當(dāng)代中國非法移民輸入問題及對(duì)策研究

宋昱洋

（中山大學(xué) 廣東珠海 519000）

《2020 國際移民報(bào)告》的統(tǒng)計(jì)顯示，目前估計(jì)全球有2.72 億國際移民，占世界人口的3.5%?？鐕ぷ魇侨藗冞M(jìn)行國際移民的主要?jiǎng)右颍漆愎と嗽谑澜鐕H移徙者中占絕大多數(shù)且主要向高收入國家遷移，全球流離失所人數(shù)創(chuàng)歷史新高超過4100 萬，難民人數(shù)近2600 萬。[1]隨著中國崛起進(jìn)程的加速和國際地位的提升，中國的移民規(guī)模也有所擴(kuò)大并成為世界主要的移民輸入國之一。本文試圖探討當(dāng)代中國非法移民問題的現(xiàn)狀及應(yīng)對(duì)措施，通過分析國際上解決非法移民問題的一般性舉措在中國是否具備可行性，為中國高效應(yīng)對(duì)非法移民難題提出建議。

一、非法移民的概念界定

“如果人口分布是天定的,那么人口流動(dòng)便是歷史的發(fā)動(dòng)機(jī)”，[2]當(dāng)人口流動(dòng)的行為與現(xiàn)代國家的法律相抵觸，便會(huì)產(chǎn)生“非法移民”這一身份定義。非法移民（illegal migrant）又被稱為非正規(guī)移民（irregular migrant）或無證件移民（undocumented migrant），非法移民作為國際移民的一種特殊形式，其形成是國家主權(quán)控制與全球政治、經(jīng)濟(jì)失衡的產(chǎn)物。[3]歐洲合作與發(fā)展組織 （OECD）將其界定為:“旅行、到達(dá)、逗留、就業(yè)違背國際協(xié)議或國家法律的外國人”，[4]也可以表述為，非法移民是指以居留或就業(yè)為目的，采取合法或非法手段入境，并在入境國境內(nèi)滯留，違反入境國移民法律的外國人或無國籍人。[5]

國內(nèi)學(xué)者也不斷豐富非法移民的概念范圍。學(xué)者郝魯怡將國際移民主體分為四類：合法移民、非法移民、被迫移民及回歸移民，其中非法移民是指“在未獲得有效法律文件或未獲得遷入國許可的情況下，非法進(jìn)入該國的居民”，一種是不按所在國的法律規(guī)定而進(jìn)入該國國境的人，另一種是雖然獲準(zhǔn)合法入境，但其在所在國的居留已超過合法的期限，或者是喪失了在所在國的合法身份，[6]這也就是非法入境者和非法居留者。徐軍華認(rèn)為，非法移民的性質(zhì)特征是指它作為非法移民行為主體和非法移民行為兩方面而表現(xiàn)出的屬性，認(rèn)為對(duì)“非法移民”的界定應(yīng)采用混合的方式，即包含行為主體和行為本身兩個(gè)方面，對(duì)非法移民的法律控制側(cè)重于對(duì)其行為的控制。[7]羅剛認(rèn)為非法移民是指非法入境或合法入境、非法逾期居留在我國境內(nèi)三個(gè)月以上或能夠確定將居留三個(gè)月以上的外國人（含無國籍人、港澳臺(tái)居民）。[8]由此不難發(fā)現(xiàn)，國際范圍內(nèi)非法移民的法律界定與我國的“三非”并不完全相同，廣義非法移民的概念范圍包含我國所界定“三非”概念，由于本文探討的核心問題是中國輸入性非法移民的現(xiàn)狀，故本文所使用的“非法移民”不包含“非法出境”這一部分的非法移民。

二、我國非法移民現(xiàn)狀及對(duì)策

隨著中國崛起勢(shì)頭的愈發(fā)強(qiáng)勁和社會(huì)包容性不斷提升，非法移民問題在中國社會(huì)人口遷移過程中逐漸凸顯。21 世紀(jì)以來，非法入境、非法居留及非法就業(yè)的部分外國人在我國邊境地區(qū)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市帶來一定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題，各級(jí)政府積極開展打擊“三非”的專項(xiàng)行動(dòng)以遏制非法移民在華的負(fù)面影響。

（一）現(xiàn)行制度下的若干問題

1.移民法律缺乏統(tǒng)一性且力度有限。2013 年正式實(shí)施的《中華人民共和國出境入境管理法》（以下簡(jiǎn)稱《出境入境管理法》）中并未對(duì)非法移民做出明確定義，調(diào)整內(nèi)容主要針對(duì)外國人非法出入境和居留行為，對(duì)非法容留外國人的中介行為、難民安置等實(shí)踐管理中的具體問題缺乏明確的法律指導(dǎo)。在現(xiàn)存的移民法規(guī)框架下，以《出境入境管理法》為核心的管理體系，難以與國家內(nèi)部治理需要和外部挑戰(zhàn)相適應(yīng)，這也直接影響到法律法規(guī)的治理效能。我國有關(guān)外國人管理的法律法規(guī)較為紛繁，且出臺(tái)的法規(guī)缺乏體系化的整合；非法移民管理的相關(guān)法律法規(guī)未體現(xiàn)出治理的統(tǒng)一性，極大影響了法規(guī)的權(quán)威和治理效力。[9]總體來看，現(xiàn)行法律中針對(duì)“三非”問題的處理措施不夠嚴(yán)格，導(dǎo)致“三非”外國人的違法成本較低。公安部門對(duì)非法移民問題的處理手段較為單一且以拘留罰款為主，由于外籍人員遣返的費(fèi)用高昂，在非法移民遣返回國過程中政府積極性有限且未形成行之有效的部門間合作。

2.制度適用性不強(qiáng)?，F(xiàn)行移民法律法規(guī)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不同步，制度適用性不強(qiáng)主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。一方面，改革開放初期，由于我國與發(fā)達(dá)國家之間經(jīng)濟(jì)差距較大，而國家間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡和由此導(dǎo)致的收入差距是非法移民的源動(dòng)力。我國政府在國際移民治理問題上通常采取邊境嚴(yán)控的政策，出入境管理工作中具體表現(xiàn)為國際移民的“寬進(jìn)嚴(yán)出”。在“寬進(jìn)嚴(yán)出”大原則的指導(dǎo)下，執(zhí)法機(jī)關(guān)更多關(guān)注本國公民的非法出境行為，一定程度上忽視了對(duì)外國人入境問題的管控。當(dāng)一國處于非法移民的輸出國地位時(shí)，證明國家經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)較低，實(shí)行“寬進(jìn)嚴(yán)出”的政策有利于維護(hù)國家安全并樹立良好的國家聲譽(yù)；而當(dāng)一國由于綜合國力的提高逐漸實(shí)現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)換：由傳統(tǒng)的非法移民輸出國轉(zhuǎn)變?yōu)榉欠ㄒ泼褫斎雵蜻^境國，原有的政策理念和制度體系難以適應(yīng)國家安全態(tài)勢(shì)的變化，我國總體輸出型的移民政策有待轉(zhuǎn)變。另一方面，近年來“三非”問題雖未造成嚴(yán)重惡劣影響，但卻在社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中埋下安全隱患?？v觀非法移民的不法行為，不難發(fā)現(xiàn)，此類案件的處理通常由于“接到群眾舉報(bào)”或在已經(jīng)產(chǎn)生惡劣影響之后，體現(xiàn)出我國現(xiàn)存制度框架的后知后覺性，難以做到防患于未然。在是否準(zhǔn)予外國人入境具體問題上，我國現(xiàn)行法律法規(guī)也存在著制度縫隙。外國人入境的審批由我國外交部和公安部協(xié)同管理，而外國人進(jìn)入中國境內(nèi)后的社會(huì)行為則由我國出入境管理部門（2018 年掛牌的移民局在一定程度上解決資源錯(cuò)配的問題）進(jìn)行系統(tǒng)管理。在對(duì)外國人發(fā)放入境簽證與外國人入境后管理分屬于兩個(gè)完全不同的部門，很有可能造成信息的不對(duì)稱以及責(zé)任界定的不明確。

（二）我國非法移民案例分析

當(dāng)代中國非法移民的輸入問題主要集中在中朝邊境、西南邊境與緬甸、老撾、越南的接壤地區(qū)以及廣州地區(qū)的黑人問題。

1.中朝邊境的非法移民問題。中朝移民這一獨(dú)特的歷史淵源反映出漢族與朝鮮族文化的相融，在一定程度上降低了非法移民造成社會(huì)沖突的可能性。由于東北亞地區(qū)復(fù)雜的地緣政治局勢(shì)，以及存在著意識(shí)形態(tài)差異和歷史遺留問題，中朝邊境的非法移民受身份界定和大國利益博弈的雙重困境影響。首先是非法移民的身份認(rèn)定問題，國際社會(huì)將脫離朝鮮統(tǒng)治的人稱為“脫北者”，朝鮮認(rèn)為“脫北者”非法移民是叛國行為，應(yīng)該強(qiáng)制遣返并處以叛國罪，但美日韓等由于多重因素認(rèn)為“脫北者”是國際難民，接收國應(yīng)按照難民公約履行義務(wù)。中國認(rèn)為非法入境者主要出自經(jīng)濟(jì)目的，并不滿足國際移民組織對(duì)難民的定義，應(yīng)予以遣返回國。其次是移民身份問題背后隱藏的大國力量博弈。韓國經(jīng)常以朝鮮的非法移民問題攻擊朝鮮的人權(quán)以及社會(huì)制度問題，美國通過朝鮮移民問題打著人道主義的幌子介入朝核問題，非法移民問題結(jié)合濃厚的政治色彩使問題的討論難以集中在問題本身。關(guān)于中朝邊境非法移民問題的解決，中國一直遵循國際法原則審慎處理鄰國的非法移民問題。由于中朝非法移民問題與中國邊境社會(huì)穩(wěn)定息息相關(guān)，且非傳統(tǒng)安全問題如未妥善解決很有可能“外溢”為經(jīng)濟(jì)或軍事沖突。中國應(yīng)通過與朝鮮雙邊協(xié)商對(duì)話的方式，努力排除第三方在兩國移民問題中的干擾，同時(shí)援助朝鮮進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)改革，改善民眾生活水平，從根源緩解非法移民問題。

2.西南邊境的非法移民問題。西南邊境的社會(huì)問題是我國“一帶一路”倡議的關(guān)鍵一環(huán)，關(guān)系著國家發(fā)展戰(zhàn)略布局。解決邊境地區(qū)的非法移民問題是當(dāng)?shù)厣鐣?huì)管理工作的挑戰(zhàn)，也是維護(hù)我國發(fā)展核心利益的客觀需要。西南邊境地區(qū)地形條件復(fù)雜、毗鄰國家眾多、邊境線漫長、地緣格局相對(duì)特殊，種種客觀因素為非法移民的跨國流動(dòng)提供契機(jī)，造成西南邊境“有邊難防”，甚至是“有邊無防”的特殊局面。[10]我國的治理困境主要是如何解決鄰國政府與少數(shù)民族武裝的協(xié)調(diào)問題，防止大規(guī)模武裝沖突導(dǎo)致難民大量涌入的悲劇重演，同時(shí)嚴(yán)防西方國家借非法移民問題干預(yù)中國內(nèi)政或煽動(dòng)鄰國的反政府武裝叛亂，加強(qiáng)同西南邊境國家的周邊合作。[11]由于我國西南邊境地區(qū)的非法移民問題深受鄰國國內(nèi)政治因素的影響，且跨國犯罪的社會(huì)危害極大、危險(xiǎn)性較高，應(yīng)是我國移民政策關(guān)注的重點(diǎn)地區(qū)。

3.廣州地區(qū)的非法移民問題。與上述兩種非法移民的形成原因不同，廣州周邊地區(qū)無鄰國接壤，所以受國家間關(guān)系的影響較小。改革開放以來，由于廣州經(jīng)濟(jì)水平迅猛增長同時(shí)毗鄰港澳、是國際貿(mào)易的重要集散地，大量非洲非法移民受經(jīng)濟(jì)因素驅(qū)動(dòng)移民至中國。廣州地區(qū)的非法移民特別是非洲黑人問題，更多表現(xiàn)出輸入型經(jīng)濟(jì)性非法移民特征。近年來，由于出入境管理法的不斷完善以及社會(huì)清查工作的落實(shí)，廣州地區(qū)的非法移民問題從規(guī)模集團(tuán)化轉(zhuǎn)變?yōu)榉稚⒍嘣?。廣州地區(qū)的移民問題更多涉及國內(nèi)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)以及社會(huì)治安范疇，一方面廣州發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件以及近代以來的地理文化因素促進(jìn)非洲欠發(fā)達(dá)地區(qū)的移民遷入，另一方面我國移民準(zhǔn)入的高門檻以及身份界定的嚴(yán)格性，使部分在穗非洲移民難以獲取合法居留身份。同時(shí)，為更好應(yīng)對(duì)廣州地區(qū)合法入境非法居留的問題，應(yīng)建立健全完善的公安信息報(bào)備系統(tǒng)，突出標(biāo)記合法入境人員的居留期限，及時(shí)發(fā)現(xiàn)非法居留人員。廣州非法移民問題的處理應(yīng)關(guān)注移民群體的社會(huì)性和關(guān)系性，避免將國內(nèi)問題上升到國際政治層面，在堅(jiān)持國內(nèi)法和國際準(zhǔn)則的前提下妥善解決。

三、西方國家非法移民治理經(jīng)驗(yàn)及可外推性分析

（一）非法移民治理的國際經(jīng)驗(yàn)

二戰(zhàn)結(jié)束以來，世界各國之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系愈加緊密，人口流動(dòng)的規(guī)模呈逐漸增長的態(tài)勢(shì)，各國在非法移民治理的問題中積累了特定經(jīng)驗(yàn)，筆者對(duì)比分析后將現(xiàn)階段的非法移民治理的成功經(jīng)驗(yàn)劃分為“美國式”和“歐盟式”兩種模式。

1.“美國式”——邊境嚴(yán)控與政策的非連續(xù)性。美國是一個(gè)典型的由移民及其后裔所組成的國家，美國的土著居民為新大陸之前的印第安人。美國國內(nèi)的非法移民治理主要采取加強(qiáng)外部邊境管制，防止新的非法移民進(jìn)入，同時(shí)加強(qiáng)內(nèi)部社會(huì)控制，驅(qū)逐長期滯留美國的非法移民，即“內(nèi)堵外驅(qū)”式的移民政策?？v觀美國歷史上的移民法規(guī)，無論是《1986 年移民改革與控制法》中對(duì)邊境地區(qū)非法移民的嚴(yán)格控制，還是《1996 年非法移民改革及移民責(zé)任法》中在邊境地區(qū)設(shè)立隔離墻的要求，美國移民法律中阻止非法移民入境的具體舉措、對(duì)邊境嚴(yán)控這一基本原則是一以貫之的。盡管國內(nèi)滯留的非法移民一定程度上增加了地方政府的財(cái)政支出負(fù)擔(dān)，其犯罪行為甚至嚴(yán)重危害社會(huì)公共治安，但不可否認(rèn)的是，非法移民的流入優(yōu)化了美國現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、向農(nóng)業(yè)、建筑、服務(wù)等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)提供豐富廉價(jià)勞動(dòng)力。美國利益集團(tuán)具有特定的利益訴求，不同黨派對(duì)美國非法移民的治理問題也持有不同的態(tài)度：主張國會(huì)嚴(yán)格立法，極力主張制裁雇主雇傭非法移民的行為并反對(duì)身份赦免的“保守派”以及主張保護(hù)非法移民的合法權(quán)益，支持非法移民治理的溫和舉措，向非法移民提供取得合法身份機(jī)會(huì)渠道的“自由派”。[12]共和黨特朗普政府上臺(tái)后便廢止前任政府“夢(mèng)想法案”的計(jì)劃，對(duì)非法移民問題一直保持強(qiáng)硬態(tài)度并強(qiáng)制遣返部分滯留外國人，同時(shí)推動(dòng)“禁穆令”對(duì)國內(nèi)非法移民問題零容忍，最大限度保護(hù)美國本土產(chǎn)業(yè)、維護(hù)國內(nèi)社會(huì)治安。然而在兩黨政治的語境下，民主黨和共和黨分別代表著不同利益集團(tuán)，對(duì)待非法移民問題的政策影響選民的選舉意愿，不同政府“一屆對(duì)著一屆干”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。總體來說，美國對(duì)國內(nèi)非法居留、非法就業(yè)的移民的態(tài)度，不同政府有著不同的政策取向，體現(xiàn)出國內(nèi)政策的非連續(xù)性特征。

2.“歐盟式”——國內(nèi)立法與國際合作。從非法移民執(zhí)法的角度來看，歐盟主要是通過加強(qiáng)外部邊界的管控措施，從根源杜絕非法移民進(jìn)入歐洲的可能性；同時(shí)完善歐盟內(nèi)部國家間移民治理的執(zhí)法機(jī)制，促使非法移民強(qiáng)制或自愿遣返。歐盟國家簽訂大量條約以區(qū)域合作的方式，實(shí)現(xiàn)非法移民治理的國家間合作。1985 年簽訂的《申根協(xié)定》意味著歐盟部分成員國的國民基本實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)權(quán)。[13]歐盟式的國家間合作得以運(yùn)行的前提是成員國向歐盟讓渡部分邊防管理權(quán)，但歐盟作為一個(gè)整體，其與成員國之間的利益訴求差異與目標(biāo)的脫節(jié)使得歐盟在非法移民治理中較難獲得有效授權(quán)，所以歐盟國家內(nèi)部也有一套較為成熟的國內(nèi)治理體系。2005 年德國推行的新《移民法》被認(rèn)為是西歐國家成功管理國際移民、解決非法移民問題的成功典范，2013 年英國的《移民遷入法案》也從多個(gè)層面收緊遷入移民，限制非法移民的國內(nèi)活動(dòng)。總體來說，歐洲國家在治理非法移民問題，既注重國家間合作的重要性，甚至讓渡部分主權(quán)，又有較為完善的國內(nèi)法律法規(guī)作為支撐，體現(xiàn)了國內(nèi)立法與國際合作相結(jié)合的特點(diǎn)。

（二）我國加強(qiáng)非法移民管控的政策討論

關(guān)于“內(nèi)驅(qū)外堵”式的政策，由于中美之間地緣政治差異較大，邊境地區(qū)條件的復(fù)雜性決定了我國難以采取“美國式”的粗暴直接的治理模式。美國非法移民的來源單一，主要集中在美墨邊境，且由于墨西哥對(duì)美國的經(jīng)濟(jì)和安全依賴性較強(qiáng)，兩國因移民問題爆發(fā)沖突的可能性極低。同時(shí)美國移民政策的非延續(xù)性和兩黨“寬嚴(yán)并濟(jì)”的移民取向，既可以實(shí)現(xiàn)對(duì)非法入境行為的嚴(yán)厲打擊，也通過對(duì)國內(nèi)非法移民的柔性治理最大限度獲取移民紅利。由于中國社會(huì)政策和政治體制與美國的巨大差異，中國的政策具有極強(qiáng)的連續(xù)性，所以對(duì)某一領(lǐng)域的政策治理應(yīng)采取審慎的態(tài)度，盲目借鑒他國的經(jīng)驗(yàn)不一定符合本國國情。

關(guān)于國內(nèi)立法的問題，改革開放以來，中國一直不斷完善移民政策法律法規(guī)。1985 年頒布的《外國人入境出境管理法》將外國人在華居留區(qū)分為“短期居留”“長期居留”以及“永久居留”三類。2004 年實(shí)施的《外國人在中國永久居留審批管理辦法》，預(yù)示著中國與國際的“綠卡制度”正式接軌。2013 年《出入境管理法》正式實(shí)施，標(biāo)志著我國外國人的管理具有更加切實(shí)的法律保障。2016年《關(guān)于加強(qiáng)外國人永久居留服務(wù)管理的意見》和2017 年《外國人永久居留證件便利化改革方案》的頒布實(shí)施，體現(xiàn)了中國政府不斷加強(qiáng)對(duì)外國人在華居留管理和服務(wù)的重視程度，吸引外國高質(zhì)量人才的流入以完善頂層設(shè)計(jì)。出臺(tái)《移民法》應(yīng)該是我國移民治理的最終目標(biāo)，但由于我國特殊的國情以及非法移民問題本身的復(fù)雜性和爭(zhēng)議性，現(xiàn)階段的主要任務(wù)應(yīng)該是重視移民治理中出現(xiàn)的問題，同時(shí)制定階段性的、解決某一具體問題的法律法規(guī)，為日后完整移民法的制定打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

關(guān)于國際合作的問題，歐盟的國家間移民領(lǐng)域合作的基礎(chǔ)是政治互信，其表現(xiàn)形式是國家主權(quán)的讓渡，“歐盟式”的移民治理在其他區(qū)域較難復(fù)制。但歐洲國家移民治理的國家間合作無疑為解決我國非法移民的輸入問題提供新的范式。中國政府應(yīng)推動(dòng)國際移民領(lǐng)域的國際合作，加強(qiáng)與聯(lián)合國、國際移民組織及周邊國家和地區(qū)的溝通與合作、強(qiáng)化國家間的交流合作、開創(chuàng)全球移民治理實(shí)踐的新征程。同時(shí)重點(diǎn)強(qiáng)化與邊境非法移民來源國的合作，與朝鮮、越南、緬甸等國家展開移民領(lǐng)域合作，援助他國盡快完善其國內(nèi)非法移民的移出現(xiàn)象。

四、總結(jié)與討論

本文探討了我國現(xiàn)行移民制度下的若干問題，同時(shí)對(duì)中朝邊境、西南邊境以及廣州地區(qū)的非法移民典型案例進(jìn)行分析，結(jié)合非法移民治理的國際經(jīng)驗(yàn)，提出符合我國非法移民輸入現(xiàn)狀的建議。我國非法移民治理模式仍處于不斷探索的初級(jí)階段，既不能盲目完全照搬“美國式”的邊境嚴(yán)控政策，又不能依賴于“歐盟式”的國家間合作。我國應(yīng)立足于中國成為移民輸入國的現(xiàn)實(shí)，推動(dòng)出入境法律法規(guī)制定向移民立法方向轉(zhuǎn)變和發(fā)展，如何完善我國移民立法和怎樣協(xié)調(diào)移民政策與地緣政治發(fā)展之間的關(guān)系是當(dāng)務(wù)之急。隨著中國崛起進(jìn)程的不斷加快，國內(nèi)非法移民問題不可避免地帶有國際化色彩。美國等部分西方國家通常借難民、非法移民問題要求中國履行“國際義務(wù)”、指責(zé)中國的人權(quán)問題并試圖干涉我國內(nèi)政。面對(duì)各國國內(nèi)界定標(biāo)準(zhǔn)和國際原則可能出現(xiàn)的“位差”問題，中國在國際移民合作中應(yīng)不斷完善國際化與本土化互相兼容的移民立法與移民管理機(jī)制，推動(dòng)符合本國國情的國際合作。