文旅產(chǎn)業(yè)地下出土文物保護審批流程與修復(fù)事項探析

高 偉

河北省文物保護中心，河北石家莊 050031

引言

2019年10月16日，河北省政務(wù)服務(wù)大廳正式運行（見封底圖1），標(biāo)志著河北的行政審批工作邁入新階段[1]。這種新模式對辦事效率提出了更高的要求，為實現(xiàn)“最多跑一次”的目標(biāo)，需要制定完整易懂的服務(wù)指南，將每一個事項的設(shè)立依據(jù)、辦理條件、申辦材料要求、辦事流程和辦理時限準(zhǔn)確傳達給申請人。但是，在服務(wù)指南的編制和實際應(yīng)用過程中，由于其更側(cè)重宏觀指導(dǎo)，并受到篇幅限制，無法做到面面俱到。導(dǎo)致申請人僅通過通讀辦事指南，往往很難掌握所有的要點和細節(jié)，無形中降低了效率。經(jīng)過一年多的實踐，我們發(fā)現(xiàn)每一個事項都存在一個或幾個要點盲區(qū)，需要反復(fù)向申請人指導(dǎo)和強調(diào)，為此，我們希望通過這篇文章，將這些要點盲區(qū)列出，對已經(jīng)制定的服務(wù)指南做有益的補充[2]。

涉及河北省文物局的行政審批事項共包括36個主項、47個子項，其中行政許可（包括初審轉(zhuǎn)報）事項共20個主項、28個子項，其他行政權(quán)力事項共16個主項、19個子項。在日常工作中，大部分事項是很少涉及的，大廳運行一年來，所有辦件僅涉及14個主項，而在這14項中，被高頻率申請的事項只占一半，有些事項一年僅被申請兩三次，辦件所涉事項相對集中的特點非常明顯[3]。經(jīng)過一年的統(tǒng)計和總結(jié)，現(xiàn)將辦件數(shù)量居前并容易出現(xiàn)錯誤的四個事項作為高頻事項重點介紹。

圖1 河北省政務(wù)服務(wù)大廳

一 文物保護單位及未核定為文物保護單位的不可移動文物修繕許可

該事項為河北省文物局歷年行政審批辦件數(shù)量之冠，每年的辦件數(shù)量都占全年辦件總量的一半左右。該主項共分為4個子項，河北省文物局接受2個子項的申請，分別為“全國重點文物保護單位修繕審批”和“省級文物保護單位修繕審批”。

該事項辦理過程中，容易出錯的有如下幾點。第一，該事項的申請人應(yīng)為項目所涉文物保護單位的所有者或當(dāng)?shù)匚奈锊块T，如當(dāng)?shù)匚穆镁只蛭谋Ｋ荒苡墒┕挝簧暾?；第二，申辦材料中的“文物保護工程施工、監(jiān)理單位名稱”，對省內(nèi)省外施工、監(jiān)理單位所要求的材料不同。對于在河北省注冊的施工、監(jiān)理單位，由于省局已掌握所有資質(zhì)單位的詳細材料，申報時，只需提交施工、監(jiān)理單位的名稱即可。對于省外的符合資質(zhì)要求的單位，除上述材料外，還需提交資質(zhì)證書和年檢合格材料復(fù)印件，并加蓋單位公章。需要注意的是，施工、監(jiān)理單位所接工程的級別和類型要與其資質(zhì)相符，否則，不予受理。

除以上正常情況外，有一種特殊情況需要特別指出。根據(jù)國家文物局文物保發(fā)〔2014〕13號 ，《文物保護工程施工資質(zhì)管理辦法（試行）》的附件文物保護工程（施工）等級分級表規(guī)定，保養(yǎng)維護和搶險加固工程，施工資質(zhì)可以向下浮動一個級別，即文物保護工程施工二級資質(zhì)單位可以申報全國重點文物保護單位的搶險加固工程。第三，申辦材料中的“項目負責(zé)人具有同級別、同類型相關(guān)工程業(yè)績說明材料”。該材料出錯率很高，一般是由于對“同級別、同類型”關(guān)注不夠。常見的錯誤主要是級別和類型不能同時符合要求，如項目負責(zé)人曾擔(dān)任過古建筑類國保單位和石窟寺及石刻類省保單位修繕工程的項目負責(zé)人，則不符合要求。

二 文物保護單位建設(shè)控制地帶內(nèi)建設(shè)工程設(shè)計方案審核

該主項共分4個子項，河北省文物局接受2個子項的申請，分別為“全國重點文物保護單位建設(shè)控制地帶內(nèi)建設(shè)工程設(shè)計方案審批”和“省級文物保護單位建設(shè)控制地帶內(nèi)建設(shè)工程設(shè)計方案審批”。由于省局對兩個子項的權(quán)限不同，導(dǎo)致無論申辦材料還是辦理流程都不同。

對于全國重點文物保護單位建控地帶的建設(shè)工程，其審批單位為國家文物局，因此河北省文物局執(zhí)行初審轉(zhuǎn)報職能，即接收并整合申請材料，通過國家文物局綜合行政管理平臺上報國家文物局文物保護與考古司審批。該子項所需申辦材料僅3項，并且要求明確，不易出錯。

對于河北省重點文物保護單位建控地帶的建設(shè)工程，由省文物局直接審批。該子項所需申辦材料共7項，出錯較多，以下重點對該子項進行分析。第一，該事項最常見的問題是文物保護工程施工范圍和建設(shè)控制地帶劃線不明確。設(shè)計方案中必須有文物保護工程施工范圍和文物保護單位建控地帶關(guān)系圖，通過該圖能明確反映工程施工范圍涉及文物保護單位建控地帶，并且不在文物保護單位保護范圍內(nèi)，否則，應(yīng)按照“在文物保護單位的保護范圍內(nèi)進行其他建設(shè)工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)審批”事項申報。例如，跨越文物保護單位修建一座橋，兩側(cè)橋墩在建控地帶內(nèi)，橋體跨越保護范圍，又如，在文物保護單位下修一條隧道，隧道兩端在建設(shè)控制地帶內(nèi)，隧道穿越保護范圍，這時我們要明確文物保護單位的保護范圍是三維空間概念，無論從天空跨越還是從地下穿越，都影響到了保護范圍內(nèi)的文物本體，因此這兩種情況均應(yīng)按照“在文物保護單位的保護范圍內(nèi)進行其他建設(shè)工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)審批”事項申報；第二，《文物影響評估報告》需由具有文物保護相關(guān)資質(zhì)的單位編制，除加蓋單位公章外，還要求編寫負責(zé)人簽字，這一點經(jīng)常被申報單位忽略[4]；第三，如工程涉及遺址類保護單位，申請人除需提供常規(guī)材料外，還需追加提供一份遺址勘察報告；第四，工程施工如涉及相關(guān)利益方，需提供所有利益方的同意意見；第五，國家文物局和河北省文物局審批同意后，出具《關(guān)于某某工程方案的意見》作為結(jié)論，不出具行政許可決定書。

三 文物保護工程資質(zhì)（勘察設(shè)計、施工資質(zhì)、監(jiān)理資質(zhì)）證書核發(fā)

該主項國家基本目錄共有2個子項，分別為“文物保護工程（勘察設(shè)計甲級、施工一級、監(jiān)理甲級）資質(zhì)審批”和“文物保護工程資質(zhì)（勘察設(shè)計乙丙級、施工資質(zhì)二三級、監(jiān)理資質(zhì)乙丙級）證書核發(fā)”。河北省文物局結(jié)合自身職能特點，將該主項細分為12個子項，其中以“文物保護工程資質(zhì)（勘察設(shè)計資質(zhì)乙、丙級）證書核發(fā)” “文物保護工程資質(zhì)（施工資質(zhì)二、三級）證書核發(fā)” “文物保護工程資質(zhì)（監(jiān)理資質(zhì)乙、丙級）證書核發(fā)”等3個子項咨詢?nèi)藬?shù)最多。咨詢最多的是資格問題，下面我們以文物保護工程施工二、三級資質(zhì)為例，詳細說明資格問題。河北省文物局受理、審核文物保護工程施工二、三級資質(zhì)申請時，嚴(yán)格按照《文物保護工程施工資質(zhì)管理辦法（試行）》第六條、第七條規(guī)定辦理。首先，根據(jù)該規(guī)定，申請施工二級資質(zhì)要求該單位取得《文物保護工程責(zé)任工程師證書》的項目負責(zé)人不少于5人，申請三級資質(zhì)要求該單位取得《文物保護工程責(zé)任工程師證書》的項目負責(zé)人不少于3人，并且最終資質(zhì)證書上的業(yè)務(wù)范圍與該單位項目負責(zé)人責(zé)任工程師證書上的從業(yè)范圍保持一致。其次，對申請單位業(yè)績的要求，原則上施工單位應(yīng)從承擔(dān)符合自身資質(zhì)等級的文物保護工程項目開始，當(dāng)質(zhì)量合格的工程數(shù)量滿足申報更高等級要求后，逐級提升文物保護工程資質(zhì)。申請單位也可采取與有資質(zhì)單位合作的方式，派遣技術(shù)人員參與文物保護工程施工，達到培養(yǎng)人才的目的[5]。

四 博物館設(shè)立、變更、終止備案

2017年7月，國家文物局發(fā)布《關(guān)于進一步推動非國有博物館發(fā)展的意見》，要求從加快現(xiàn)代博物館制度建設(shè)、提高博物館辦館質(zhì)量和完善扶持政策等三個方面著手，加強非國有博物館建設(shè)。2018年10月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強文物保護利用改革的若干意見》，明確指出要激發(fā)博物館創(chuàng)新活力，落實非國有博物館支持政策。從2019年開始，一批擁有現(xiàn)代管理制度的博物館，特別是非國有博物館如雨后春筍般涌現(xiàn)，博物館事業(yè)迎來了欣欣向榮的春天。

該事項屬于其他行政權(quán)力事項，不在國家基本目錄中。該主項共有3個子項，分別為“博物館設(shè)立備案”“博物館變更備案”和“博物館終止備案”。其中，被咨詢和辦件最多的是“博物館設(shè)立備案”受理條件，本章只對該子項進行解釋說明。博物館一般為非營利性組織，其設(shè)立需要滿足一些條件，如需有固定的館址以及符合國家規(guī)定的展室、藏品保管場所；須有相應(yīng)數(shù)量的藏品以及必要的研究資料，并能夠形成陳列展覽體系；須有與其規(guī)模和功能相適應(yīng)的專業(yè)技術(shù)人員；須有必要的辦館資金和穩(wěn)定的運行經(jīng)費來源；須有確保觀眾人身安全的設(shè)施、制度及應(yīng)急預(yù)案。國有博物館設(shè)立備案需要準(zhǔn)備材料9項，非國有博物館設(shè)立需要準(zhǔn)備材料12項。以“非國有博物館設(shè)立”所需材料為例，與上述條件對應(yīng)的材料分別是：“非國有博物館館舍所有權(quán)或者使用權(quán)證明，展室和藏品保管場所的環(huán)境條件符合藏品展示、保護、管理需要的論證材料”，“非國有博物館藏品目錄、藏品概述及藏品合法來源說明”，“非國有博物館專業(yè)技術(shù)人員和管理人員的基本情況”“非國有博物館舉辦者的出資證明或者驗資報告”“安防、消防證明”。博物館設(shè)立備案為博物館設(shè)立的初始程序，該事項受理后，省文物局組織專家赴擬建館場所現(xiàn)場考察審核，對發(fā)現(xiàn)問題提出整改要求，并形成審核結(jié)論，審核辦結(jié)后，省文物局出具《博物館設(shè)立備案確認書》，申請人需攜帶確認書，到工商等其他部門辦理后續(xù)手續(xù)。（見封底圖2）

圖2 省文物局駐廳工作人員恪盡職守，得到申請人認可

五 結(jié)語

對以上四個主項的解釋分析雖不能全面涵蓋所有高頻事項，但已可以體現(xiàn)河北省文物局行政審批工作既嚴(yán)謹有序，又簡潔靈活的特點。隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入，未來一定會有更多便民高效的措施出臺，對審批人員的素質(zhì)也會提出更高的要求，只有端正態(tài)度，不斷學(xué)習(xí)，才能切實做好政務(wù)服務(wù)工作[6]。