，但對(duì)個(gè)別理論觀點(diǎn)理解不清楚、學(xué)習(xí)不到位。各機(jī)構(gòu)的預(yù)算人員在參與預(yù)算績(jī)效管理時(shí)，也是僅憑個(gè)人工作經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行處理，難免會(huì)側(cè)重點(diǎn)有所不同，使得預(yù)算績(jī)效管理內(nèi)容不全面、口徑不一致。

(三)第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理獲取的數(shù)據(jù)、資料的完整性不足

隨著大數(shù)據(jù)、智能化、移動(dòng)互聯(lián)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等數(shù)字新技術(shù)的蓬勃興起，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理也帶來(lái)了新要求和新挑戰(zhàn)。一方面，大多數(shù)預(yù)算單位的信息化建設(shè)較為薄弱，智能化、信息化的手段應(yīng)用不深入、效果不明顯。表現(xiàn)在預(yù)算數(shù)據(jù)的收集、反饋及評(píng)價(jià)都靠現(xiàn)場(chǎng)座談、調(diào)研、面對(duì)面訪問等形式完成，數(shù)據(jù)的處理仍以人工處理為主，及時(shí)性和準(zhǔn)確性受到制約，數(shù)據(jù)的完整性、客觀性、可比性有所降低，這都會(huì)使得預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果大打折扣；另一方面，內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)、網(wǎng)頁(yè)訪問登陸系統(tǒng)、風(fēng)險(xiǎn)安全防范系統(tǒng)等有待完善，使得預(yù)算環(huán)節(jié)、預(yù)算監(jiān)管、預(yù)算評(píng)價(jià)等模塊的信息傳遞受外部因素影響較大，不利于下期預(yù)算數(shù)據(jù)的參考，同時(shí)安全性也存在隱患。

四、優(yōu)化第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理的對(duì)策建議

(一)健全完善相關(guān)制度體系

首先，要對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。擇優(yōu)而進(jìn)、擇優(yōu)而用，保證行業(yè)隊(duì)伍的高效性和嚴(yán)格性。只有制定統(tǒng)一、嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，才能使第三方機(jī)構(gòu)不斷提升自己職業(yè)能力和水平，提升預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)效果；其次，完善預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)體系。在現(xiàn)有制度、政策的基礎(chǔ)上，積極修訂績(jī)效評(píng)價(jià)方案，不斷優(yōu)化、細(xì)化預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)，從而為第三方機(jī)構(gòu)的參與提供更多、更可靠的工作指引[6]；最后，要通過立法形式，劃分清楚預(yù)算單位和第三方機(jī)構(gòu)的責(zé)任、權(quán)限，以法律化、規(guī)范化、制度化的途徑減少人為主觀干預(yù)和外部客觀因素的干擾，保證預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)的精準(zhǔn)性、客觀性和科學(xué)性。

(二)促進(jìn)各個(gè)機(jī)構(gòu)融合參與

鑒于各第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立參與各有短板，因此，有必要探索建立多主體參與預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)機(jī)制。由于預(yù)算績(jī)效管理涉及部門多、內(nèi)容全、專業(yè)強(qiáng)、時(shí)間緊，各機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)聯(lián)系，相互學(xué)習(xí)、融合參與、揚(yáng)長(zhǎng)避短、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。通過舉辦一系列的座談培訓(xùn)會(huì)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)交流會(huì)，學(xué)習(xí)先進(jìn)制度規(guī)則、相互交流經(jīng)驗(yàn)，提升專業(yè)技能知識(shí)。高?？梢匀?huì)計(jì)師事務(wù)所參觀日常實(shí)務(wù)處理流程，彌補(bǔ)缺乏實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的不足，會(huì)計(jì)師事務(wù)所可以參與高校預(yù)算管理課題研究，豐富自身相關(guān)理論儲(chǔ)備，達(dá)到各方揚(yáng)長(zhǎng)避短、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，并最終形成“1+1>2”共贏局面，從而共同推動(dòng)第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理穩(wěn)步發(fā)展。

(三)重視高級(jí)人才的培養(yǎng)和聘用

預(yù)算人員作為預(yù)算績(jī)效管理隊(duì)伍中的主力軍，在加強(qiáng)績(jī)效管理過程中起著重要的作用。一是預(yù)算人員要不斷加強(qiáng)對(duì)《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》、《經(jīng)濟(jì)法》等相關(guān)專業(yè)法規(guī)制度的學(xué)習(xí)，提升自己的業(yè)務(wù)處理能力。新《預(yù)算法》的頒布實(shí)施，預(yù)算人員更不能放松自己對(duì)專業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)；二是預(yù)算人員要培養(yǎng)業(yè)財(cái)融合意識(shí)。不僅僅是成為一個(gè)預(yù)算人員，而且要懂得將業(yè)務(wù)與預(yù)算進(jìn)行有機(jī)融合，從而更加精準(zhǔn)地把控每個(gè)交易事項(xiàng)中潛在的風(fēng)險(xiǎn)問題，并及時(shí)給出解決途徑和優(yōu)化策略；三是預(yù)算人員要借助智能財(cái)務(wù)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，熟練掌握人工智能在預(yù)算績(jī)效管理領(lǐng)域中的應(yīng)用，高效、科學(xué)、精確地對(duì)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行篩選、審核、整合和分析，避免人為干預(yù)和人為失誤，提高預(yù)算數(shù)據(jù)信息質(zhì)量要求；四是預(yù)算人員要樹立廉潔自律職業(yè)道德思想。在遵守國(guó)家法律規(guī)章的前提下，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，實(shí)行“優(yōu)勝劣汰”的能動(dòng)機(jī)制，壯大一支“有技能、懂預(yù)算、善融合、會(huì)智能、守自律”的預(yù)算管理人員隊(duì)伍。

(四)加強(qiáng)數(shù)據(jù)信息共享建設(shè)

實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理智能化、推動(dòng)信息化建設(shè)不僅可以提高預(yù)算績(jī)效管理效率、強(qiáng)化管理，而且是提升資金使用效益的有效手段，是將預(yù)算程序與管理制度有效銜接的重要契機(jī)。首先，通過建立智能化、共享化預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)，從資金集中管理、資金集中核算、預(yù)算集中管控等方面高效采集、匯總、分析和處理數(shù)據(jù)，通過設(shè)置目標(biāo)編制管理、日?？?jī)效管理、重點(diǎn)績(jī)效管理三大環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)納入預(yù)算管理的項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效目標(biāo)全覆蓋[7]；其次，項(xiàng)目申報(bào)、跟蹤監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用等模塊要環(huán)環(huán)相扣，項(xiàng)目申報(bào)模塊直接關(guān)系到下一階段的跟蹤監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)模塊，形成良性循環(huán)，使事前、事中、事后的績(jī)效管理環(huán)節(jié)都得以體現(xiàn)，預(yù)算單位和第三方機(jī)構(gòu)均可通過預(yù)算績(jī)效管理軟件查閱相關(guān)資料，為下一年預(yù)算安排提供參考[8]；最后，通過信息化建設(shè)，績(jī)效管理模塊實(shí)時(shí)提取預(yù)算編制部門編碼、項(xiàng)目編碼等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)互通，大大減少預(yù)算單位錄入人員的工作量。同時(shí)，通過對(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)狀態(tài)的識(shí)別，做到無(wú)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)和預(yù)算績(jī)效目標(biāo)審核未通過項(xiàng)目不能列入預(yù)算，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制和預(yù)算績(jī)效管理一體化。