村委會履職過程中的信息公開主體資格探討

摘? ? ? 要：關(guān)于村委會履職過程中的信息公開主體資格，實踐中的普遍做法是只肯定村委會具備村務(wù)信息公開主體資格而否定其政府信息公開主體資格，但也有少數(shù)案例對后者予以支持。通過解構(gòu)《政府信息公開條例》第五十四條規(guī)定發(fā)現(xiàn)，依據(jù)法律法規(guī)授權(quán)履行行政管理職責的村委會符合要求，由此制作或獲取的信息具備政府信息要素，且村委會實際成為行政機關(guān)獲取政府信息的潛在提供者。村委會擔負組織村民自我管理和行政管理的雙重職能，職能性質(zhì)決定行為性質(zhì)，后者是判定信息屬性的關(guān)鍵。在此基礎(chǔ)上，有必要承認村委會在特定情況下屬于政府信息公開主體，繼而為不同性質(zhì)信息選擇恰當?shù)墓_方式。

關(guān)? 鍵? 詞：村委會;信息公開;主體資格;政府信息;村務(wù)信息

中圖分類號：D632.5? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）12-0010-12

收稿日期：2020-09-20

作者簡介：周海滔，北京大成（珠海）律師事務(wù)所律師，法學(xué)碩士，研究方向為憲法學(xué)與行政法學(xué)。

基金項目：本文系中南財經(jīng)政法大學(xué)中央高校基本科研業(yè)務(wù)費專項資金資助“最高人民法院司法文件在審判工作中的適用問題研究”的階段性成果，項目編號：202010660。

一、問題的提出

《中華人民共和國政府信息公開條例》（2019修訂）（以下簡稱《條例》）第五十四條規(guī)定：“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織公開政府信息的活動，適用本條例?！比绻粚υ摋l款作語義分析，村委會顯然符合“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”要求，且在2017在年11月通過、2018年2月施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行政訴訟法解釋》）第二十四條就已明確村委會可因依授權(quán)履行行政管理職責的行為成為行政訴訟的被告①。這表明，村委會符合前述條件時具備政府信息公開主體資格，由此制作或獲取的信息屬于政府信息至少可以從規(guī)范層面解讀出來。但與此相反，2018年12月《中華人民共和國村民委員會組織法》（2018修正）（以下簡稱《村委會組織法》）第三十條卻將此類信息作為村務(wù)公開事項，導(dǎo)致兩個條款存在矛盾②。從實踐來看，盡管有少部分村民向村委會申請政府信息公開，或是以其不履行政府信息公開法定職責為由提起行政訴訟，但法院大都是將其作為村務(wù)公開糾紛對待。極少數(shù)案例顯示，個別法院所作判決認為依授權(quán)履行行政管理職責的村委會具備政府信息公開主體資格，由此制作或獲取的信息應(yīng)當適用政府信息公開。有鑒于此，需重新反思村委會履職過程中的信息公開主體資格，針對不同情形作出適當調(diào)整，從而使不同性質(zhì)信息在公開時能各有所屬、各行其道。

二、村委會履職過程中信息公開主體資格的司法考察

村委會不具備政府信息公開主體資格是當前實務(wù)界的共識，村民一般不會向村委會申請政府信息公開，更不會以其不履行政府信息公開法定職責為由提起行政訴訟。即便有此案例，法院通常也只是將其歸為村務(wù)公開糾紛。但少部分司法案例顯示，個別地區(qū)的法院所作行政判決和行政裁定與前述普遍做法相反，對此有必要進行深入分析。

（一）村委會在信息公開中的主體身份

經(jīng)案例檢索發(fā)現(xiàn)，對于村委會是否具備政府信息公開主體資格的問題，司法實踐中存在肯定和否定兩種觀點，雙方爭議焦點是村委會是否屬于《條例》第五十四條所規(guī)定的“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”。如果屬于，村委會不僅具備村務(wù)信息公開主體資格，還具備政府信息公開主體資格;反之，則不具備政府信息公開主體資格。

肯定觀點認為，依法律、法規(guī)授權(quán)履行行政管理職責的村委會具備政府信息公開主體資格，但這種觀點在司法實踐中只有少數(shù)案例支撐。在這些案例中，村委會之所以被認定為具有政府信息公開法定職責，是援引修訂的《條例》第三十六條作為裁判依據(jù)，即修訂后的《條例》第五十四條，持肯定觀點的法院認為村委會履行特定職能時屬于該條款所規(guī)定的組織。如福州市臺江區(qū)法院曾以被告主體不適格為由裁定駁回原告起訴，但福州市中院認為村委會具備政府信息公開主體資格，繼而以臺江區(qū)法院不予立案的原審裁定不當為由指令予以立案③。臺江區(qū)法院立案后經(jīng)審理認為，依據(jù)法律、法規(guī)授權(quán)履行行政管理職責的村委會具備政府信息公開主體資格。原告邱某瑋、邱某東等人曾以福州市晉安區(qū)宦溪鎮(zhèn)A村村委會不履行政府信息公開法定職責為由提起行政訴訟，要求被告公開該村土地被征收戶的有關(guān)信息，法院認為該信息是由A村村委會在辦理本村公共事務(wù)和公益事業(yè)時制作或獲取的，該村委會對此應(yīng)當具有履行政府信息公開的法定職責①。袁某金、張某兵也曾以此為由對福州市晉安區(qū)宦溪鎮(zhèn)B村村民委員會提起行政訴訟，即要求被告公開該村土地被征收戶的有關(guān)信息，臺江區(qū)法院對此亦作出相同判決②。除此之外，山東省壽光縣法院也曾于2015年作出數(shù)個相同的行政判決，即原告均以C村村委會不履行政府信息公開法定職責為由向法院提起訴訟，且要求被告公開大沂路城區(qū)改線段工程所涉及土地征收的相關(guān)信息，法院經(jīng)審理后認為該村委會具備政府信息公開主體資格，原告要求公開的信息屬于政府信息③。

否定觀點認為，村委會不是政府信息公開的義務(wù)主體，抑或說不具備政府信息公開主體資格。這是當前實踐中的普遍做法。否定理由主要包括以下兩點：第一，以村委會作為行政訴訟被告主體不適格為由裁定駁回起訴。福州市臺江區(qū)法院作出的三份行政裁定顯示，該法院曾以村委會不屬于《中華人民共和國行政訴訟法》（2017修正）（以下簡稱《行政訴訟法》）第二條規(guī)定的以法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織為由裁定駁回原告起訴，因為村委會屬于基層自治組織，其實施的行為不是行政行為④。由此推斷，村委會既非行政訴訟適格被告，更不可能是政府信息公開訴訟的適格被告。原因在于，我國行政訴訟被告的認定建立在行政主體理論的基礎(chǔ)上，即行政訴訟被告和行政主體互為認定標準，極易陷入論證循環(huán)。[1]《行政訴訟法解釋》確認了村委會具有行政訴訟被告資格，法院以此為由不予立案或駁回起訴已不再成立，但能否由此認定村委會屬于行政主體則仍然有待論證。第二，以村委會不屬于政府信息公開法定主體為由裁定駁回起訴?！稐l例》規(guī)定，政府信息公開法定主體只有兩類，即行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，村委會不屬于行政機關(guān)雖沒有任何疑問，但直接否定其不屬于后者卻有失妥當，下文將予詳細論述。

（二）村委會履職過程中的相關(guān)信息及屬性

《條例》規(guī)定，政府信息是“行政機關(guān)在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”。如果只對這款規(guī)定進行文義解釋，除了不具備行政機關(guān)身份以外，村委會依法律、法規(guī)授權(quán)履行行政管理職責過程中制作或獲取的信息符合政府信息的界定。一般認為，政府信息的司法認定標準包含三個要素，即“行政職權(quán)的行使、行政機關(guān)的實際持有和信息的實際記載”。[2]但在司法實踐中，對此作出準確判斷并非易事，所以對于村委會履職過程中有無掌握政府信息的可能性，也存在肯定和否定兩種觀點。

肯定觀點認為，村委會履行行政管理職責過程中制作或獲取的信息屬于政府信息。具體而言，法院判斷村委會掌握的特定信息是否屬于政府信息以前，首先要辨別村委會實施行為的性質(zhì)，繼而區(qū)分由此產(chǎn)生的信息及屬性。如高某俠曾以D村村委會不履行村務(wù)公開法定職責為由向法院提起行政訴訟，但太原市杏花嶺區(qū)法院卻認為村務(wù)公開不屬于村委會依授權(quán)履行行政管理職責的行為，從而以不屬于行政訴訟受案范圍為由裁定不予立案①。2018年高某俠上訴至太原市中院，該法院認為原告要求公開的部分信息與D村村委會履行行政管理職責相關(guān)，這部分信息的公開應(yīng)屬于行政訴訟受案范圍，繼而指令原審法院予以立案②。杏花嶺區(qū)法院立案審理后認為，政府征收土地過程中補償費用的安置發(fā)放屬于村委會履行行政管理職責的行為，由此制作或獲取的信息是政府信息，但鑒于其中部分信息已公開或者尚未收到，該法院最終駁回原告的訴訟請求③。2019年高某俠上訴至太原市中院，但該法院最終維持前述判決④。除此以外，山東省壽光縣法院、福建省臺江區(qū)法院所作前述行政判決也遵循這種思路和邏輯，支持這類信息屬于政府信息。

否定觀點認為，凡是村委會履職過程中制作或獲取的信息都是村務(wù)公開事項，即便與其履行行政管理職責相關(guān)的信息也不是政府信息。特別是在以下兩個案例中，盡管法院認定村委會或居委會存在協(xié)助政府從事行政管理工作的行為，但卻沒有將其在此過程中制作或獲取的信息作為政府信息處理。倪某洪訴E村村委會不履行政府信息公開法定職責案，原告要求村委會公開其向紹興市新昌縣市監(jiān)局提供的某份產(chǎn)權(quán)所有證明，盡管新昌縣法院認為這一信息屬于該村委會協(xié)助行政機關(guān)開展工作的情況，但根據(jù)《村委會組織法》第三十條將其歸為村務(wù)公開事項而非政府信息，紹興市中院也對原裁定予以維持⑤。可見，村委會能否被認定為政府信息公開主體的關(guān)鍵在于制作或獲取信息的行為是否源自行政職權(quán)的行使。

三、村委會履職過程中信息公開主體資格相關(guān)規(guī)范

從規(guī)范層面分析，實踐中之所以對村委會履職過程中的信息公開主體資格存在分歧，是源自村委會自身性質(zhì)和職能的爭議。同樣，政府信息公開制度和村務(wù)公開制度對信息屬性的判斷也有不同標準，前者側(cè)重特定信息是否具有政府信息屬性，后者側(cè)重特定信息是否由村委會實際掌握。巧合的是，村委會依法律、法規(guī)授權(quán)履行行政管理職責過程中制作或獲取的信息既具有政府信息屬性，也由村委會實際掌握。有鑒于此，有必要回歸規(guī)范層面重新反思村委會在信息公開中的主體資格問題，進而作出準確的法律界定。

（一）村委會具備政府信息公開主體資格

究其根源，有關(guān)政府信息公開主體的分歧來自“行政權(quán)力（行政職權(quán)和行政職責）的歸屬主體缺乏明確制度規(guī)制”。[3]長期以來，理論界和實務(wù)界否定村委會屬于政府信息公開主體的理由是，它自始至終都沒有被視作行政主體，而行使行政職權(quán)恰好是政府信息最核心的要素。另外，《條例》第五十四條所規(guī)定的“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”具有不確定性，這也給司法認定帶來了困難。有學(xué)者認為，“具有管理公共事務(wù)職能的組織除了行政機關(guān)外，就是一些依照有關(guān)法律、法規(guī)的授權(quán)具有管理公共事務(wù)職能的事業(yè)單位”。[4]前述觀點的合理性在于，這一概念在其他法律法規(guī)中亦有提及，如果結(jié)合這些法律法規(guī)涉及的領(lǐng)域推斷，它確實更多地用以代指有關(guān)事業(yè)單位和行業(yè)協(xié)會。然而，通過解構(gòu)此類組織的構(gòu)成要素，即“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”和“具有管理公共事務(wù)職能”可以發(fā)現(xiàn)，依授權(quán)履行行政管理職責的村委會符合要求。

首先，村委會屬于法律、法規(guī)授權(quán)的組織。長期以來，因為“我國法律對特定組織的授權(quán)方式不統(tǒng)一、授權(quán)范圍模糊且權(quán)力邊界難以確定”等問題，準確界定法律、法規(guī)授權(quán)的組織并非易事。[5]因此，在《行政訴訟法解釋》明確村委會可因依授權(quán)履行行政管理職責的行為成為行政訴訟被告以前，它在規(guī)范層面從未被視作法律、法規(guī)授權(quán)的組織，否則其是否具備行政訴訟被告資格的爭論便早已停息，因為村民可以對這類組織實施的行政行為提起行政訴訟。村委會的行政訴訟被告資格明確以后，相當于間接承認村委會屬于法律、法規(guī)授權(quán)的組織。原因在于，我國僅行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織具備行政訴訟被告資格，既然村委會明顯不屬于行政機關(guān)，那么它只能憑借后一種身份成為行政訴訟被告。這表明，村委會依授權(quán)履行行政管理職責時屬于行政法意義上的行政主體，此時不以基層群眾性自治組織的身份存在。值得注意的是，法律解釋在表述村委會因何種行為具備行政訴訟被告資格時，采用的是“履行行政管理職責的行為”而非“行政行為”。根據(jù)規(guī)定，法律、法規(guī)授權(quán)的組織只有實施行政行為才能成為行政訴訟被告，既然依授權(quán)履行行政管理職責的村委會屬于授權(quán)組織，而且可以因此成為行政訴訟被告，即表明兩種表述并無實質(zhì)差異。

其次，村委會具有管理公共事務(wù)的職能。村委會屬于法律、法規(guī)授權(quán)的組織雖無疑問，但是“履行行政管理職責”是否就意味著村委會“具有管理公共事務(wù)職能”卻有待進一步論證。從規(guī)范上看，村委會具有管理公共事務(wù)的職能無疑是成立的。第一，《村委會組織法》明確規(guī)定村委會“辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)”，即直接承認村委會具有管理公共事務(wù)的職能，盡管管理范圍僅限于本村。另外，2018年3月施行的《中華人民共和國監(jiān)察法》第十五條雖然將第二項“法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員”與第五項“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”作并列性規(guī)定，但這并不意味二者完全有別①。原因在于，將基層自治組織中從事管理的人員作為監(jiān)察對象時，他們對自治事務(wù)的管理也被納入監(jiān)察范圍。[6]然而，管理自治事務(wù)卻不是村委會成員依據(jù)法律、法規(guī)授權(quán)管理公共事務(wù)的行為，該法只能將二者作并列性規(guī)定。第二，《全國人民代表大會常務(wù)委員會對〈中華人民共和國刑法〉第九十三條第二款的解釋（2009修正）》規(guī)定，協(xié)助政府從事特定行政管理工作的村委會成員以“其他依照法律從事公務(wù)的人員”論①。這表明，村委會除了從事村民自治范圍內(nèi)的管理工作外，也協(xié)助政府從事行政管理工作。該規(guī)定之所以將村委會成員視為國家工作人員，并對其協(xié)助政府從事行政管理工作的違法行為予以刑事追究，是希望借助刑事手段來規(guī)范村委會依法行使行政管理權(quán)，這與行政法領(lǐng)域的行政復(fù)議制度、行政訴訟制度并無本質(zhì)不同，盡管二者選擇的監(jiān)督手段存在差異?？梢?，自治組織獲得協(xié)助政府管理行政事務(wù)的權(quán)限后，“其身份不再是自治組織而是行政法上的法定公共職能組織”，即法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。[7]

（二）村委會履職過程中的部分信息屬于政府信息

對于村委會依法律、法規(guī)授權(quán)履行行政管理職責過程中制作或獲取的信息，它的屬性可作以下兩方面分析：一方面，不具有村務(wù)信息的屬性。村務(wù)信息源于村民自治實踐，村委會履行行政管理職責不是村民自治的題中之義，而是源自行政授權(quán)。所謂行政授權(quán)，一般是指“行政法規(guī)范的制定機關(guān)通過法律或者法規(guī)的形式將一定范圍的行政權(quán)授予行政系統(tǒng)外的組織或機構(gòu)行使的行為”，基層群眾性自治組織也是行政授權(quán)對象。[8]正因如此，村委會才得以行使行政職權(quán)，或者成為行政訴訟被告，而行使行政職權(quán)正是政府信息最核心的要素。另一方面，符合政府信息的構(gòu)成要素。政府信息的概念和公開范圍均有明確規(guī)定，學(xué)界對政府信息的研究也基本圍繞這些規(guī)定展開。盡管不同學(xué)者將政府信息概念分解成主體、職責、產(chǎn)生方式和存在形式等要素，但是各觀點之間相差并不大，較為流行的是“三要素說”和“四要素說”。除此之外，也有學(xué)者傾向于對政府信息作肯定式列舉或?qū)Ψ钦畔⒆鞣穸ㄊ搅信e，而不是直接對概念本身進行界定。然而，無論是探討政府信息概念本身還是采用更為直觀的列舉方式，都只能在一定程度上深化我們對政府信息的認知，而無法對其作出準確界定。對此有學(xué)者提出，應(yīng)當“避開對具體內(nèi)容的界定，而是通過‘持有即有關(guān)’的替代性思路解決這一問題”。[9]問題在于，采用“持有即有關(guān)”的思路對于分析行政機關(guān)持有的信息是否屬于政府信息可能有效，但對行政機關(guān)以外的行政主體制作或獲取的信息盲目套用這種思路存在較大隱患。

具體言之，村委會依授權(quán)履行行政管理職責時制作或獲取的信息符合政府信息的四個要素。第一，符合主體要素。村委會雖不屬于行政機關(guān)，但卻屬于法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，可以因此獲得政府信息公開主體資格。第二，符合職權(quán)要素。學(xué)者們曾對政府信息是否必須源自于行政機關(guān)履行行政職責有過爭議，因為行政機關(guān)所作的很多行政行為在司法實踐中都難以判定是否源于行政職責的履行過程，尤其是在“政府無私事”理念影響下，更難對此作出準確判定。因此，早在《條例》修訂前就有學(xué)者提出應(yīng)當刪除政府信息必須源于“履行職責”的限定，以化解政府信息在實踐中的認定難題，這實際上也是以“持有即有關(guān)”作為理論前提。[10]但《條例》修訂并沒有遵循這種思路，而是對政府信息的職權(quán)要素作了更加嚴格的法律限定，即必須源于行政主體履行行政職責的活動。對村委會而言，其依據(jù)法律、法規(guī)授權(quán)履行行政管理職責是基于行政授權(quán)，而“行政授權(quán)的本質(zhì)是行政職權(quán)的再分配”。[11]可見，村委會行使行政職權(quán)具有法律法規(guī)明確授權(quán)，由此制作或獲取的信息符合政府信息職權(quán)要素。第三，除由行政機關(guān)制作以外，政府信息的形成方式還包括行政機關(guān)從其他組織中獲取，而基層群眾性自治組織即為潛在的信息提供者。實踐中，村委會“性質(zhì)和地位決定其在協(xié)助政府從事行政管理工作中，是信息提供者和執(zhí)行參與者，不具有裁量權(quán)抑或是決定權(quán)”。[12]第四，此類信息還具有政府信息的存在形式，即以一定形式記錄和保存。綜合前述，在特定條件下，村委會掌握的部分信息具有政府信息屬性，對此應(yīng)予以區(qū)別對待，而不能不加區(qū)分地將其歸為村務(wù)公開事項。

四、村委會履職過程中信息公開主體資格的理論探討

從理論上而言，信息公開方式的選擇應(yīng)當取決于信息屬性，而信息屬性的判斷必須基于行為性質(zhì)。現(xiàn)階段，村委會履職過程中信息公開應(yīng)用問題的根本癥結(jié)在于，信息公開方式的選擇沒有與信息屬性完全匹配，導(dǎo)致村委會掌握的部分政府信息被誤認為村務(wù)公開事項和適用村務(wù)公開制度。但究其根源，則與人們對村委會履職過程中的信息公開主體身份存在認識偏差相關(guān)。有鑒于此，應(yīng)回歸理論層面梳理村委會實際履行的不同性質(zhì)管理職能，才能準確判斷所作行為性質(zhì)和由此產(chǎn)生的信息及屬性，進而選擇與之相匹配的信息公開方式。

（一）村委會履行的管理職能及其區(qū)分

村委會履職過程中信息公開主體資格的判斷與其履行的不同性質(zhì)管理職能密切相關(guān)。村委會是村民自治的重要組織形式，鑒于其在鄉(xiāng)村治理中具有重要作用，政府的很多行政管理工作往往需要依靠其協(xié)助執(zhí)行，儼然成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下級行政組織。有學(xué)者認為，村委會行使的是準行政權(quán)力，兼具自治和行政管理的雙重權(quán)力特征。[13]該觀點試圖對村委會所行使的權(quán)力及性質(zhì)進行概括性判斷，但事實上村委會行使的并非一項整體性權(quán)力，而是包含行政管理權(quán)和基于村民自治衍生的對內(nèi)管理權(quán)。因此，村委會所行使的權(quán)力不具有雙重權(quán)力特征，而是由不同權(quán)力表現(xiàn)出不同性質(zhì)。事實上，根據(jù)職能性質(zhì)的不同，村委會履行的管理職能大致可分為以下兩種：

一方面，村委會既可以獨立履行行政管理職責，也可協(xié)助政府從事行政管理工作。所謂行政管理，就是指“行使公共權(quán)力、管理公共事務(wù)、謀求公共利益、承擔公共責任的管理活動”。[14]然而，無論是單獨履行行政管理職責還是協(xié)助政府從事行政管理工作，都是村委會行使行政權(quán)力的具體表現(xiàn)，而不是基層群眾自治的題中之義。如果以權(quán)力來源作為區(qū)分標準，則村委會履行的行政管理職能既可能源自法律、法規(guī)的另行授權(quán)，也可能基于行政機關(guān)的另行委托，但兩種不同性質(zhì)的權(quán)力來源無疑會導(dǎo)致不同結(jié)果。根據(jù)《行政訴訟法解釋》第二十四條規(guī)定，村民可以對村委會依行政授權(quán)實施的行為提起行政訴訟，但對其依據(jù)行政委托實施的行為卻不能提起行政訴訟。然而，將村委會等組織所行使的行政權(quán)力限定在法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)未免過于狹窄，因為這些組織在授權(quán)范圍以外還大量行使著其他行政權(quán)力。[15]除獨立履行行政職責以外，協(xié)助政府從事行政管理工作也是村委會日常管理中的重要內(nèi)容，且村委會的協(xié)助行為很大程度上可視為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成行政職責的組成部分。

另一方面，除了履行行政管理職責以外，村委會還要履行組織村民進行自我管理的固有職能。村民自治是村民行使自治權(quán)利的直接結(jié)果，也是基層民主的重要體現(xiàn)，村民進行自我管理構(gòu)成了村民自治的重要環(huán)節(jié)，但村民不可能直接管理村集體內(nèi)部事務(wù)，而是要借助村委會作為組織載體才得以實現(xiàn)。需要注意的是，村委會在組織村民進行自我管理的過程中所行使的權(quán)力并不是村民自治權(quán)，更不可能是行政管理權(quán)，而是在村民自治基礎(chǔ)上衍生的對內(nèi)管理權(quán)，其效力及于村集體內(nèi)部各成員。但在理論層面，村委會行使的這項管理權(quán)卻被少數(shù)人誤認為村民自治權(quán)，并就村民自治權(quán)的性質(zhì)引起過不小爭議。對于村民自治權(quán)的性質(zhì)，學(xué)界有權(quán)力說、權(quán)利說、兼具權(quán)力和權(quán)利雙重性質(zhì)說等觀點，反映出該問題存在分歧。但究其根源，該問題的產(chǎn)生最終要歸咎于村委會的對內(nèi)管理權(quán)與村民自治權(quán)的混淆。因此，解決村民自治權(quán)性質(zhì)的有關(guān)爭議要明確村委會在整個村民自治體系中的地位和功能，切勿將村委會的對內(nèi)管理權(quán)與村民自治權(quán)相互等同。

（二）村委會所作行為的法律性質(zhì)決定了信息屬性

首先，村委會履行的雙重管理職能決定了它所實施的行為具有不同性質(zhì)。對于村委會組織村民進行自我管理過程中實施的行為，體現(xiàn)的是在村民自治基礎(chǔ)上衍生的對內(nèi)管理權(quán)，該權(quán)力的行使一般豁免于行政機關(guān)干預(yù)和法院司法審查。但對于村委會依授權(quán)履行行政管理職責的行為，其體現(xiàn)的卻是行政權(quán)力的行使，不能豁免于法院司法審查。具體而言，二者在以下方面存在區(qū)別：第一，對于村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)，村委會實行民主決策和民主管理，即經(jīng)由村民多數(shù)同意，側(cè)重于民主價值。而村委會履行行政管理職責則無須經(jīng)由村民多數(shù)同意，更側(cè)重效率。第二，村委會成員在自治范圍內(nèi)的違法行為一般涉及挪用資金罪、職務(wù)侵占罪以及非國家工作人員受賄罪，但協(xié)助政府從事行政管理過程中的違法行為則可能涉及挪用公款罪、貪污罪以及受賄罪。[16]第三，為了保證村民自治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能指導(dǎo)村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)而不能干涉，但對于村委會履行行政管理職責和協(xié)助政府從事行政管理工作的行為，行政機關(guān)有權(quán)干預(yù)。第四，組織村民進行自我管理是村委會最為重要的事務(wù)，村委會因此得以產(chǎn)生，但可能因為缺失這項固有職能而喪失繼續(xù)存在的基礎(chǔ)。對于缺失行政管理職責，村委會則不會喪失繼續(xù)存在的必要性。

其次，信息屬性的判斷要基于行為性質(zhì)。職權(quán)要素是政府信息最為核心的構(gòu)成要素，早在《條例》第二條還未對“履行職責”作進一步限定以前，司法實踐便已經(jīng)在實質(zhì)上認定政府信息必須源于行政機關(guān)履行行政職責。但一直以來就有學(xué)者對政府信息必須具備職權(quán)要素表示質(zhì)疑，甚至不少學(xué)者主張在界定政府信息時應(yīng)當放棄該要素。[17]與此相反，也有學(xué)者主張不僅要保留該要素，還要對其作進一步限定，即行政機關(guān)所履行的職責必須是行政職責，《條例》修訂時遵循的正是后一種思路。[18]有鑒于此，筆者認為有必要以行為性質(zhì)或職權(quán)要素作為政府信息的判定標準，即任何產(chǎn)生于行政主體履行行政職責過程中的信息均應(yīng)視為政府信息，否則，行政機關(guān)以外的行政主體在履行職責過程中制作或獲取的信息將難以判定信息屬性，而采取“持有即有關(guān)”思路判斷法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織掌握的信息會存在更大風(fēng)險，極易造成政府信息的認定標準過于寬泛。原因在于，除行使法律、法規(guī)授權(quán)的行政權(quán)力外，后者還行使諸多非行政性職權(quán)，在此過程中制作或獲取的信息不具有政府信息的職權(quán)要素。但如果這類組織作出的行為是“基于社會管理及社會服務(wù)之目的且對外部主體的法定權(quán)益產(chǎn)生影響”，那么在此過程中制作或獲取的信息便應(yīng)歸為政府信息。[19]這種觀點背后的合理性是，政府信息的認定要以行為性質(zhì)作為基礎(chǔ)，抑或是以職權(quán)要素作為最核心的要素。對此，有學(xué)者提出“信息公開主體的‘公屬性’主要表現(xiàn)為其所承擔的公共職能，即信息公開主體管理公共事務(wù)或者向社會公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)”。[20]村委會依授權(quán)履行行政管理職責即是承擔公共職能，其作為政府信息公開主體具有的“公”屬性由此得以彰顯。另外，村委會作為行政機關(guān)獲取政府信息的潛在提供者，如果制作或獲取的政府信息經(jīng)由行政機關(guān)獲取，有可能使二者對此均負有信息公開職責。? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ??? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 五、村委會履職過程中的信息公開主體資格確認

正如前述，村委會履行的不完全是與村民自治相關(guān)的職責，也不完全是行政職責，這從根本上決定了其在信息公開過程中具有不同性質(zhì)的主體資格。同樣，如果以行為性質(zhì)作為信息屬性判定標準，那么村委會履職過程中制作或獲取的信息也有不同屬性。其中，因履行行政管理職責產(chǎn)生的信息具有政府信息屬性，理應(yīng)適用政府信息公開，但在《村委會組織法》第三十條已將其作為村務(wù)公開事項的前提下，《條例》第五十四條顯然無法再將其納入政府信息公開范圍，否則便與法律相抵觸。有鑒于此，應(yīng)根據(jù)村委會履行的不同性質(zhì)職責決定其在信息公開中的主體資格，進而調(diào)整信息公開方式。

（一）調(diào)整信息公開主體資格的前提

村委會因履行行政管理職責而具備政府信息公開主體資格，由此制作或獲取的信息理應(yīng)適用政府信息公開，但以此完全否定村務(wù)公開制度提供的若干救濟措施則不利于有效保障村民權(quán)利，甚至可能適得其反。為及時有效解決村民和村委會因政府信息公開所引發(fā)的糾紛，監(jiān)督救濟方式原則上應(yīng)當趨于多元化，以便給予村民更多選擇權(quán)。這主要是基于以下兩方面考慮：其一，減少因信息公開糾紛引發(fā)的訴訟案件，實現(xiàn)糾紛解決的分流。我國基層自治組織數(shù)量龐大，依授權(quán)履行行政職責過程中無疑會產(chǎn)生大量信息，如果村民和村委會的信息公開糾紛都試圖通過司法途徑解決，極易導(dǎo)致政府信息公開訴訟案件泛濫。因此，司法途徑對該問題的解決雖是可供選擇的重要方案，但未必是最優(yōu)選擇。其二，方便村民尋求監(jiān)督救濟和降低救濟成本。相比法院，村民更容易接觸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在監(jiān)督過程中認真聽取村民反映的意見，實際上就已經(jīng)達到了行政訴訟的客觀效果，盡管選擇的方式有所不同。

具體言之，如果村民不服村委會公開其履行行政管理職責過程中制作或獲取的信息，除提起行政訴訟尋求司法救濟以外，他們還可以針對信息的真實性向村委會提出質(zhì)詢抑或是向村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級政府及其主管部門反映意見，以及以不履行監(jiān)督信息公開法定職責為由對前述行政機關(guān)提起行政訴訟。同時，兩種信息公開制度的監(jiān)督救濟措施在適用過程中不應(yīng)存在先后順序，即村民在以村委會不履行政府信息公開法定職責為由提起行政訴訟以前，不必窮盡村務(wù)公開制度中的若干救濟措施。原因在于，村務(wù)公開制度的若干措施在此過程中之所以不宜否定，是考慮到村民尋求救濟的便捷性和成本，但這些措施對村委會公開其所掌握的政府信息并非不可或缺，如果村民愿意投入更多成本，則可以尋求司法救濟。

（二）特定條件下確認村委會屬于政府信息公開主體

首先，通過法律解釋明確村委會屬于《條例》第五十四條規(guī)定的“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”，從而確認其政府信息公開主體資格。正如前述，從實踐、規(guī)范和理論三個層面都能得出這樣一個結(jié)論，即依法律法規(guī)授權(quán)履行行政管理職責的村委會屬于行政主體，可在特定條件下履行行政職能和管理特定范圍內(nèi)的公共事務(wù)，這正是村委會可能負有政府信息公開法定職責的根本原因所在。而確認村委會具備政府信息公開主體資格還需要完成論證過程，即證明村委會確實屬于《條例》第五十四條所規(guī)定的組織。而根據(jù)前文的論證可知，現(xiàn)有規(guī)范不需要就村委會的政府信息公開主體資格問題作出相應(yīng)修改，因為第五十四條規(guī)定的“組織”概念無論是在內(nèi)涵還是在外延上都足以將村委會囊括入內(nèi)，經(jīng)擴張解釋即可完成論證。

其次，正確處理村委會與行政機關(guān)在政府信息公開中的關(guān)系。根據(jù)規(guī)定，行政機關(guān)掌握的政府信息有兩種來源：一是行政機關(guān)履行行政管理職責時自行制作，二是行政機關(guān)履行行政管理職責過程中從個人和其他組織手中獲取。作為基層群眾性自治組織，村委會實際成為行政機關(guān)獲取政府信息的潛在提供者，特別是前者協(xié)助后者從事行政管理工作時往往能夠因此掌握大量信息，這些信息的屬性并不會因為從村委會轉(zhuǎn)移到行政機關(guān)便發(fā)生改變。同時，村委會將特定政府信息提供給行政機關(guān)以后，也不會因此喪失對這些信息的掌控，尤其是隨著信息儲存形式逐漸由傳統(tǒng)紙質(zhì)載體過渡到電子載體，行政機關(guān)和村委會同時掌握同份信息已經(jīng)成為實踐中的常態(tài)。問題在于，二者同時掌握相同信息時，村民應(yīng)當向何者申請政府信息公開，抑或是何者負有公開這些政府信息的法定職責。從現(xiàn)行體制來看，行政機關(guān)主要承擔這些信息的公開職責、村委會承擔相應(yīng)補充責任較為適宜，也更加貼合實踐做法。這意味著，村民向行政機關(guān)申請公開這些政府信息而后者不予公開時，他們可以向同樣掌握這些信息的村委會提出公開申請，也可直接對行政機關(guān)提起行政訴訟。

（三）依照信息屬性選擇不同的公開方式

無論是向村委會提出質(zhì)詢還是向村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級政府及其主管部門反映意見，都是村民在自治范圍內(nèi)進行的民主監(jiān)督，這可以保障村委會公開自治范圍內(nèi)的事項，但對于公開與行政管理職責相關(guān)的信息卻存在不足。隨著村委會被法律法規(guī)授予更多的行政管理職責，政府從事行政管理工作過程中對村委會的協(xié)助需求愈加增多，村委會得以掌握大量信息。理論上，信息屬性的判斷取決于行為性質(zhì)，行為性質(zhì)的判斷基于職能性質(zhì)。村委會依法履行不同性質(zhì)職能，在履職過程中必然作出不同性質(zhì)的行為，由此制作或獲取的信息原則上應(yīng)當適用不同信息公開方式。具言之，村委會在組織村民自我管理過程中制作或獲取的信息適用村務(wù)公開，履行行政管理職責過程中制作或獲取的信息適用政府信息公開，以便不同性質(zhì)信息在公開時能各有所屬、各行其道。后者適用政府信息公開制度表明，村民不僅可以向村委會申請公開此類信息，還可以在村委會拒絕公開時直接向法院提起行政訴訟以尋求司法救濟。

（四）相關(guān)法律規(guī)范的修改和完善

前文提到，確認村委會具備政府信息公開主體資格無須修改現(xiàn)有法律規(guī)范，僅需對《條例》第五十四條規(guī)定的“組織”概念進行擴張解釋即可。但值得注意的是，要將其依授權(quán)履行行政管理職責過程中制作或獲取的信息歸為政府信息仍要修改相關(guān)規(guī)范。因為在《村委會組織法》和各省村務(wù)公開條例、實施辦法已經(jīng)將村委會掌握的全部信息作為村務(wù)公開事項的情況下，如果不對此作出適當調(diào)整，而直接將村委會履行行政管理職責時的相關(guān)信息適用政府信息公開，便會與前述法律法規(guī)抵觸。

首先，應(yīng)對“村務(wù)信息”或“村務(wù)公開”概念作出實質(zhì)界定。盡管法律對村務(wù)公開事項作了肯定式列舉，但沒有界定“村務(wù)信息”和“村務(wù)公開”的概念和范圍，甘肅、湖北和河北等省份的村務(wù)公開條例或?qū)嵤┺k法雖對“村務(wù)公開”概念作出界定，但缺乏實質(zhì)意義。而從現(xiàn)有規(guī)范列舉的村務(wù)公開事項來看，村委會履行不同職責所制作或獲取的信息也被無差別地視為村務(wù)信息，顯然未考慮到村委會履行的不同性質(zhì)的職能。因此，無論是界定“村務(wù)信息”還是“村務(wù)公開”概念，均應(yīng)把握村務(wù)信息和政府信息的本質(zhì)區(qū)別。具體而言，“村務(wù)信息”可界定為“村委會辦理依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項過程中制作或獲取，以一定形式記錄、保存的信息”或類似表述，“村務(wù)公開”可界定為“村委會辦理依法屬于自治范圍內(nèi)的事項過程中制作或獲取的信息按照法定程序、時間、形式予以公開的活動”或類似表述。

其次，村委會依授權(quán)履行行政管理職責過程中制作或獲取的信息，如協(xié)助政府開展工作的情況、管理使用政府所撥付救災(zāi)救助資金和物資的情況等，應(yīng)當從《村委會組織法》第三十條所規(guī)定的村務(wù)公開事項中剔除，只保留村民自治范圍內(nèi)的事項，各省村務(wù)公開條例、實施辦法亦應(yīng)如此。除了對村務(wù)公開事項進行肯定式列舉以外，《村委會組織法》和相關(guān)法規(guī)也可采用否定式列舉的方法規(guī)定非村務(wù)信息，同時結(jié)合“村務(wù)信息”或“村務(wù)公開”概念確定村務(wù)公開范圍，確保所列舉事項的周延性。

國務(wù)院辦公廳在2019年12月發(fā)布的《關(guān)于全面推進基層政務(wù)公開標準化規(guī)范化工作的指導(dǎo)意見》中指出，基層政務(wù)公開要與村務(wù)公開協(xié)同發(fā)展、有效銜接，基層政府要指導(dǎo)支持村委會依法公開屬于自治范圍內(nèi)的事項。在此過程中，必然要處理好基層政府的信息公開和村務(wù)公開間的關(guān)系，以便政府信息和村務(wù)信息能各有所屬、各行其道。但正如前述，政府信息公開和村務(wù)公開雖然在制度層面各成體系，二者在實踐層面卻沒有做到?jīng)芪挤置?，這最終要回歸到理論層面才能得以解釋。

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Discussion on the Subject Qualification of Information Disclosure

in the Process of Village Committee Performing its Duties

Zhou Haitao

Abstract：There are some differences between judicial practice and relevant systems and theories on the subject qualification of information disclosure in the performance of the village committee.The common practice in practice is to only affirm that the village committee has the subject qualification of village affairs information disclosure and deny its subject qualification of government information disclosure，but there are also a few cases to support the latter.By deconstructing the“organizations authorized by laws and regulations with the function of managing public affairs”stipulated in Article 54 of the regulations on government information disclosure，it is found that the village committee authorized to perform administrative duties in accordance with laws and regulations meets the requirements，and the information thus produced or obtained has government information elements，And the village committee has actually become a potential provider for administrative organs to obtain government information.The village committee undertakes the dual functions of organizing villagers'self-management and administrative management.The nature of function determines the nature of behavior，and the latter is the key to determine the attribute of information.On this basis，it is necessary to recognize that the village committee belongs to the subject of government information disclosure under specific circumstances，and then choose appropriate disclosure methods for different types of information.

Key words：village committee;qualification of information disclosure subject;administrative responsibilities;government information disclosure;village affairs information disclosure