檢察公益訴訟的定位與展望

摘? ? ? 要：在檢察公益訴訟尚未確立之前，我國(guó)的公益訴訟主要是以民事訴訟推動(dòng)的環(huán)境保護(hù)和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)為主導(dǎo)。隨著2015年檢察公益訴訟試點(diǎn)的正式啟動(dòng)，公益訴訟的重點(diǎn)逐漸由民事領(lǐng)域轉(zhuǎn)向行政領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)正式介入。當(dāng)前，我國(guó)的公益訴訟制度形成了“一體兩翼”的格局，作為“一體”的檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)著公益訴訟的起訴職能，作為“兩翼”的民事公益訴訟和行政公益訴訟則分別劃定了兩大公益訴訟類型。新時(shí)代，應(yīng)科學(xué)設(shè)定檢察公益訴訟的受案范圍，加強(qiáng)對(duì)公益訴訟中鑒定費(fèi)和賠償資金的管理，以進(jìn)一步強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的“補(bǔ)位”地位，明確其“檢察監(jiān)督權(quán)”。

關(guān)? 鍵? 詞：檢察機(jī)關(guān);檢察公益訴訟;民事公益訴訟;行政公益訴訟;社會(huì)公共利益

中圖分類號(hào)：D925.1? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2021）12-0072-09

收稿日期：2021-04-08

作者簡(jiǎn)介：吳尚聰，中國(guó)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院博士，日本東京大學(xué)訪問(wèn)研究員，研究方向?yàn)樾谭ɡ碚摵蛡€(gè)人信息保護(hù)。

一、問(wèn)題的提出

我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，利益紛爭(zhēng)愈加凸顯，原有的公益訴訟制度已不堪重負(fù)。十八屆四中全會(huì)于2014年10月23日通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出要“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，[1]由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度設(shè)計(jì)成為引領(lǐng)公益訴訟制度改革的突破口。2015年12月24日發(fā)布的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》正式開(kāi)啟了檢察公益訴訟制度的改革;《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》（2017修正，以下簡(jiǎn)稱《民事訴訟法》）第五十五條第二款①和《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（2017修正，以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）第二十五條第四款②的規(guī)定，標(biāo)志著檢察公益訴訟由試點(diǎn)正式成為一項(xiàng)國(guó)家層級(jí)的法律制度;2018年3月1日發(fā)布的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《檢察公益訴訟司法解釋》）促使檢察公益訴訟制度全面落地生根，相關(guān)法律和司法解釋趨于完備。從試點(diǎn)開(kāi)展到全國(guó)推行、從制度搭建到規(guī)則完善，以檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟為關(guān)鍵點(diǎn)的檢察公益訴訟制度在短短幾年間得以確立。截止2019年8月底，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案公益訴訟案件204446件，其中通過(guò)檢察建議的形式向行政機(jī)關(guān)提出的有174534件，直接提起公益訴訟的有5911件。[2]

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，屬于我國(guó)獨(dú)創(chuàng)、世界僅有的制度設(shè)計(jì)。與其他國(guó)家檢察機(jī)關(guān)屬于行政機(jī)關(guān)序列因而無(wú)權(quán)提出行政公益訴訟、只能在民事公益訴訟中發(fā)揮作用不同，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的憲法地位屬于法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督并代表國(guó)家提出行政公益訴訟，這正是我國(guó)行政公益訴訟由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)的制度原理。[3]當(dāng)然，我國(guó)的檢察公益訴訟制度雖已在法律層面得以確立，制度設(shè)計(jì)也趨于完善，但能否切實(shí)達(dá)到維護(hù)社會(huì)公共利益的效果尚有待進(jìn)一步檢驗(yàn)，實(shí)踐中也的確存在一些問(wèn)題。如受案范圍過(guò)窄、案件來(lái)源相對(duì)單一導(dǎo)致檢察公益訴訟的應(yīng)有作用未能發(fā)揮、制度潛力未能釋放，“調(diào)查權(quán)”未予明確使得檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的“代位”①作用難以凸顯，檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的“補(bǔ)位”作用因制度缺陷被掣肘，等等。

筆者認(rèn)為，目前需要做的是回顧過(guò)往歷史，探尋檢察公益訴訟的發(fā)展歷程，理解檢察公益訴訟的歷史使命，分析當(dāng)下檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的角色定位，挖掘?qū)嵺`中檢察公益訴訟呈現(xiàn)出的弊病與問(wèn)題。這不僅有助于鞏固既有的立法成果，也利于檢察公益訴訟改革的進(jìn)一步深化。

二、從“缺位”到“補(bǔ)位”：我國(guó)檢察公益訴訟的發(fā)展歷程

依據(jù)檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的地位，可將我國(guó)公益訴訟的發(fā)展歷程劃分為兩個(gè)階段：一是檢察機(jī)關(guān)的“缺位”時(shí)期，即檢察公益訴訟確立前的公益訴訟發(fā)展時(shí)期。這一時(shí)期主要以民事公益訴訟為主，且制度發(fā)展呈現(xiàn)出“自下而上”的特征，多是由零散卻極具針對(duì)性和話題性的熱點(diǎn)案件反向推動(dòng)立法出臺(tái)。二是檢察機(jī)關(guān)的“補(bǔ)位”時(shí)期，即逐步開(kāi)始的檢察公益訴訟制度建設(shè)時(shí)期。這一時(shí)期呈現(xiàn)出明顯的“自上而下”的特征，行政公益訴訟得以確立，進(jìn)而與民事公益訴訟形成了并存格局。

檢察公益訴訟確立前的公益訴訟發(fā)展? 從1996年第一起公益訴訟案件到2015年檢察公益訴訟試點(diǎn)工作啟動(dòng)前，這20年間我國(guó)公益訴訟的發(fā)展基本上是在立法缺失或不足的情勢(shì)下由民間力量自發(fā)形成，國(guó)家并未介入其中，案件類型集中于民事公益訴訟，實(shí)踐做法先于立法規(guī)定。盡管現(xiàn)實(shí)中偶有檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，[4]但制度化的檢察公益訴訟制并未建立。其一，早期公益訴訟的實(shí)踐探索。我國(guó)首例被冠以“公益訴訟”之名的案件緣于一起“一塊二”的電話費(fèi)官司，自此以消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)為主題的公益訴訟大量涌現(xiàn)，隨后相繼出現(xiàn)了因環(huán)境保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、青少年身心健康保護(hù)、公民憲法權(quán)利保護(hù)而提起的公益訴訟。在此階段，公民主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)得到增強(qiáng)，關(guān)于公益訴訟的理論探索逐步展開(kāi)，司法機(jī)關(guān)的公益訴訟認(rèn)識(shí)不斷提升。[5]這些都為公益訴訟制度的正式確立與持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。其二，公益訴訟首次立法化。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐探索與理論醞釀，2012年修訂的《民事訴訟法》第五十五條①不僅正式引入了公益訴訟，而且明確了公益訴訟的受案范圍和訴訟主體。至此，我國(guó)民事公益訴訟制度正式建立。隨之，2013年10月修訂的《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》）第四十七條②和2014年4月修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》）第五十八條③則確認(rèn)并細(xì)化了公益訴訟的相關(guān)制度。其三，司法解釋適時(shí)跟進(jìn)。2015年1月6日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》對(duì)環(huán)境公益訴訟的原告范圍及其資格認(rèn)定、管轄法院的確立、法院審理中的程序性事項(xiàng)和生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定;2015年1月30日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》則對(duì)于民事公益訴訟中的原告資格的認(rèn)定、管轄法院的確立、法院審理中的程序性事項(xiàng)等加以細(xì)化。其四，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的嘗試。1997年，河南省南陽(yáng)市方城縣人民檢察院辦理的一起國(guó)有資產(chǎn)流失案首開(kāi)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的先河。[6]在隨后的司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)不斷探索維護(hù)公共利益的途徑與方式，參與或以原告身份提起涉及環(huán)境污染、勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)等類型的公益訴訟。

檢察公益訴訟的發(fā)展之路? 檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟最先發(fā)端于行政公益訴訟，[7]并從原本單一的行政領(lǐng)域逐步擴(kuò)展到包括民事領(lǐng)域在內(nèi)的所有公益訴訟領(lǐng)域，進(jìn)而形成了“一體兩翼”的格局。其一，“補(bǔ)位”定位之初探④。2015年7月1日通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》明確了以下事項(xiàng)：一是將公益訴訟中的“公益”類型劃分為兩類，即國(guó)家利益和社會(huì)公共利益;二是公益訴訟的主體明確授權(quán)給“最高人民檢察院”，并要求檢察機(jī)關(guān)“督促、支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起公益訴訟”;三是公益訴訟的領(lǐng)域拓展到“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域”;四是確定了13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市作為試點(diǎn);五是要求行政公益訴訟在“提起公益訴訟前，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行政行為、履行法定職責(zé)”;六是試點(diǎn)期為2年。其二，“補(bǔ)位”定位之全面確立。公益訴訟試點(diǎn)工作授權(quán)期結(jié)束之后，2017年修訂的《民事訴訟法》第五十五條第二款確立了檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的“補(bǔ)位”地位，2017年修訂的《行政訴訟法》第二十五條第四款也對(duì)行政公益訴訟作出了規(guī)定。其三，具體規(guī)則的補(bǔ)充與完善。2018年3月1日發(fā)布的《檢察公益訴訟司法解釋》在《民事訴訟法》（2017修正）和《行政訴訟法》（2017修正）確立檢察公益訴訟的基礎(chǔ)上，補(bǔ)充了具體的實(shí)施細(xì)則，這標(biāo)志著我國(guó)的檢察公益訴訟制度不僅框架已成，而且細(xì)節(jié)日趨清晰。其四，其他領(lǐng)域的引入與突破。在民事和行政領(lǐng)域鋪開(kāi)之后，公益訴訟的立法工作持續(xù)推進(jìn)，漸次擴(kuò)展到其他涉及公共利益的領(lǐng)域。自2018年5月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)英雄烈士保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《英雄烈士保護(hù)法》）第二十五條規(guī)定：“對(duì)侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)的行為，英雄烈士的近親屬可以依法向人民法院提起訴訟。英雄烈士沒(méi)有近親屬或者近親屬不提起訴訟的，檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)，損害社會(huì)公共利益的行為向人民法院提起訴訟。負(fù)責(zé)英雄烈士保護(hù)工作的部門和其他有關(guān)部門在履行職責(zé)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)第一款規(guī)定的行為，需要檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)向檢察機(jī)關(guān)報(bào)告。英雄烈士近親屬依照第一款規(guī)定提起訴訟的，法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法提供法律援助服務(wù)?！弊?018年4月27日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)人民陪審員法》也凸顯了對(duì)“公益訴訟”的重視程度，其第十六條規(guī)定：“人民法院審判下列第一審案件，由人民陪審員和法官組成七人合議庭進(jìn)行：（一）可能判處十年以上有期徒刑、無(wú)期徒刑、死刑，社會(huì)影響重大的刑事案件;（二）根據(jù)民事訴訟法、行政訴訟法提起的公益訴訟案件;（三）涉及征地拆遷、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全，社會(huì)影響重大的案件;（四）其他社會(huì)影響重大的案件?！逼湮澹覈?guó)檢察公益訴訟“一體兩翼”的制度格局。“一體”是指作為公益訴訟主體的檢察機(jī)關(guān)有權(quán)代表國(guó)家提起公益訴訟以維護(hù)社會(huì)和公共利益，其以《民事訴訟法》（2017修正）第五十五條第二款和《行政訴訟法》（2017修正）第二十五條第四款為法律支撐;“兩翼”是指檢察公益訴訟的兩大類型——民事公益訴訟和行政公益訴訟，其以《民事訴訟法》（2017修正）第五十五條第一款①和《行政訴訟法》（2017修正）第二十五條第一款②為法律支撐。通常情況下，民事公益訴訟與行政公益訴訟并行不悖，相互補(bǔ)充。

三、“補(bǔ)位”之分析：檢察公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的角色定位

在目前的公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)始終處于次要地位，附屬于正常的原告。如在民事公益訴訟中處于“補(bǔ)位”或“代位”的地位，在行政公益訴訟中處于“代位”地位。從功能上看，相對(duì)于公益訴訟中的原告，檢察機(jī)關(guān)實(shí)際上起著補(bǔ)充起訴的功能;而相對(duì)于公益訴訟中的被告，尤其是在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)則同時(shí)承擔(dān)著法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能定位?！坝蓹z察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，與其說(shuō)是打破了現(xiàn)行權(quán)力體系的平衡，不如說(shuō)是在我國(guó)這樣一個(gè)典型行政國(guó)家，增設(shè)了一種通過(guò)法律監(jiān)督權(quán)和審判權(quán)協(xié)調(diào)配合來(lái)制衡過(guò)于強(qiáng)大行政權(quán)的機(jī)制。”[8]由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，是在傳統(tǒng)的行政訴訟對(duì)于行政違法行為的規(guī)制之外另行開(kāi)辟了一種新的救濟(jì)形式。

民事公益訴訟——“補(bǔ)位”或“代位”? 其一，有“適格主體”且已提起訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)不能主動(dòng)提起民事公益訴訟。依照《民事訴訟法》（2017修正）第五十五條規(guī)定，民事公益訴訟中的“適格主體”是指法定的提起公益訴訟的機(jī)關(guān)、組織或者個(gè)人，或者依法享有訴權(quán)的人。在具體法律規(guī)定中，“適格主體”有所細(xì)化。如《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第四十七條規(guī)定的訴訟主體是“消費(fèi)者協(xié)會(huì)”、《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定的訴訟主體是“環(huán)境保護(hù)公益組織”、《英雄烈士保護(hù)法》第二十五條規(guī)定的訴訟主體是英雄烈士的近親屬。其二，無(wú)“適格主體”時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以“補(bǔ)位”提起公益訴訟。在全國(guó)人大的公益訴訟授權(quán)試點(diǎn)期，2015年7月2日，最高人民檢察院發(fā)布的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》）確立了公益訴訟的基本規(guī)則和框架;2015年12月24日發(fā)布的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》）第一條①則對(duì)公益訴訟進(jìn)行了具體制度安排。這一規(guī)則也得到了相關(guān)法律的確認(rèn)，如《英雄烈士保護(hù)法》第二十五條規(guī)定了對(duì)英雄烈士相關(guān)權(quán)益的保護(hù)。其三，“適格主體”不愿提起訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以“代位”提起公益訴訟。此種情形除在《民事訴訟法》第五十五條第二款中加以規(guī)定外，在具體法律規(guī)定中也有涉及。如《英雄烈士保護(hù)法》第二十五條就規(guī)定對(duì)于侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)，損害社會(huì)公共利益的行為對(duì)于英雄烈士的姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)的行為，檢察機(jī)關(guān)可“代位”提起公益訴訟。

行政公益訴訟——“代位”? 按照《行政訴訟法》（2017修正）第二十五條第四款之規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟前須先提出檢察建議。《實(shí)施辦法》在第三十七條至第四十一條中，對(duì)“先提出檢察建議，后提起訴訟”規(guī)則進(jìn)行了細(xì)化。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，檢察建議先行能夠以成本更低、效率更高、也相對(duì)軟化的方式敦促行政機(jī)關(guān)改正錯(cuò)誤行為，從而更好地保護(hù)社會(huì)利益。[9]據(jù)統(tǒng)計(jì)，檢察公益訴訟的試點(diǎn)期間，在檢察機(jī)關(guān)辦理的1047件行政公益訴訟訴前程序案件中，除未到一個(gè)月回復(fù)期的131件外，行政機(jī)關(guān)糾正違法或履行職責(zé)的814件，占訴前程序案件總數(shù)的88.86%。[10]實(shí)際上，檢察機(jī)關(guān)“代位”提起行政公益訴訟乃不得已而為之，只有在行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)方可提起行政公益訴訟。

四、制度反思：檢察公益訴訟面臨的困境

受案范圍過(guò)窄，案件來(lái)源相對(duì)單一? 在現(xiàn)代社會(huì)，弱者利益應(yīng)該獲得制度性的特別保護(hù)。[11]但目前來(lái)看，檢察公益訴訟的受案范圍僅限于生態(tài)資源環(huán)境污染、國(guó)有資產(chǎn)流失、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、消費(fèi)者權(quán)益、英烈保護(hù)五個(gè)領(lǐng)域，且通過(guò)檢察建議提起的訴前程序要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于通過(guò)提起訴訟解決的案件，行政公益訴訟的數(shù)量也大大超過(guò)民事公益訴訟的案件量。[12]在爭(zhēng)議解決上，通過(guò)檢察建議的訴前解決方式占比過(guò)大，真正的檢察公益訴訟并沒(méi)有正式啟動(dòng)。[13]對(duì)于弱勢(shì)群體的受教育權(quán)、食品安全保護(hù)等涉及公共利益、公共安全的問(wèn)題，檢察公益訴訟并未涉及。

檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的“補(bǔ)位”角色較為模糊? 在檢察機(jī)關(guān)已提起的部分公益訴訟案件中，適格主體并非不能提起訴訟，只是不愿或者沒(méi)有提起訴訟而已。此種情形下，檢察機(jī)關(guān)是采取有效措施督促所有權(quán)人依法提起訴訟，還是越過(guò)所有權(quán)人直接提起行政公益訴訟，目前尚無(wú)定論。究其原因，一方面，適格主體在個(gè)人利益保護(hù)和公共利益保護(hù)之間存在選擇權(quán)，在個(gè)人既損利益和未來(lái)可期待利益、擔(dān)心進(jìn)一步有利益受損風(fēng)險(xiǎn)的之間存在判斷和選擇權(quán);另一方面，檢察機(jī)關(guān)直接提起公益訴訟時(shí)是否將所有權(quán)人等主體列為案件第三人也缺乏明確的法律規(guī)定。

檢察機(jī)關(guān)“調(diào)查權(quán)”缺失? 現(xiàn)有相關(guān)公益訴訟的法律法規(guī)及規(guī)范性文件并未規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件中擁有“調(diào)查權(quán)”，這加大了檢察機(jī)關(guān)辦案時(shí)的取證難度。盡管《檢察公益訴訟司法解釋》第六條對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件時(shí)的調(diào)查取證權(quán)進(jìn)行了規(guī)定①，使得檢察機(jī)關(guān)擁有了一定程度的調(diào)查權(quán)，但這一通過(guò)司法解釋“自我授權(quán)”的做法效力到底如何頗受質(zhì)疑。實(shí)踐中，這種“自我授權(quán)型”的調(diào)查權(quán)因剛性不足而難以有效落實(shí)。

公益訴訟“鑒定難”? 無(wú)論環(huán)境污染、生態(tài)破壞的損害認(rèn)定還是評(píng)估環(huán)境影響、修復(fù)工程造價(jià)、生態(tài)補(bǔ)救措施、替代性修復(fù)方案，均需要專業(yè)鑒定評(píng)估。但目前，公益訴訟專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)匱乏。以環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域?yàn)槔?，環(huán)境保護(hù)部分別于2014年、2016年頒布《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦機(jī)構(gòu)名錄》兩批，總共涉及鑒定機(jī)構(gòu)29家。[14]我國(guó)環(huán)境污染、破壞生態(tài)問(wèn)題突出，環(huán)境鑒定所涉工作量大、周期長(zhǎng)，在全國(guó)范圍內(nèi)僅有29家鑒定機(jī)構(gòu)，難以承擔(dān)行政及司法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需求。而且，現(xiàn)有的鑒定標(biāo)準(zhǔn)缺乏更細(xì)化的規(guī)范。當(dāng)下，司法鑒定的主要依據(jù)是司法部于2007年8月7日發(fā)布的《司法鑒定程序通則》。該通則屬于部門規(guī)章，盡管于2016年進(jìn)行了修改，但法律依據(jù)模糊、鑒定標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范過(guò)于籠統(tǒng)等問(wèn)題仍未緩解。在具體領(lǐng)域，以環(huán)境鑒定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)為例，2016年6月，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南總綱》，這是國(guó)家層面制定的首個(gè)涉及環(huán)境損害鑒定評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)。從生態(tài)環(huán)境訴訟所涉及廣泛的各種類型的技術(shù)鑒定標(biāo)準(zhǔn)分析，仍有待于出臺(tái)更具體的類型化和操作性規(guī)范。加之，公益訴訟案件鑒定費(fèi)用難以保障，也給案件審理造成了阻礙。[15]

公益訴訟賠償基金的管理與使用尚不規(guī)范? 目前，對(duì)于公益訴訟賠償資金的處理方法，有的是上交地方財(cái)政，有的是建立財(cái)政專戶，有的是進(jìn)入法院執(zhí)行款賬戶，有的是成立環(huán)境公益訴訟基金等多種形式。具體由哪一個(gè)行政機(jī)關(guān)或者以何種方式負(fù)責(zé)管理公益訴訟賠償資金以及由誰(shuí)來(lái)監(jiān)督，仍缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)和規(guī)范。而且，現(xiàn)有的這些方式都存在著使用難度大、審批程序復(fù)雜、可能被挪作他用或與訴訟目的相違背等缺陷。以環(huán)境公益訴訟為例，因污染環(huán)境、破壞生態(tài)存在著損害難以確定、有時(shí)不可修復(fù)等特點(diǎn)，實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)涉及諸如修復(fù)方式以及成本計(jì)算、恢復(fù)原狀成本過(guò)高或難以恢復(fù)時(shí)的替代方式、受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能的損失如何認(rèn)定等專業(yè)性問(wèn)題。實(shí)踐中，人民法院裁判后的執(zhí)行階段，面對(duì)的并非傳統(tǒng)意義上的金錢給付，而是一個(gè)非常復(fù)雜的環(huán)境生態(tài)技術(shù)工程建設(shè)。然而，如何利用這些賠償資金進(jìn)行生態(tài)環(huán)境資源修復(fù)目前尚無(wú)明確規(guī)定。

五、未來(lái)展望：我國(guó)檢察公益訴訟的發(fā)展進(jìn)路

作為公益訴訟制度改革核心與風(fēng)向標(biāo)，檢察公益訴訟如何為今后發(fā)展提供完善的制度保障，需要審慎思考。筆者認(rèn)為，應(yīng)在三個(gè)方面下大力氣：一是就檢察公益訴訟而言，應(yīng)科學(xué)設(shè)定受案范圍，做到有所為有所不為;二是就檢察機(jī)關(guān)而言，應(yīng)明確“公益訴訟監(jiān)督權(quán)”職能，強(qiáng)化“補(bǔ)位”地位;三是就公益訴訟中的鑒定費(fèi)與賠償資金而言，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管，鑒定費(fèi)可由省級(jí)統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，賠償資金的管理與使用由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)管。

科學(xué)設(shè)定檢察公益訴訟的受案范圍? 未來(lái)，有序地通過(guò)單行法的方式合理設(shè)定檢察公益訴訟的受案范圍，以強(qiáng)化對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的保護(hù)，是可行之舉。當(dāng)然，檢察公益訴訟也要恪守其制度目的，避免出現(xiàn)功能泛化的現(xiàn)象。其一，合理限定檢察公益訴訟的受案范圍。作為一種新型訴訟制度，檢察公益訴訟的適用不能無(wú)限擴(kuò)張。一方面，應(yīng)排除私意訴訟的適用必要。檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的目的在于維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，而社會(huì)公共利益往往表現(xiàn)為不特定多數(shù)主體的利益。私益訴訟中的共同訴訟往往也會(huì)涉及到眾多當(dāng)事人的利益，但皆為“特定主體”的利益，這與公益訴訟制度有著本質(zhì)區(qū)別。因此，對(duì)于關(guān)涉“特定主體”利益的案件，即便涉及的利益受損人眾多，亦應(yīng)通過(guò)私益訴訟方式加以解決。對(duì)于侵犯不特定多數(shù)人利益的案件，因無(wú)特定的起訴主體，故應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)以訴訟權(quán)利，借助司法的力量救濟(jì)受到損害的社會(huì)公共利益。另一方面，要警惕“公共利益”泛化可能引發(fā)的問(wèn)題。《民事訴訟法》將公共利益限定為社會(huì)公共利益，《行政訴訟法》則將公共利益的范圍擴(kuò)展為包括國(guó)家利益在內(nèi)。在學(xué)界，有觀點(diǎn)認(rèn)為，公共利益的內(nèi)容包括三個(gè)層次，即“一為國(guó)家利益，此乃公共利益的核心，如國(guó)有資產(chǎn);二為不特定多數(shù)人的利益，此乃公共利益常態(tài)化的存在形式，如不特定多數(shù)消費(fèi)者、環(huán)境污染受害人的利益、因壟斷經(jīng)營(yíng)受損者的利益;三為需要特殊保護(hù)的利益，此乃公共利益的特殊存在形式，是社會(huì)均衡、可持續(xù)發(fā)展必須加以特殊保護(hù)的利益，如老年人、兒童、婦女、殘疾人的利益?！盵16]亦有觀點(diǎn)主張，公益訴訟制度的核心在于對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)，所謂公益訴訟中的“公共利益”并非不特定的多數(shù)人的利益，而是特定的少數(shù)人的利益，即社會(huì)弱勢(shì)群體、邊緣群體的利益。[17]筆者認(rèn)為，上述兩種觀點(diǎn)突破了“公共利益”中“公共”這一范疇，或延伸至或僅限于少數(shù)群體的利益，并不恰當(dāng)。盡管這些少數(shù)群體屬于社會(huì)上的弱勢(shì)群體，理應(yīng)受到法律與公共政策的特殊傾斜，實(shí)踐中也有法律援助等制度致力于此，但若無(wú)限擴(kuò)大對(duì)于“公共利益”的解釋，無(wú)限擴(kuò)張公益訴訟的邊界，將公益訴訟作為解決一切社會(huì)問(wèn)題的“靈丹妙藥”，實(shí)際上是對(duì)公益訴訟的否定。公益訴訟承載著特定目的，承擔(dān)著特定功能，如果只看到“公益”二字就想當(dāng)然地進(jìn)行泛化、道德化的理解，不僅會(huì)導(dǎo)致公益訴訟制度的設(shè)計(jì)初衷難以實(shí)現(xiàn)，而且可能由對(duì)少數(shù)群體保護(hù)問(wèn)題的討論引向?qū)τ趹椃?quán)利的無(wú)休止?fàn)幷摗９蚀?，?yīng)將社會(huì)公共利益界定為不特定多數(shù)主體的利益。以此為核心，根據(jù)社會(huì)發(fā)展與特定需要進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，既不因過(guò)度限縮導(dǎo)致對(duì)公共利益保護(hù)無(wú)力，也不因過(guò)度擴(kuò)張?jiān)斐伞肮怖妗狈夯?。其二，在食品安全、安全生產(chǎn)和證券投資領(lǐng)域拓寬檢察公益訴訟受案范圍。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，不特定多數(shù)主體的利益越來(lái)越復(fù)雜，各種利益交錯(cuò)聯(lián)系，沖突難以避免。對(duì)此，有必要適當(dāng)拓寬檢察公益訴訟的案件范圍，可以考慮在食品安全、安全生產(chǎn)和證券投資領(lǐng)域先行先試。就食品安全而言，其所涉及的不特定多數(shù)人的利益，往往是人民群眾日常生活中最關(guān)心的利益，相關(guān)行政機(jī)關(guān)若不能加強(qiáng)監(jiān)管就是最大的失職，理應(yīng)成為公益訴訟的被告。[18]就安全生產(chǎn)而言，當(dāng)前我國(guó)正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)過(guò)程中，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，傳統(tǒng)和新型生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式并存，各類事故隱患和安全風(fēng)險(xiǎn)交織疊加，生產(chǎn)安全事故易發(fā)、多發(fā)，尤其是重特大安全事故頻發(fā)勢(shì)頭尚未得到有效遏制，一些事故發(fā)生呈現(xiàn)由高危行業(yè)領(lǐng)域向其他行業(yè)領(lǐng)域蔓延趨勢(shì)。對(duì)此，2016年12月9日發(fā)布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》明確提出，要“研究建立安全生產(chǎn)民事和行政公益訴訟制度”。就證券投資而言，對(duì)于上市公司虛假陳述引發(fā)的損害，絕大多數(shù)中小投資者難以單獨(dú)提起訴訟或聯(lián)合提起訴訟，現(xiàn)實(shí)中這一問(wèn)題日益凸顯，多年來(lái)學(xué)者一直呼吁在證券投資領(lǐng)域適用公益訴訟的規(guī)定。

明確檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的角色定位? 當(dāng)前，公益訴訟的提起主體呈現(xiàn)出特定社會(huì)組織①和檢察機(jī)關(guān)②二元并存的局面，排除了個(gè)人提起公益訴訟的可能。考慮到現(xiàn)實(shí)中以民間組織為主體提起的公益訴訟多以人民法院不受理而告終，進(jìn)一步強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的“補(bǔ)位”地位實(shí)有必要，且應(yīng)在法律定位上適度轉(zhuǎn)型。其一，因檢察機(jī)關(guān)并非嚴(yán)格意義上的公益訴訟原告，且法律也規(guī)定了相應(yīng)組織提起訴訟，故若過(guò)于強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的地位，既有可能會(huì)弱化更了解案情、利益牽涉更深的相關(guān)組織的地位，亦會(huì)加大檢察機(jī)關(guān)的辦案壓力。因此，應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)“公益訴訟監(jiān)督權(quán)”并將其作為“法律監(jiān)督權(quán)”的一個(gè)組成部分。如此，檢察機(jī)關(guān)可不用直接參與案件，而是“督促”適格主體去依法行使公益訴權(quán)。只有在并無(wú)適格主體或者有適格主體但其不愿提起訴訟的情況下，檢察機(jī)關(guān)才可“補(bǔ)位”提起訴訟。這也與現(xiàn)有法律與司法解釋規(guī)定相一致③。其二，可參照《英雄烈士保護(hù)法》第二十五條將檢察機(jī)關(guān)作為線索受理部門的規(guī)定，在其他法律之中亦將民事、行政公益訴訟案件的線索受理部門明確為檢察機(jī)關(guān)。

加強(qiáng)對(duì)公益訴訟中鑒定費(fèi)和賠償資金的管理? 環(huán)境資源公益訴訟案件的鑒定費(fèi)用難以保障、收費(fèi)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)等，這些都是急需解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此，在最高人民檢察院設(shè)立公益訴訟廳之后，有必要在省級(jí)檢察機(jī)關(guān)設(shè)立公益訴訟處，負(fù)責(zé)指導(dǎo)公益訴訟業(yè)務(wù)。具體而言，建立省級(jí)環(huán)境資源案件鑒定費(fèi)用專項(xiàng)資金，省內(nèi)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境損害公益訴訟案件發(fā)生鑒定費(fèi)用支出時(shí)，由公益訴訟處統(tǒng)一協(xié)調(diào)支付;由公益訴訟處牽頭成立公益訴訟專家咨詢庫(kù)，負(fù)責(zé)提供辦案專業(yè)咨詢;公益訴訟處與環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)合作，規(guī)范并透明化鑒定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。至于公益訴訟的賠償資金管理與使用，各地的探索各有特色，應(yīng)繼續(xù)積累經(jīng)驗(yàn)。為確保賠償金成為環(huán)境賠償、補(bǔ)償和修復(fù)的專項(xiàng)資金，可以考慮由提起公益訴訟的檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)賠償金的后續(xù)監(jiān)管，防止出現(xiàn)挪用或其他問(wèn)題。

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On the Orientation and Prospect of Procuratorial

Public Interest Litigation

Wu Shangcong

Abstract：Before the procuratorial public interest litigation has not been established，China's public interest litigation is mainly dominated by environmental protection and consumer rights and interests protection promoted by civil litigation. With the official launch of the pilot of procuratorial public interest litigation in 2015，the focus of public interest litigation has gradually shifted from the civil field to the administrative field，and the procuratorial organs have officially intervened.At present，China's public interest litigation system has formed a pattern of“one body and two wings”.As a“one body”，the procuratorial organ undertakes the prosecution function of public interest litigation. As a“two wings”，civil public interest litigation and administrative public interest litigation have defined two types of public interest litigation respectively.In the new era，we should scientifically set the scope of accepting cases of procuratorial public interest litigation，strengthen the management of appraisal fees and compensation funds in public interest litigation，so as to further strengthen the“filling”position of procuratorial organs and clarify their“procuratorial supervision power”.

Key words：procuratorial public interest litigation;procuratorial organs;social public interest;civil public interest litigation;administrative public interest litigation