公共價值導(dǎo)向下地方政府網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管的雙重進路

鐘俊弛 孫喬喬

摘 要：網(wǎng)絡(luò)市場經(jīng)濟作為構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其背后的政府監(jiān)管職能也由“重審批、輕監(jiān)管”向“寬準(zhǔn)入、嚴(yán)監(jiān)管”轉(zhuǎn)型。這種放管結(jié)合下有效市場與有為政府的緊密聯(lián)系，其本質(zhì)是公共價值供給過程中經(jīng)濟發(fā)展與市場穩(wěn)定的雙重輸出。通過對地方政府網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管行為的分析可以發(fā)現(xiàn)，在“發(fā)展”與“秩序”不同的公共價值優(yōu)先級下，地方政府所形成的“賦能約束”與“垂直規(guī)制”是網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管的兩條進路，存在一定差異，“賦能約束”是以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向的觸發(fā)治理，“垂直規(guī)制”是以秩序保障為導(dǎo)向的壓力監(jiān)管，但二者本質(zhì)上都是在有限監(jiān)管力量下尋求創(chuàng)新的監(jiān)管路徑，以提升監(jiān)管效能。在完善市場監(jiān)管的實踐過程中，只有組織緊密聯(lián)結(jié)與技術(shù)能力運作能夠達到網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管的整體智治，才能在最大程度上實現(xiàn)發(fā)展與秩序兩大公共價值。

關(guān)鍵詞：地方政府;公共價值;網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管;市場治理

中圖分類號：D63

文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-7408（2021）12-0095-08

作者簡介：鐘俊弛（1993-），男，遼寧大連人，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，研究方向：地方政府創(chuàng)新治理與網(wǎng)絡(luò)平臺治理;孫喬喬（1995-），女，浙江寧波人，阿里巴巴集團人力資源部工作人員，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：互聯(lián)網(wǎng)協(xié)同治理與策略規(guī)劃。

一、促發(fā)展與穩(wěn)秩序：網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管中的公共價值選擇

“放管服”改革是重塑政府與市場關(guān)系的一場深刻變革，在部分地區(qū)已初見成效。《中國電子商務(wù)報告2020》顯示，全國當(dāng)年電商交易額為37.21萬億元，比上年增長4.5%，網(wǎng)上零售額達到11.76萬億元，同比增長10.9%[1]。截至2020年6月，網(wǎng)絡(luò)支付用戶規(guī)模達8.05億，僅與同年3月相比就增長4.8%[2]，網(wǎng)絡(luò)購物用戶的規(guī)模和使用率更是逐年增長（見圖1）。與之呼應(yīng)的是近年來我國日均新設(shè)立市場主體達2萬戶，在此背景下，地方網(wǎng)監(jiān)部門尋找放管結(jié)合下的高效監(jiān)管制度供給方式已成為題中應(yīng)有之義，既要充分保障市場發(fā)揮活力，又要防止無序競爭。十九屆五中全會提出，面對新興業(yè)態(tài)，既要加強事中事后監(jiān)管，也要對其實行包容審慎監(jiān)管。拓展網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟空間的發(fā)展問題和強化互聯(lián)網(wǎng)交易監(jiān)管的秩序問題看似是零和博弈下的二選其一，其實還應(yīng)面對互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟包容性準(zhǔn)入與網(wǎng)絡(luò)市場嚴(yán)格監(jiān)管“兩手抓，兩手都要硬”的挑戰(zhàn)。本研究旨在分析地方網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管部門是通過何種治理方式來提升監(jiān)管效能，以達到既管得少又管得好，在優(yōu)化政府服務(wù)中做到放而不亂，活而有序。

現(xiàn)有對網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管的研究一方面主要探討了自由主義（Perry Barlow，1996）、技術(shù)主義（Lessig，2001）、社群主義（Mueller，2010）、威權(quán)主義（Reidenberg，2013）、多利益相關(guān)者等[3][4][5][6]傳統(tǒng)政府規(guī)制模式在網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管背景下的適用性，進而探索網(wǎng)絡(luò)市場治理活動中多元主體的互動關(guān)系與權(quán)責(zé)架構(gòu)，并區(qū)分公有制和私有制不同經(jīng)濟基礎(chǔ)下形塑不同的監(jiān)管思路[7]。另一方面，學(xué)者們更多探討在傳統(tǒng)規(guī)制體系發(fā)生異化后，網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管存在的困境及其原因。如Herbert A.Simon 很早就指出，“情報活動”是決策制定的前提階段[8]。由于行政規(guī)制的注意力、時效與信息掌握的有限，尤其是決策者的注意力本就是稀缺資源[9]，監(jiān)管者難以憑借有限理性達到最優(yōu)決策，進而導(dǎo)致由信息不對稱引發(fā)的道德風(fēng)險和逆向選擇[10]，以及網(wǎng)絡(luò)交易風(fēng)險增大，監(jiān)管效能降低。有些學(xué)者也從政府公共性與市場謀利性間的矛盾入手，探討規(guī)制過程中博弈造成的效率損失。如Coase、施萊弗、杜傳忠等學(xué)者認(rèn)為在目標(biāo)沖突下，利益集團采取多種手段，使規(guī)制者能夠被俘獲，并服務(wù)于規(guī)制對象[11][12][13]。從交易成本角度看，只要違法行為帶來的經(jīng)濟效益超過處罰，負(fù)外部性和尋租造成的規(guī)制效能損耗便不會停止。另有學(xué)者提出，傳統(tǒng)屬地管理制度在應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管中存在不適應(yīng)性，如鏈條過長的交易不確定性[14]、地域網(wǎng)域脫離的監(jiān)管權(quán)力無法擴張[15]、市場開放加大追責(zé)難度[16]、行業(yè)融合下的監(jiān)管責(zé)任模糊[17]等桎梏阻礙了網(wǎng)絡(luò)交易規(guī)制的快速響應(yīng)。

可以看出，學(xué)界對網(wǎng)絡(luò)交易市場亂象的描述、規(guī)制困境與成因的相關(guān)研究日臻成熟，并著重強調(diào)發(fā)揮政企社的多元協(xié)同作用[18]以及糾正市場與政府失靈[19];基于網(wǎng)絡(luò)交易規(guī)制低效能的研究多歸因于信息交互層的不對稱、公私利益層的不協(xié)調(diào)、地域網(wǎng)域制度層的不配套。但相關(guān)研究在網(wǎng)絡(luò)市場規(guī)制模式的歸納與形成機制方面探索較少，對網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管效度的提升思路僅局限于信息缺失、利益沖突等微觀層面。本研究以公共價值為視角研究地方政府網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管，其原因在于：其一，市場監(jiān)管作為政府的五大職能之一，其重要意義就在于提供公共服務(wù)、生產(chǎn)公共價值，以此為切入點是梳理政府監(jiān)管行為的正確邏輯。其二，公共價值管理作為公共行政新的范式能夠關(guān)注到集體偏好、政治目標(biāo)、行政關(guān)注度等中觀因素[20][21][22]，脫離原有研究關(guān)于信息技術(shù)、利益博弈等微觀因素的局限性束縛，與現(xiàn)實中政治運作邏輯相互適配。其三，公共價值的供給過程是多元動態(tài)的，自改革開放以來就常以偏重技術(shù)價值的效率和以人民為中心的公平作為公共價值表達，而公共價值供給動態(tài)變化的特征更符合網(wǎng)絡(luò)市場發(fā)展現(xiàn)狀與監(jiān)管思維，其背后透露的是不同階段何種公共價值優(yōu)先的博弈較量。而公共價值本質(zhì)上就是公權(quán)力部門供給出的階段性公共服務(wù)原則和規(guī)范性共識[23]，其內(nèi)容直接關(guān)系到公共利益、公共文化和公共秩序的實現(xiàn)[24]。由改革開放初期“效率優(yōu)先、兼顧公平”的價值導(dǎo)向看，國家治理中的公共價值可二元區(qū)分為經(jīng)濟增長邏輯和社會穩(wěn)定邏輯[25]，具體到網(wǎng)監(jiān)工作就是既要維持市場活力又要嚴(yán)格事中事后監(jiān)管，這其中就包含著發(fā)展與秩序兩大公共價值。鑒于此，本文認(rèn)為，對于促發(fā)展還是穩(wěn)秩序的公共價值判斷將決定地方網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管部門是否采取差異化監(jiān)管進路，為發(fā)展好新型產(chǎn)業(yè)提供寬松的營商環(huán)境并賦予私營主體自由裁量權(quán)。本文將對不同監(jiān)管進路進行研究，并分析兩種進路間相互切換的條件。

二、賦能約束：發(fā)展優(yōu)先下的委托代理

在促進國際國內(nèi)雙循環(huán)格局形成的大背景下，十九屆五中全會明確要求顯著提升創(chuàng)新能力，充分激發(fā)市場主體的活力，促進平臺經(jīng)濟、共享經(jīng)濟快速發(fā)展，使經(jīng)濟發(fā)展取得新成效，這一思路的提出實質(zhì)是對公共價值供給中的發(fā)展維度提出了更為側(cè)重的要求，為達成平臺經(jīng)濟快速發(fā)展的優(yōu)先目標(biāo)，本文認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管部門應(yīng)以委托代理的方式，通過賦能約束達到發(fā)展公共價值優(yōu)先下的觸發(fā)治理。

從監(jiān)管的功能屬性來看，一般可以劃分為經(jīng)濟性監(jiān)管（economic regulation）和社會性監(jiān)管（social regulation）[26]。經(jīng)濟性監(jiān)管規(guī)制以提升市場配置效率為目標(biāo)[27]，解決壟斷、經(jīng)營等問題;社會性監(jiān)管則側(cè)重于維護交易公平，保護消費者權(quán)益。放管服改革的目標(biāo)是營造一流營商環(huán)境，促進平臺經(jīng)濟快速向前推進。在此大背景下，監(jiān)管目標(biāo)大多時候體現(xiàn)為促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效率導(dǎo)向，但監(jiān)管部門在新興領(lǐng)域總存在專業(yè)、技術(shù)與人力上的不足，為彌合監(jiān)管能力短板、提升規(guī)制效能，地方監(jiān)管部門常采用“以網(wǎng)管網(wǎng)、平臺管網(wǎng)”的“委托—代理”方式提升監(jiān)管總效能，其目標(biāo)是在固有行政資源條件下推動網(wǎng)絡(luò)交易市場快速發(fā)展，本研究將這一路徑稱為賦能約束。

賦能約束的模式是屬地網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管部門通過制定規(guī)范性文件或同網(wǎng)絡(luò)主體簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，利用政策與合同將網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營主體納入共同治理的行政議程中，將監(jiān)管的執(zhí)行權(quán)下放給行業(yè)組織者。較為常見的是將管理權(quán)限下放至平臺企業(yè)，形成“政府管平臺、平臺管商家”的“委托—代理”關(guān)系，其中的具體關(guān)系呈現(xiàn)為地方政府為委托人（Principal），地方專業(yè)條條部門為監(jiān)督者（Supervisor），電商企業(yè)或平臺為代理人（Agent）。這種關(guān)系的實現(xiàn)方式是通過法律或規(guī)章的硬強化，加上達成戰(zhàn)略合作關(guān)系的軟約束共同作用形成，政府將部分執(zhí)法權(quán)下放給網(wǎng)絡(luò)市場經(jīng)營者并保留對平臺的約束能力，一些學(xué)者對這種間接監(jiān)管的模式也曾予以論述[28][29]。

在網(wǎng)絡(luò)市場治理的實踐中，政府存在逐步將網(wǎng)絡(luò)市場的前期審批權(quán)交于平臺的行為，更注重在事中與事后監(jiān)管中同平臺形成合力，由平臺主體自主設(shè)立準(zhǔn)入門檻及交易制度，賦予網(wǎng)絡(luò)市場中的部分主體執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)，并保留著在事中事后治理的剩余執(zhí)行權(quán)與剩余監(jiān)管權(quán)便于同平臺協(xié)作治理，逐步將平臺私權(quán)內(nèi)化為“準(zhǔn)公共權(quán)力”。與此同時，在賦能給平臺一定治理權(quán)力后，作為政治權(quán)力強勢方的監(jiān)管部門會以行政手段來約束平臺，以保障治理工具不被濫用;作為技術(shù)能力更豐富的平臺企業(yè)，擁有了技術(shù)稟賦賦予其超越市場的身份，形成了技術(shù)賦能、技術(shù)索權(quán)[30][31]。平臺在技術(shù)能力和市場信息中的優(yōu)勢使其縮小了與政府的權(quán)力勢差，在“承包”過程中具有一定談判能力，在非正式途徑中影響并約束政府行為，存在政企相互制約的可能，而能夠達成賦能約束的目的則可分為 “行政吸納”“委托—代理”和隱性約束三個階段。具體到本研究的網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管領(lǐng)域，為增強治理效能，彌合自理能力差距，網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管部門賦予部分治理權(quán)限，而這個賦能過程依靠的是行政吸納手段，網(wǎng)監(jiān)部門的行政吸納資源包括：一方面，建立專門規(guī)章條例，將網(wǎng)絡(luò)市場中的平臺與商家都納入規(guī)制框架，被納入管制范圍內(nèi)的平臺也需要爭取更靈活的經(jīng)營政策，所以通過條款的制定，政府可保持與平臺動態(tài)博弈間的主動，這是一種“硬吸納”。另一方面，地方政府與網(wǎng)絡(luò)平臺企業(yè)建立長期戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系已不鮮見，在合作關(guān)系中政府一直是網(wǎng)絡(luò)市場規(guī)制目標(biāo)制定的主動者，并通過內(nèi)部的軟約束推動平臺參與到政府網(wǎng)絡(luò)市場規(guī)制的隊伍中，這是一種“軟吸納”， 在立法思路上“誰經(jīng)營誰負(fù)責(zé)、誰辦網(wǎng)誰負(fù)責(zé)”及“以網(wǎng)管網(wǎng)”原則，都是以網(wǎng)絡(luò)平臺作為管理抓手，以彌補監(jiān)管部門自身執(zhí)法能力和水平不足的手段[32]。通過行政吸納完成賦能行為，網(wǎng)監(jiān)部門便可以利用“委托—代理”的方式向平臺發(fā)布任務(wù)，這近似于周黎安[33]提出的行政發(fā)包制。在這組關(guān)系中，委托方政府保留著發(fā)包中的目標(biāo)設(shè)定權(quán)和檢查驗收權(quán)，對收包方平臺經(jīng)濟的組織者形成有效約束，具體采取的手段包括約談、勸導(dǎo)、信用規(guī)制、行政指導(dǎo)、行政協(xié)議等[34][35][36]。與此同時，平臺也對地方政府行為施加逆向影響與軟約束，如在平臺網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)帶動下，通過網(wǎng)絡(luò)消費者對平臺內(nèi)規(guī)則的擴散，使“軟”規(guī)制影響“硬”法律，對政府的監(jiān)管決策施加影響。再如，網(wǎng)絡(luò)平臺的運營為地方政府提供了稅收收入、就業(yè)崗位、創(chuàng)新市場環(huán)境、新技術(shù)迭代等機遇，屬地監(jiān)管部門基于經(jīng)濟利益、公共利益在規(guī)制過程中傾向于給平臺提供較大生存空間，被動地將行政權(quán)力關(guān)入“隱形”的籠子。如當(dāng)下推行的“行政執(zhí)法三項制度”，即行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度的落實需要規(guī)制主體予以配合，在制度上也為平臺的博弈能力加碼?；诖?，在“行政吸納”和“委托—代理”階段，政府依靠的行政能力與平臺倚仗的市場手段和技術(shù)手段間很有可能形成相互制約，從而形成“政府+平臺”協(xié)作治理的賦能約束模式。

賦能約束進路是依托于平臺的輔助協(xié)作式治理，其實質(zhì)是一種后設(shè)監(jiān)管，該路徑有益于市場發(fā)展目標(biāo)實現(xiàn)的原因在于：一是給予網(wǎng)絡(luò)市場主體足夠自由裁量權(quán)，在平臺經(jīng)濟發(fā)展早期選取具有適應(yīng)性的發(fā)展模式，這其中包含著簡政放權(quán)的監(jiān)管自由意蘊。二是在有限行政資源下達到監(jiān)管資源的最優(yōu)配置，做到監(jiān)管成本和治理收益之間的過程性平衡。三是賦能背景下電子商務(wù)平臺逐步具有了提供準(zhǔn)公共服務(wù)的特征，并通過聲譽機制的逐步建立，激發(fā)私營部門公共責(zé)任感，彌合政企價值提供的裂痕，緩解信息不對稱和外部效應(yīng)內(nèi)部化問題[37]，減少監(jiān)管俘獲。這種路徑的優(yōu)勢在于充分放權(quán)給予市場主體足夠積極性，激發(fā)市場活力，完善發(fā)展為導(dǎo)向的公共價值供給。然而，另一方面，政企二元之間的約束博弈依然可以保證在常態(tài)化運作下網(wǎng)絡(luò)市場的松散而有序，且公權(quán)力機關(guān)一直保留其懲戒機制，本研究將其稱之為觸發(fā)治理，體現(xiàn)其發(fā)展目標(biāo)下的底線監(jiān)管以及政企共治的特征。當(dāng)然，僅用一條腿走路的監(jiān)管勢必存在治理風(fēng)險，以發(fā)展為要義的委托代理具有較明顯的偏私傾向且其激勵約束手段有限，網(wǎng)監(jiān)部門的治權(quán)分散易于引發(fā)網(wǎng)絡(luò)交易紊亂，因此同樣需要一種進路以保障監(jiān)管的穩(wěn)定性。

三、垂直規(guī)制：秩序優(yōu)先下的壓力傳導(dǎo)

在“十四五”開局之年，健全市場體系基礎(chǔ)制度，堅持平等準(zhǔn)入、公正監(jiān)管，形成高效規(guī)范、公平競爭的國內(nèi)統(tǒng)一市場也被提上日程，而其中的關(guān)鍵因素便是提升對網(wǎng)絡(luò)市場的事中事后監(jiān)管，保障新經(jīng)濟市場通暢的運行秩序，以穩(wěn)秩序為優(yōu)先導(dǎo)向的監(jiān)管目標(biāo)同樣需要被重視。那么在此公共價值優(yōu)先級下，網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管也逐步形成了任務(wù)層層下發(fā)，治理績效壓力傳統(tǒng)形勢下的垂直規(guī)制進路?！耙?guī)制”一詞更強調(diào)在我國治理體系下政府部門的支配地位，而這種縱向“一竿到底”的路徑可快速動員監(jiān)管力量，提升其回應(yīng)速度。

監(jiān)管活動被理解為政府對市場失靈的調(diào)節(jié)和矯正，其實質(zhì)是運用外部資源去改善監(jiān)管對象內(nèi)部活動所導(dǎo)致的外部負(fù)效應(yīng)活動，亦即監(jiān)管對象的公共問題并不被自身所解決。偏私性的發(fā)展定然會帶來行業(yè)的惡性影響，數(shù)字平臺作為“看不見的手”決定了網(wǎng)絡(luò)空間的運行規(guī)則，但它們卻并不代表公共利益。長期的賦能約束路徑極為可能將平臺從“看門人”變?yōu)榘l(fā)展的“瓶頸”[15]，市場活躍的代價就是增高治理風(fēng)險，而維持市場秩序的紅線理應(yīng)由政府來承擔(dān)，由此便逐步形成了以維護秩序為目標(biāo)的垂直規(guī)制進路。

垂直規(guī)制是在固有體制框架下進行的依法依規(guī)的自上而下常態(tài)化壓力式治理行為。同運動式治理的常規(guī)監(jiān)管資源下的政治性運動不同[38]，網(wǎng)絡(luò)交易規(guī)制的垂直監(jiān)管包含著行政命令性下的政府威權(quán)以及“一桿到底”的層層命令下壓，監(jiān)管任務(wù)的下達趨于制度化、標(biāo)準(zhǔn)化。市場監(jiān)管作為行政體制下的政府五大職能之一，其宏觀概念是多元化的，鑒于本文研究所限，則內(nèi)化為政府通過獨立行政部門基于規(guī)則對企業(yè)的控制活動，在網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)管中該行政部門可識別為地方各網(wǎng)監(jiān)處（辦）。在狹義的監(jiān)管定義下，其背后的監(jiān)管方式是基于行政手段與法律制裁的“督導(dǎo)控制型”，這種監(jiān)管方式的特點表現(xiàn)為層層下達、強制執(zhí)行、不可變通以及成果向上匯報，“監(jiān)管”模式更強調(diào)工具理性，突顯上下層級和政府的單一主體作用，網(wǎng)監(jiān)部門現(xiàn)有的從中央開始的“條條”架構(gòu)，能夠?qū)⒅卫砣蝿?wù)直接由專業(yè)序列垂直下沉到基層，以保障規(guī)制的效度和幅度。從該進路運作模式分析，以省或省以下地方網(wǎng)監(jiān)部門為條條序列，形成“省級網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管局——市級網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管處——縣級網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管辦——基層監(jiān)管所——網(wǎng)店商家”的科層式治理徑路，層層打通，垂直到底。按照網(wǎng)絡(luò)治理內(nèi)容以專項管制的形式進行“大清理”“大掃除”，網(wǎng)絡(luò)巡查、專項檢查、定向監(jiān)測是其主要手段，自上而下層層下發(fā)重點治理任務(wù)，在現(xiàn)有的實踐中較為大型的專項行動有“網(wǎng)劍”“凈網(wǎng)”等，并輔以“網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管部際聯(lián)席會議”“網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管領(lǐng)域的跨區(qū)域協(xié)作聯(lián)盟”的組織形式，在監(jiān)管過程中實現(xiàn)職能的整體性，以網(wǎng)監(jiān)部門為主導(dǎo)可開展覆蓋跨域、層層打通的網(wǎng)絡(luò)市場治理任務(wù)，這種監(jiān)管模式遵循“決策啟動——下達指標(biāo)——集中整治——向上匯報”的組織邏輯[39]，由于這種模式更依賴行政資源，也被有些學(xué)者稱為壓力型監(jiān)管[40]。同樣，為使監(jiān)管效能顯著，在垂直規(guī)制下也存在明確的績效考核方式，如下管一級的行政部門會被規(guī)定在特定日期前，上交違法違規(guī)案件統(tǒng)計表、執(zhí)法臺賬、政治工作總結(jié)與反思，并包含對上級任務(wù)指標(biāo)的報送、辦理及完結(jié)情況;上一級政府也會采用“回頭看”策略，根據(jù)匯報情況排查整治效果，適時開展督導(dǎo)檢查，并通報排查整治情況。

在實踐中，網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管部門專項行動由中央確立目標(biāo)，通過紅頭文件層層下發(fā)命令與任務(wù)到基層，由于垂直條條多是職責(zé)同構(gòu)的組織構(gòu)造，各級網(wǎng)監(jiān)部門會在原有紅頭文件基礎(chǔ)上自我賦能、層層加碼，再通過總結(jié)與案例的形式層層上報，以保證甚至超額完成治理任務(wù)。垂直監(jiān)督順利推進過程還需要考慮下級政府是否有真正執(zhí)行意圖，避免非正式博弈對規(guī)制效率的損耗，所以地方政府的專項行動內(nèi)核均是上級業(yè)務(wù)部門和屬地管理部門思想的結(jié)合，以達到條塊目標(biāo)的雙重實現(xiàn)。如每年進行的“網(wǎng)劍行動”均由市場監(jiān)管總局牽頭，聯(lián)合八部委進行的行動目標(biāo)是規(guī)范電子商務(wù)主體資格，打擊網(wǎng)絡(luò)市場交易不正當(dāng)行為，并將任務(wù)下發(fā)至各省級市場監(jiān)管部門，配合行動的八部委垂直領(lǐng)導(dǎo)部門在對應(yīng)層級上也積極配合。以浙江省為例，“網(wǎng)劍行動”任務(wù)下發(fā)后，對任務(wù)進行分解，將目標(biāo)細(xì)化為“嚴(yán)厲打擊網(wǎng)上銷售假冒偽劣產(chǎn)品不安全食品，嚴(yán)厲打擊網(wǎng)絡(luò)虛假宣傳、刷單炒信、違規(guī)促銷、違法搭售等行為，營造公平有序的網(wǎng)絡(luò)市場秩序和消費環(huán)境”。金華市接到任務(wù)后繼續(xù)分解任務(wù)設(shè)立量化目標(biāo)并利用網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測找尋違法線索，下發(fā)任務(wù)至義烏市場監(jiān)管局及其基層監(jiān)管所對網(wǎng)店商家進行定點監(jiān)測，并要求按雙月報送2件以上典型案例與行動成果總結(jié)，同樣的反饋回路也存在于上級部門。一位參與“網(wǎng)劍行動”的基層執(zhí)法人員這樣描述：“這一行動往往都是當(dāng)年的一號工程，領(lǐng)導(dǎo)很重視，壓力層層下壓，對我們的時限要求和指標(biāo)考核很嚴(yán)，效果還是有的，就是壓力有點大?！雹佟熬W(wǎng)劍行動”是國家層面垂直布置的任務(wù)，而地方各級網(wǎng)監(jiān)部門也都依據(jù)自身的行政權(quán)力，開展地方特色的垂直監(jiān)管活動，如浙江省也會開展“紅盾網(wǎng)劍”專項行動。依此來看，網(wǎng)絡(luò)市場規(guī)制中存在著另外一種垂直到底，即由自上而下監(jiān)管命令為主導(dǎo)的整治方式，本研究稱之為垂直監(jiān)管模式。

在這一決策議程中，監(jiān)管模式得以實現(xiàn)主要依賴壓力能夠?qū)訉觽鲗?dǎo)到位。壓力的層層傳導(dǎo)和任務(wù)的總結(jié)反饋可以說是監(jiān)管模式實現(xiàn)的重要途徑，網(wǎng)絡(luò)市場規(guī)制模式高效運行，四個要素必不可少。一是垂直“條條”的完善保證了壓力傳遞的暢通。在2018年國家機構(gòu)改革方案出臺后，網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管體系就構(gòu)建了“國家市場監(jiān)管總局網(wǎng)監(jiān)司——省級網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管局——市級網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管處——縣級網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管辦——基層監(jiān)管所——網(wǎng)店商家”的垂直監(jiān)管線路，而“網(wǎng)劍”行動等專項檢查也都循此路徑。二是數(shù)量化的任務(wù)分解機制。體現(xiàn)為每一級網(wǎng)監(jiān)部門在接到上級指令后，任務(wù)都是更為明確、具體且量化，通過明確職責(zé)甚至簽訂責(zé)任書的形式，要求各級網(wǎng)絡(luò)主管部門在規(guī)定時間內(nèi)完成加碼任務(wù)。三是由資源依賴而產(chǎn)生的“一票否決制”。資源依賴?yán)碚撜J(rèn)為互相依賴的組織中，對另一方的依賴越小則相對權(quán)力越大。Jeffrey Pfeffer認(rèn)為，組織所需要的最重要資源包括：人員、資金、物資[41]，即人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)均掌握在上級“條條”部門手中，上級足夠大的權(quán)力使得其在對重點網(wǎng)絡(luò)市場治理任務(wù)考察過程中具有“一票否決權(quán)”，治理成效的反饋不但與“條條”行政首長命運息息相關(guān)，也可能涉及“塊塊”行政體制績效。四是法律與規(guī)范條文中存在的科層式約談工具。不少地方性規(guī)范性文件明確指出，上級市場監(jiān)管部門具備對下級部門及相關(guān)人員的約談權(quán)力，這是撬動地方監(jiān)管資源的保障手段，可以削弱“壓力傳導(dǎo)層層遞減”的效應(yīng)，是增強地方市場監(jiān)管部門貫徹執(zhí)行力的輔助手段。垂直監(jiān)管的目的就是為了整合監(jiān)管職能，達成既定治理目標(biāo)，而在四個要素的保障下，保證了監(jiān)管資源的集中分配，理順原有協(xié)作體系，使得網(wǎng)絡(luò)市場規(guī)制中垂直監(jiān)管模式有了充足的運轉(zhuǎn)條件?？傊蚬矁r值選擇的不同，在市場發(fā)展與秩序維護的目標(biāo)向度間形成了賦能約束與垂直規(guī)制兩種不同的規(guī)制進路，其對比如下（見表1）。

四、整體智治：雙重進路下的公共價值調(diào)和

以發(fā)展為導(dǎo)向的賦能約束和以秩序保障為導(dǎo)向的監(jiān)管進路分別側(cè)重于治理目標(biāo)的經(jīng)濟性和社會性，長期單一的進路會產(chǎn)生零和博弈下的二選一矛盾，綜合利用兩條進路在功能上的互補優(yōu)勢尤為必要。本研究受到曹正漢教授上下分治治理體制的啟發(fā)[42]，以分散燒鍋爐為例，可以形象展示現(xiàn)實過程中兩種公共價值調(diào)和下監(jiān)管分工的施策互動。要燒開1000噸的開水，如憑借單人力量掌管一個千噸大鍋爐不僅需要個人有足夠的能力和精力，同時更加耗時費力，且存在極大的安全隱患，若經(jīng)驗不足導(dǎo)致溫度升高，大鍋爐降壓較慢，易于出現(xiàn)高壓風(fēng)險且如意外出現(xiàn)損失慘重。若同樣燒1000噸開水，分為100個小鍋爐并委托100個看管人員A照看各自小鍋爐，并將燒好的水輸送到大鍋爐中，在大鍋爐配備泄壓安全閥，原有燒大鍋爐的人員B專門負(fù)責(zé)巡查監(jiān)管小鍋爐的壓力問題，并在必要時直接控制安全閥降低鍋內(nèi)高壓。因此在日常條件下，委托人B負(fù)責(zé)下派任務(wù)和監(jiān)督過程，代理人A負(fù)責(zé)直接照看各個小爐，一旦B認(rèn)為某幾個小鍋爐可能有高壓風(fēng)險或想調(diào)控?zé)繕?biāo)，可采用滅掉小鍋爐或直接對大鍋爐泄壓的方式，這樣既保證鍋爐燒水的安全性也利于既有目標(biāo)的調(diào)控靈活。在上述過程中，要又好又快地?zé)仩t實質(zhì)是網(wǎng)絡(luò)交易規(guī)制的終極目標(biāo)，為達到此目標(biāo)就要“分散100個小鍋爐”，即賦能于平臺部分的“準(zhǔn)公共權(quán)力”，網(wǎng)監(jiān)部門主要負(fù)責(zé)對平臺進行監(jiān)管，而公共權(quán)力部門一旦發(fā)現(xiàn)有“鍋爐高壓風(fēng)險”或想調(diào)控“燒水目標(biāo)”即可直接采用釋放安全閥或熄滅小鍋爐的方式，也就是前文分析的垂直監(jiān)管中的定向監(jiān)測、專項行動等方式，以保障作為“鍋爐”的網(wǎng)絡(luò)交易安全有序進行，由此，發(fā)展與秩序就在兩種路徑間自由切換、穩(wěn)定推進。對市場而言，兩種進路在功能上是互補的，對于公共部門發(fā)揮著分散治理風(fēng)險和調(diào)節(jié)規(guī)制目標(biāo)的作用。通過賦予市場相對應(yīng)的空間、權(quán)力，形成治理責(zé)任共同體，不僅能夠吸納專業(yè)監(jiān)管力量，降低決策失誤風(fēng)險，還可以利用垂直到底的行政調(diào)控，明確樹立違法紅線，發(fā)揮市場指南針作用，利用自我糾偏機制調(diào)節(jié)規(guī)制彈性，有效引導(dǎo)行業(yè)健康發(fā)展。

那么如何讓兩種不同進路既好又快地發(fā)揮作用，本研究提出了整體智治的思路。整體智治這一做法可分為整體性和智慧性兩方面理解，原有公共價值管理存在的兩大障礙是組織制度上的割裂和信息溝通與處置通道的不暢，而解決公共價值導(dǎo)向下不同監(jiān)管路徑的配置調(diào)和，其關(guān)鍵就是在組織整體性和行政技術(shù)性上大做文章，而賦能約束與垂直規(guī)制也在路徑的構(gòu)建過程中不斷強化了組織之間的整體性與技術(shù)運用的富集性，形成了路徑架構(gòu)與調(diào)和要素間的相互強化與互構(gòu)。具體到監(jiān)管進路而言，賦能約束與垂直規(guī)制的監(jiān)管方式一是依賴于技術(shù)組織化運作，即將具有行政技術(shù)、行業(yè)技術(shù)的個體組織凝合為整體性統(tǒng)一單位，以集體行動的方式共治市場;二是組織的技術(shù)性強化，即利用數(shù)字技術(shù)對線上資源進行搜索、歸集、運算、處置，加速挖掘線索與處置響應(yīng)，深化效能革命。整體性政府理論的奠基人?？怂咕驼J(rèn)為要構(gòu)建緊密的組織形態(tài)，有三種方式可以實現(xiàn)，一是確立戰(zhàn)略聯(lián)盟，尋找可靠的伙伴。二是進行部門合并，通過對網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)管的組織體系架構(gòu)分析可見，網(wǎng)監(jiān)部門不僅在外部尋求政企和政社之間的“委托—代理”般合作，于組織內(nèi)部也逐漸確立了密切的合作聯(lián)盟，具體表現(xiàn)為：一方面地級涉網(wǎng)部門內(nèi)部可以組織聯(lián)合執(zhí)法隊伍，由多部門共同參與突發(fā)事件和跨域跨行業(yè)網(wǎng)絡(luò)交易檢查任務(wù);另一方面設(shè)立聯(lián)席會議制度，定期組織各主辦與協(xié)辦單位制定長效治理機制，確立監(jiān)管方向和議題，建立矩陣式組織。三是公共部門內(nèi)部、政企間開展派駐互助，利用了解一線情勢，便于信用監(jiān)管、飛行檢查，將“雙隨機、一公開”落到實處。此外，市場監(jiān)管機構(gòu)的大改革整合了線上與線下、生產(chǎn)與流通、事中與事后的各部門職能，讓組織的整體化運作水到渠成。同樣，組織的技術(shù)強化也一直在路上，發(fā)達地區(qū)的平臺網(wǎng)監(jiān)部門一直在加快數(shù)字化在線監(jiān)管能力，以組織結(jié)構(gòu)成熟緊密為基礎(chǔ)，提升信息技術(shù)的存儲能力和通約性進一步收攏信息，打破信息孤島，讓數(shù)據(jù)多跑路，做到處置的最優(yōu)化，逐步形成組織與技術(shù)互構(gòu)的下手快、力度輕的敏捷治理體系，以此形成在高度聯(lián)通時代可能需要更加靈活多元的監(jiān)管方式[43]。當(dāng)然，技術(shù)的運用可以在特定階段解決各類問題，而其在場景運用中情境配置、倫理危機、應(yīng)用灰度等問題則需要通過組織系統(tǒng)來施以解決，功能性互補的賦能約束與垂直監(jiān)管兩種進路在本質(zhì)上是組織和技術(shù)的復(fù)合應(yīng)用。例如作為電商之都的杭州就基本實現(xiàn)了基于組織和技術(shù)成熟條件下的賦能約束和垂直規(guī)制的無縫嵌入。杭州市網(wǎng)絡(luò)交易規(guī)制工作中形成了“一橋一渠一網(wǎng)一寶一平臺兩中心”體系，在組織密切關(guān)聯(lián)基礎(chǔ)上加以技術(shù)化完善，這套智慧網(wǎng)監(jiān)體系覆蓋了監(jiān)督抽檢——投訴舉報——數(shù)據(jù)交換——消費調(diào)解（ODR）——協(xié)查督辦——執(zhí)法查處——數(shù)據(jù)存儲挖掘等網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)管全流程，該流程形成閉環(huán)（見圖2），響應(yīng)速度快，協(xié)同效率高，實現(xiàn)了監(jiān)管實踐中的發(fā)展與秩序公共價值無縫鏈接，讓杭州網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)管效率顯著提升，也正是在這種組織粘合技術(shù)、技術(shù)嵌入組織的前提下，賦能約束與垂直規(guī)制兩種進路可以做到自由切換，規(guī)制目標(biāo)伴隨政策導(dǎo)向與市場變化可機動調(diào)整，推動平臺經(jīng)濟智治。

結(jié)語

本研究以公共價值中最為突出的促發(fā)展與穩(wěn)秩序兩對具有一定沖突性的公共價值供給為邏輯緣起，抽象出線上行政過程中賦能約束與垂直規(guī)制兩種不同的路徑。賦能約束功能在于市場的優(yōu)先發(fā)展，其以塊塊為主的委托代理模式，是行政能力的向外傳遞;而垂直規(guī)制則更注重以秩序維護為先導(dǎo)，是傳統(tǒng)行政體制框架內(nèi)壓力的不斷傳遞和反饋，二者在結(jié)構(gòu)功能上具備互補性。在論及形塑雙重進路一體化協(xié)作過程中公共價值的調(diào)和作用時，借用“分散燒鍋爐”的事例，闡釋了兩種治理方式的運作結(jié)合路徑，并認(rèn)為在規(guī)制目標(biāo)不同而致選取進路差異時，兩種進路對市場規(guī)制分別發(fā)揮著分散治理風(fēng)險和調(diào)節(jié)規(guī)制目標(biāo)的作用，“分散燒水”的賦能約束與“泄壓釋閥”的垂直規(guī)制正是在互構(gòu)的選擇性交錯中逐步實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管放而不亂、規(guī)而不緊的觸發(fā)式敏捷監(jiān)管，進而提出“整體智治”是兩種不同價值取向下的進路能夠互補適配的關(guān)鍵因素，整體性彌合原有碎片化，技術(shù)性提升透明度和政府回應(yīng)性。此外，以電商之都杭州的監(jiān)管實踐作為簡單例證，表明雙重進路的優(yōu)勢在于降低監(jiān)管成本，解決以罰代管、監(jiān)管俘獲、權(quán)力尋租和信息不對稱等問題，可以根據(jù)監(jiān)管目標(biāo)動態(tài)調(diào)整規(guī)制對策，實現(xiàn)行政長臂管轄的縱向到底橫向到邊。當(dāng)然，本研究也意識到網(wǎng)絡(luò)市場的自由發(fā)展與監(jiān)管體系的規(guī)制始終存在著對立統(tǒng)一關(guān)系，網(wǎng)絡(luò)交易市場的新業(yè)態(tài)如社交電商、直播電商的興起依然會挑戰(zhàn)現(xiàn)有的規(guī)制策略。作為互聯(lián)網(wǎng)新興業(yè)態(tài)，網(wǎng)絡(luò)交易是提升經(jīng)濟活力的新動能，放寬網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品與服務(wù)的準(zhǔn)入限制是加速網(wǎng)絡(luò)市場發(fā)展的必由之路，也符合簡政放權(quán)的改革要求，這就需要地方政府與網(wǎng)監(jiān)部門在提高組織和技術(shù)能力的同時，繼續(xù)創(chuàng)新監(jiān)管策略和監(jiān)管體系。一方面加速政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，注重立法的實時跟進并設(shè)定清晰的公私邊界，并做到監(jiān)管主體權(quán)責(zé)一致，供給人民所期待的公共價值;另一方面在充分挖掘海量數(shù)字潛在價值的同時守住倫理底線，充分調(diào)動企業(yè)、社會的共治積極性，做到政企社和合共生，以適應(yīng)科技革命和產(chǎn)業(yè)變革新趨勢的迫切需要。

注釋：

① 被訪者為某電商發(fā)達區(qū)域基層監(jiān)管所副科級工作人員。

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【責(zé)任編輯：張曉妍】