行政事業(yè)單位代理記賬問(wèn)題探究
——以某市為例

丁會(huì)兵 江蘇省徐州經(jīng)貿(mào)高等職業(yè)學(xué)校

引言

隨著政府會(huì)計(jì)改革，我國(guó)行政事業(yè)單位從2019年1月開(kāi)始執(zhí)行新的《政府會(huì)計(jì)制度》，行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)人員既要熟悉政府預(yù)算會(huì)計(jì)，又要掌握財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)，其具備的專業(yè)能力要比企業(yè)會(huì)計(jì)更寬廣、更精深，一般非專業(yè)會(huì)計(jì)人員不能從事行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)工作。行政事業(yè)單位的資產(chǎn)大都是國(guó)有資產(chǎn)或集體資產(chǎn)，對(duì)會(huì)計(jì)人員的責(zé)任心和專業(yè)性要求也要高于一般的企業(yè)單位，會(huì)計(jì)人員除了要做好會(huì)計(jì)工作以外，還要承擔(dān)內(nèi)部監(jiān)督等職能。我國(guó)行政事業(yè)單位人員編制都是由編辦核定的，一般情況下人員編制“只減不增”，大多數(shù)行政事業(yè)單位無(wú)法單獨(dú)招聘在編的財(cái)務(wù)人員且專職在編會(huì)計(jì)人員費(fèi)用也比較高。相對(duì)于聘用專職會(huì)計(jì)人員，代理記賬服務(wù)具有業(yè)務(wù)熟練、收費(fèi)較低等優(yōu)勢(shì)，因此，很多行政事業(yè)單位開(kāi)始嘗試選擇代理記賬服務(wù)。

一、行政事業(yè)單位對(duì)代理記賬服務(wù)的需求

（一）業(yè)務(wù)量較小的行政事業(yè)單位代理記賬需求

某市行政事業(yè)單位長(zhǎng)期存在著財(cái)會(huì)管理水平不平衡、工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)高低不均等問(wèn)題。經(jīng)某市財(cái)政局會(huì)計(jì)處調(diào)查發(fā)現(xiàn)，受編制等因素影響，某市有97家行政事業(yè)單位每家只配有一名會(huì)計(jì)，有13家行政事業(yè)單位未配備會(huì)計(jì)，有45家行政事業(yè)單位聘用臨時(shí)會(huì)計(jì)，這些情況都不符合行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的基礎(chǔ)要求。以上行政事業(yè)單位在短期內(nèi)都不能招聘在編會(huì)計(jì)人員，在無(wú)法解決人員配置的情況下，采用政府購(gòu)買(mǎi)代理記賬服務(wù)則是一種現(xiàn)實(shí)可行的選擇。

（二）業(yè)務(wù)量大的行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)外包的需求

以高等學(xué)校為例，根據(jù)（蘇教財(cái)〔2016〕12號(hào)）文件精神，高等學(xué)校設(shè)置財(cái)務(wù)人員崗位要達(dá)到職工總?cè)藬?shù)的3%，按照這一標(biāo)準(zhǔn)我國(guó)大部分高校財(cái)務(wù)人員崗位數(shù)都不達(dá)標(biāo)，這導(dǎo)致工作量快速增長(zhǎng)和人員不足的矛盾十分突出，已經(jīng)嚴(yán)重影響了高校財(cái)務(wù)工作的開(kāi)展和財(cái)務(wù)管理水平的提高，而采取購(gòu)買(mǎi)會(huì)計(jì)服務(wù)的方式可以滿足我國(guó)高等學(xué)校財(cái)務(wù)工作需求。

江蘇省試點(diǎn)南京工業(yè)大學(xué)、南京財(cái)經(jīng)大學(xué)、南京醫(yī)科大學(xué)、常州大學(xué)購(gòu)買(mǎi)會(huì)計(jì)服務(wù)人數(shù)一般4人左右，常州工學(xué)院購(gòu)買(mǎi)會(huì)計(jì)服務(wù)8人，東南大學(xué)購(gòu)買(mǎi)會(huì)計(jì)服務(wù)8人，中國(guó)礦業(yè)大學(xué)購(gòu)買(mǎi)會(huì)計(jì)服務(wù)5人。各單位購(gòu)買(mǎi)會(huì)計(jì)服務(wù)后，大大緩解了財(cái)務(wù)部門(mén)的工作壓力。

二、某市代理記賬機(jī)構(gòu)的情況分析

筆者調(diào)查了42家代理記賬公司（表1～6中的“機(jī)構(gòu)”均指代理記賬公司），根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)表分析如下：

（一）代理記賬公司人員總數(shù)及專職從業(yè)人員數(shù)量

某市代理記賬公司人員普遍較少，樣本機(jī)構(gòu)總?cè)藬?shù)最多的也只有20人（見(jiàn)表1）。

表1 代理記賬公司機(jī)構(gòu)總?cè)藬?shù)統(tǒng)計(jì)分析表

進(jìn)一步分析代理記賬公司專職從業(yè)人員，其中3人的有36家，占樣本總數(shù)的85.7%，可見(jiàn)，大部分代理記賬公司只滿足了法規(guī)要求最低人員標(biāo)準(zhǔn)，專職從業(yè)人員最多的一家代理記賬公司為9人（見(jiàn)表2）。

表2 代理記賬公司專職從業(yè)人員數(shù)量統(tǒng)計(jì)表

（二）代理客戶數(shù)量

代理記賬公司服務(wù)客戶的數(shù)量決定了其收入，也直接決定了公司的生存與發(fā)展，從樣本公司的調(diào)查數(shù)據(jù)可以看出，代理記賬公司服務(wù)客戶的數(shù)量普遍較少，其中最少的一家僅有1個(gè)客戶，客戶數(shù)量最多的為370家，數(shù)據(jù)顯示，個(gè)別代理記賬公司的發(fā)展已經(jīng)初具規(guī)模（見(jiàn)表3）。

表3 代理記賬公司代理客戶數(shù)量統(tǒng)計(jì)表

（三）代理記賬公司收入分析

代理記賬公司除了取得代理記賬收入以外，可能還有其他的收入，從樣本數(shù)據(jù)來(lái)看，某市代理記賬公司的收入普遍偏低，其中最高的一家取得的代理記賬收入為112萬(wàn)元（見(jiàn)表4）。

表4 代理記賬公司代理記賬收入統(tǒng)計(jì)分析表

進(jìn)一步分析，代理記賬收入占總收入比重如圖1所示，其中代理記賬收入占總收入100%的有24家，占樣本總數(shù)的57%；代理記賬收入占總收入比例低于50%的有6家，總樣本總數(shù)的14%。由此可見(jiàn)，某市代理記賬公司的收入構(gòu)成以代理記賬為主，業(yè)務(wù)領(lǐng)域需要進(jìn)一步拓展。

圖1 代理記賬收入占總收入比重

將代理記賬公司的代理記賬收入與服務(wù)的客戶數(shù)量綜合分析，可以獲得每家客戶的收費(fèi)情況。對(duì)樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行分析時(shí)，分別按每月每家收費(fèi)200元、500元、1000元的標(biāo)準(zhǔn)，換算成年均收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分別為0.24萬(wàn)元、0.6萬(wàn)元和1.2萬(wàn)元進(jìn)行分析，統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表5所示，從表中可以看出，超過(guò)一半的代理記賬公司對(duì)客戶的月均收費(fèi)未過(guò)200元。

表5 代理記賬公司客戶年均收費(fèi)統(tǒng)計(jì)表

將代理記賬公司的代理記賬收入與其專職從業(yè)人員數(shù)量綜合分析，可以計(jì)算專業(yè)從業(yè)人員創(chuàng)造的產(chǎn)值。按最低工資標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，大致可以分析代理記賬公司的盈利能力，按最低工資每月1830元測(cè)算（為簡(jiǎn)化起見(jiàn)，參照2020年江蘇省二類地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)），將其折算成年度標(biāo)準(zhǔn)為21960元。計(jì)算分析結(jié)果如表6所示，從表中可以看出，21家代理記賬公司，也就是占樣本總數(shù)的50%，其專職人員創(chuàng)造的代理記賬年收入未超過(guò)21960元，由此可以分析出某市的部分代理記賬公司是在微利甚至是在虧損的狀態(tài)下運(yùn)行。

表6 代理記賬公司專職從業(yè)人員人均創(chuàng)造收入情況表

（四）某市代理記賬公司總體情況

通過(guò)對(duì)樣本數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，可以看出，某市代理記賬公司數(shù)量雖然較多，但是代理記賬公司規(guī)模普遍不大，年收入在50萬(wàn)元以上的代理記賬機(jī)構(gòu)只有3家，而且代理記賬的業(yè)務(wù)類型較為單一。

三、某市行政事業(yè)單位代理記賬案例分析

隨著某市代理記賬機(jī)構(gòu)的不斷增加，行業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，部分代理記賬機(jī)構(gòu)已進(jìn)入良性發(fā)展階段，人員配置較強(qiáng)、內(nèi)部管理較規(guī)范，已初步具備了承接行政事業(yè)單位代理業(yè)務(wù)的條件。

（一）行政事業(yè)單位代理記賬的必要性

專業(yè)人員的配置是財(cái)務(wù)規(guī)范化的基礎(chǔ)，同時(shí)行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)也需要適當(dāng)配置財(cái)會(huì)人員，配置適當(dāng)數(shù)量的人員才能滿足內(nèi)控制度的要求。而行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中“三定”要求精簡(jiǎn)壓縮人員編制。由政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)行代理記賬，則可以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員、節(jié)約編制，還能夠保證完成會(huì)計(jì)工作任務(wù)。

按現(xiàn)在某市行政事業(yè)單位的收入水平測(cè)算，一名會(huì)計(jì)人員的人員支出金額一般在15萬(wàn)元左右，而配置一名財(cái)務(wù)人員是滿足不了“不相容崗位分離”的內(nèi)部控制要求的。采用代理記賬則可以大大節(jié)約會(huì)計(jì)人員開(kāi)支，能進(jìn)一步提高財(cái)政資金的使用效率，減少單位基本支出費(fèi)用。某市財(cái)政局積極探索和實(shí)踐，用“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”方式解決部分行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員短缺和業(yè)務(wù)不規(guī)范等問(wèn)題。

（二）某市政府采購(gòu)代理記賬業(yè)務(wù)的探索案例

1.業(yè)務(wù)量較小的行政事業(yè)單位

2020年某市財(cái)政局會(huì)計(jì)處在對(duì)部分行政事業(yè)單位推行了新型的財(cái)務(wù)管理模式——代理記賬，具體做法如下。

一是通過(guò)調(diào)查，部分會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)較少的行政事業(yè)單位無(wú)會(huì)計(jì)人員，部分單位會(huì)計(jì)崗位由辦公室等人員兼職。在掌握部分單位財(cái)務(wù)人員基本狀況的基礎(chǔ)上，選擇15家財(cái)務(wù)力量相對(duì)薄弱的行政事業(yè)單位，作為代理記賬的對(duì)象進(jìn)行試點(diǎn)。

二是通過(guò)各個(gè)區(qū)財(cái)政局推薦并經(jīng)實(shí)地考察，選擇7家有實(shí)力的代理記賬機(jī)構(gòu)作為代理記賬服務(wù)備選單位。

三是通過(guò)政府招標(biāo)購(gòu)買(mǎi)代理記賬服務(wù)。財(cái)政局會(huì)計(jì)處與公共資源交易中心就競(jìng)爭(zhēng)磋商文件進(jìn)行了討論，通過(guò)招標(biāo)的方式完成了代理記賬服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)，選擇3家代理記賬機(jī)構(gòu)為部分行政事業(yè)單位代理記賬。

四是制定代理記賬服務(wù)實(shí)施方案。15個(gè)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)分別由3家代理記賬機(jī)構(gòu)承擔(dān)，每家代理記賬承擔(dān)5家行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)，代理記賬機(jī)構(gòu)安排代理記賬人員入駐行政事業(yè)單位，平均每個(gè)代理記賬人員每月的費(fèi)用為人民幣5000元，全年費(fèi)用費(fèi)60000元，比行政事業(yè)單位獨(dú)立聘用一名會(huì)計(jì)人員節(jié)約90000元。

2.業(yè)務(wù)量較大的行政事業(yè)單位

某市工程學(xué)院目前有教職工近1600人，全日制在校生2.3萬(wàn)人。目前的獨(dú)立賬套包括行政賬、工會(huì)賬、黨費(fèi)賬；另有學(xué)校舉辦的獨(dú)立七家法人單位其財(cái)務(wù)核算也由學(xué)校財(cái)務(wù)部門(mén)集中辦理，年度資金流在6億元左右，年均記賬憑證數(shù)量約2萬(wàn)張，涉及的原始單據(jù)逾20萬(wàn)張，原有在編財(cái)務(wù)人員已無(wú)法完成以上工作量，引入代理記賬機(jī)構(gòu)之后，派駐了5名代理記賬人員，平均每個(gè)代理記賬人員的費(fèi)用9萬(wàn)元，將核算業(yè)務(wù)外包給代理記賬機(jī)構(gòu)，每人每年節(jié)約6萬(wàn)元。現(xiàn)有的財(cái)務(wù)人員從重復(fù)煩瑣的核算業(yè)務(wù)中解放出來(lái)，從事管理會(huì)計(jì)工作或教育教學(xué)工作，降低了財(cái)務(wù)人員支出成本，提高了人員支出績(jī)效。

四、代理記賬服務(wù)在行政事業(yè)單位存在的問(wèn)題及對(duì)策

（一）存在的問(wèn)題

1.代理記賬機(jī)構(gòu)及從業(yè)會(huì)計(jì)人員方面的問(wèn)題

某市代理記賬機(jī)構(gòu)及其會(huì)計(jì)從業(yè)人員以前都未接觸過(guò)預(yù)算會(huì)計(jì)，對(duì)行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)不太熟悉，尤其是對(duì)預(yù)算編制和指標(biāo)控制、國(guó)庫(kù)支付、政府采購(gòu)、收支兩條線等政策法規(guī)比較陌生。

2.代理記賬制約行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的實(shí)施

代理記賬的行政事業(yè)單位基本上都是財(cái)政撥款體制，單位規(guī)模不大，有的行政事業(yè)單位資金量很大、責(zé)任很重，如果出現(xiàn)會(huì)計(jì)差錯(cuò)，危害性很大。而現(xiàn)有的供代理記賬服務(wù)的機(jī)構(gòu)和人員在預(yù)算編制、政府采購(gòu)、資產(chǎn)清查和管理等業(yè)務(wù)領(lǐng)域，大多數(shù)情況下無(wú)法滿足單位內(nèi)部控制要求，也很難對(duì)委托單位的內(nèi)控建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)防范方面提出好的建議，有可能致使行政事業(yè)單位政策履行出現(xiàn)失誤和失職等現(xiàn)象。

3.代理記賬制約會(huì)計(jì)的監(jiān)督職能的發(fā)揮

一方面，代理記賬會(huì)計(jì)工作是在行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)發(fā)生后再進(jìn)行賬務(wù)處理，一般是每月末或月初，根據(jù)委托方提供的報(bào)銷或支付單據(jù)制作憑證、記賬并制作會(huì)計(jì)報(bào)表，不參與行政事業(yè)單位日常管理業(yè)務(wù)，對(duì)具體業(yè)務(wù)的真實(shí)性和合理性并不了解，起不到完全會(huì)計(jì)的監(jiān)督作用。另一方面，由于代理記賬的“外部”性、“事后性”“兼職”等特征，行政事業(yè)單位一般對(duì)代理機(jī)構(gòu)和代理記賬人員不太重視，導(dǎo)致代理機(jī)構(gòu)和代理人員邊緣化，很難發(fā)揮出會(huì)計(jì)的事前、事中監(jiān)督職能作用。

（二）對(duì)策

1.合理劃分委托單位與代理記賬機(jī)構(gòu)之間的責(zé)任

行政事業(yè)單位是本單位財(cái)務(wù)工作的第一責(zé)任人，自身的違紀(jì)違規(guī)行為，以及向代理記賬機(jī)構(gòu)提供虛假、不完整的會(huì)計(jì)資料的，這些情況均由行政事業(yè)單位承擔(dān)相應(yīng)的會(huì)計(jì)責(zé)任；代理記賬機(jī)構(gòu)從財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算角度把關(guān)和作業(yè)，要嚴(yán)格按照《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》和《政府會(huì)計(jì)制度》和《行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》等建賬，如果不能完整、準(zhǔn)確做好賬務(wù)處理，真實(shí)反映單位財(cái)務(wù)狀況，及時(shí)編制決算報(bào)表的，由代理記賬機(jī)構(gòu)及其相應(yīng)人員承擔(dān)會(huì)計(jì)責(zé)任；如果雙方不能定期核對(duì)資金余額以及未定期與開(kāi)戶銀行對(duì)賬的情況，由雙方共同承擔(dān)會(huì)計(jì)責(zé)任。

2.發(fā)揮財(cái)政部門(mén)在委托代理記賬中發(fā)揮管理和領(lǐng)導(dǎo)作用

財(cái)政部門(mén)在行政事業(yè)單位代理記賬的工作中的地位是舉足輕重的，在代理記賬執(zhí)行過(guò)程中發(fā)揮管理、監(jiān)督作用，事后要對(duì)代理記賬的過(guò)程進(jìn)行考核、評(píng)價(jià)，積極做好委托方和受托方的紐帶，在出現(xiàn)問(wèn)題和矛盾時(shí)，要做好協(xié)調(diào)、溝通，確保代理記賬有效實(shí)施。

第一，財(cái)政部門(mén)要履行監(jiān)督管理的職能。及時(shí)掌握代理記賬機(jī)構(gòu)的信息，與市場(chǎng)監(jiān)督部門(mén)、稅務(wù)部門(mén)建立監(jiān)管合作機(jī)制，協(xié)同監(jiān)管。財(cái)政部門(mén)還要采取定期和不定期的方式對(duì)代理記賬業(yè)務(wù)進(jìn)行檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并進(jìn)行整改。此外，不僅要監(jiān)管會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)，而且要全方位、全過(guò)程、全面監(jiān)督。綜合評(píng)定和監(jiān)督資金使用是否符合財(cái)經(jīng)規(guī)定，堅(jiān)持規(guī)范引導(dǎo)，嚴(yán)格督導(dǎo)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)工作規(guī)范化。

第二，財(cái)政部門(mén)要發(fā)揮橋梁紐帶作用，協(xié)調(diào)委托方與代理記賬機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。財(cái)政部門(mén)要建立起委托單位與代理記賬機(jī)構(gòu)之間充分的對(duì)接和溝通機(jī)制，對(duì)核算中出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)組織雙方進(jìn)行溝通，特別是在重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的賬務(wù)方面增加信息交換的頻率，使代理記賬的可靠性更強(qiáng)。同時(shí)要明確委托單位與代理機(jī)構(gòu)雙方的職責(zé)范圍，要求代理機(jī)構(gòu)對(duì)會(huì)計(jì)人員的記賬和審核進(jìn)行考核，增強(qiáng)代理機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)人員的責(zé)任感；督促委托單位重視本單位的財(cái)務(wù)管理，防止出現(xiàn)將賬務(wù)委托給代理機(jī)構(gòu)處理，則與本單位無(wú)責(zé)任關(guān)系的心理。

第三，財(cái)政部門(mén)要加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，建立健全委托單位內(nèi)部控制制度。進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，盡快扭轉(zhuǎn)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理能力較弱的局面，全面提升會(huì)計(jì)核算質(zhì)量。嚴(yán)把入口關(guān)，對(duì)于違反誠(chéng)信條例，進(jìn)入黑名單的人員不予聘用或一旦發(fā)現(xiàn)立即要求代理記賬公司予以辭退并更換誠(chéng)信會(huì)計(jì)人員。

第四，加強(qiáng)代理記賬機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理制度建設(shè)，不斷提升管理能力。代理記賬服務(wù)機(jī)構(gòu)要進(jìn)一步建立健全內(nèi)部管理制度和操作規(guī)范，避免發(fā)生會(huì)計(jì)差錯(cuò)，明確雙方的責(zé)任。同時(shí)代理記賬機(jī)構(gòu)要拓展業(yè)務(wù)范圍，在做好會(huì)計(jì)核算工作的同時(shí)，還要發(fā)揮會(huì)計(jì)的監(jiān)督職能，尤其是在內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理方面提出合理化建議，從而提高代理記賬行業(yè)管理水平。

結(jié)語(yǔ)

為提升行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理水平，加強(qiáng)對(duì)其監(jiān)督管理，解決其會(huì)計(jì)人員短缺等問(wèn)題，可以通過(guò)由財(cái)政部門(mén)集中統(tǒng)一采購(gòu)的方式向代理記賬機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)或?qū)⒉糠州o助性會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)外包給代理記賬機(jī)構(gòu)，從而達(dá)到“多贏”的局面，既解決了委托單位的“人員編制短缺”等問(wèn)題，又拓寬了代理記賬機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍，還解決了會(huì)計(jì)人員的就業(yè)問(wèn)題，促進(jìn)了代理記賬行業(yè)的多元化發(fā)展。