非道路移動(dòng)機(jī)械大氣污染防治地方立法的借鑒與思考

唐瑩瑩 林子吟 呼佳寧

(上海市環(huán)境科學(xué)研究院，上海 200233)

汽車、飛機(jī)、船舶等移動(dòng)污染源所產(chǎn)生的污染目前已成為我國(guó)城市大氣污染的重要來(lái)源。隨著對(duì)道路車輛污染排放控制的日益重視和日見(jiàn)成效，非道路移動(dòng)污染源成為影響我國(guó)城市和區(qū)域空氣質(zhì)量的另一重要來(lái)源，其中非道路移動(dòng)機(jī)械由于流動(dòng)性大、管理部門(mén)多樣，成為移動(dòng)源管理中的薄弱環(huán)節(jié)。非道路移動(dòng)機(jī)械主要指我國(guó)境內(nèi)所有新生產(chǎn)、進(jìn)口及在用的以壓燃式、點(diǎn)燃式發(fā)動(dòng)機(jī)和新能源為動(dòng)力的移動(dòng)機(jī)械、可運(yùn)輸工業(yè)設(shè)備等，非道路移動(dòng)機(jī)械按用途分為工程機(jī)械、農(nóng)業(yè)機(jī)械、林業(yè)機(jī)械、漁業(yè)機(jī)械、發(fā)電機(jī)組和機(jī)場(chǎng)地勤設(shè)備等。雖然非道路移動(dòng)機(jī)械行業(yè)涉及范圍十分廣泛，但重點(diǎn)管理的是工程機(jī)械和農(nóng)業(yè)機(jī)械。工程機(jī)械按照設(shè)備工作場(chǎng)地可分為建筑工程機(jī)械(裝載機(jī)、推土機(jī)等)、場(chǎng)(廠)內(nèi)機(jī)械(叉車、場(chǎng)內(nèi)運(yùn)輸車輛等)和港作機(jī)械(起重機(jī)械、吊機(jī)等)等[1]。農(nóng)業(yè)機(jī)械涉及面廣泛，是種植業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)等生產(chǎn)應(yīng)用過(guò)程中動(dòng)力機(jī)械和作業(yè)機(jī)械的總稱，我國(guó)部分農(nóng)業(yè)機(jī)械超期服役，老化嚴(yán)重，再加上農(nóng)機(jī)手文化水平、技術(shù)水平不高，對(duì)機(jī)械維護(hù)、保養(yǎng)不夠，很難保障機(jī)械的正常動(dòng)力，存在著燃油消耗較高、燃燒不充分、污染環(huán)境等問(wèn)題[2]。截至 2019 年底，中國(guó)工程機(jī)械保有量約為 784 萬(wàn)臺(tái)，其中叉車和裝載機(jī)占比最多；農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力為 10.27 億kW，其中拖拉機(jī)和聯(lián)合收割機(jī)保有量最多[3]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年底，全國(guó)非道路移動(dòng)源在保有量?jī)H為機(jī)動(dòng)車保有量1/6的情況下，其排放的氮氧化物493.3萬(wàn)t與機(jī)動(dòng)車排放的氮氧化物635.6萬(wàn)t相當(dāng)。其中，工程機(jī)械、農(nóng)業(yè)機(jī)械的氮氧化物排放量分別占非道路移動(dòng)源排放總量的 33.3%、34.3%[4]。非道路移動(dòng)機(jī)械量多面廣，流動(dòng)性強(qiáng)，并且其發(fā)動(dòng)機(jī)污染物的排放控制技術(shù)相對(duì)落后，因此加大對(duì)非道路移動(dòng)機(jī)械污染排放的預(yù)防和控制，解決非道路移動(dòng)機(jī)械監(jiān)管和執(zhí)法難題對(duì)改善空氣質(zhì)量具有重要意義。

目前關(guān)于非道路移動(dòng)機(jī)械的法律專章規(guī)定較為寬泛和原則，對(duì)于執(zhí)法新技術(shù)的應(yīng)用和行之有效的工作機(jī)制的法律支撐還有待于進(jìn)一步提高，地方立法應(yīng)結(jié)合非道路移動(dòng)機(jī)械的污染排放特點(diǎn)，補(bǔ)充和細(xì)化相應(yīng)的行為規(guī)范和規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)新技術(shù)應(yīng)用及有效的工作機(jī)制的法理支撐，進(jìn)一步強(qiáng)化污染預(yù)防和排放監(jiān)管。通過(guò)分析國(guó)家以及地方省、市的非道路移動(dòng)機(jī)械立法現(xiàn)狀，總結(jié)其在立法銜接、管理制度上可借鑒的經(jīng)驗(yàn)和啟示，從而有針對(duì)性地提出非道路移動(dòng)機(jī)械大氣污染防治專項(xiàng)(專章)地方立法或修訂的建議，為相關(guān)部門(mén)決策提供參考和支撐[5]。

1 現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境層面上位法的問(wèn)題與不足

《大氣污染防治法》是有針對(duì)移動(dòng)源大氣污染防治的專門(mén)性法律，是移動(dòng)源大氣污染防治立法體系的上位法，也體現(xiàn)了對(duì)非道路移動(dòng)機(jī)械大氣污染的全程控制，具體制度主要包括非道路移動(dòng)機(jī)械排放標(biāo)準(zhǔn)、燃料標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保護(hù)召回制度、排放檢測(cè)制度、維修制度、報(bào)廢制度等，但是僅有宏觀的規(guī)定，缺乏精細(xì)化管理的要求。

1.1 召回制度缺乏具體規(guī)定

《大氣污染防治法》第58條要求建立非道路移動(dòng)機(jī)械的環(huán)境保護(hù)召回制度，召回的主體為生產(chǎn)和進(jìn)口企業(yè)，客體為非道路移動(dòng)機(jī)械。規(guī)定應(yīng)當(dāng)召回的情形分為兩種：一是屬于設(shè)計(jì)、生產(chǎn)缺陷或者存在不符合規(guī)定的環(huán)境保護(hù)耐久性要求的安全缺陷，二是存在排放大氣污染物超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)保缺陷。但是僅針對(duì)排放污染物超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的非道路移動(dòng)機(jī)械，范圍狹窄，并且在召回程序、法律責(zé)任、信息共享機(jī)制等方面缺乏具體規(guī)定。

1.2 缺乏定期檢驗(yàn)和抽測(cè)制度

《大氣污染防治法》第52條規(guī)定了非道路移動(dòng)機(jī)械的排放檢驗(yàn)制度，對(duì)新生產(chǎn)的非道路移動(dòng)機(jī)械由生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行排放檢測(cè)并且向社會(huì)公開(kāi)其檢驗(yàn)信息；新生產(chǎn)的非道路移動(dòng)機(jī)械大氣污染物排放狀況采用現(xiàn)場(chǎng)檢查、抽樣檢測(cè)等方式監(jiān)督檢查，在用的非道路移動(dòng)機(jī)械則由生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)會(huì)同交通運(yùn)輸、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)等部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督檢查；規(guī)定了非道路移動(dòng)機(jī)械應(yīng)當(dāng)按照要求安裝污染控制裝置，加強(qiáng)對(duì)非道路移動(dòng)機(jī)械排放的防治。但缺乏定期檢驗(yàn)制度，監(jiān)督抽測(cè)的范圍存在局限性和隨機(jī)性，不利于非道路移動(dòng)機(jī)械大氣污染的全面防治。

1.3 報(bào)廢制度操作性不強(qiáng)

非道路移動(dòng)機(jī)械報(bào)廢是指因安全性能、排放污染物不能達(dá)標(biāo)并經(jīng)維修、采取技術(shù)措施仍不能符合標(biāo)準(zhǔn)而不適宜繼續(xù)使用時(shí)，由回收單位予以回收，并進(jìn)行登記、拆解、銷毀或者提取可再利用資源等處理[6]?！洞髿馕廴痉乐畏ā返?0條明確了機(jī)動(dòng)車強(qiáng)制報(bào)廢的條件和回收責(zé)任，但對(duì)于非道路移動(dòng)機(jī)械的報(bào)廢僅持鼓勵(lì)和支持的態(tài)度，難以產(chǎn)生良好的引導(dǎo)效果。非道路移動(dòng)機(jī)械種類繁多，應(yīng)用廣泛，非道路移動(dòng)機(jī)械的報(bào)廢回收責(zé)任主體是生產(chǎn)者、所有者還是回收拆解企業(yè)？由哪個(gè)管理部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督？這些都不甚明確。

2 非道路移動(dòng)機(jī)械領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)分析與經(jīng)驗(yàn)借鑒

涉及到以非道路移動(dòng)機(jī)械為監(jiān)管對(duì)象的現(xiàn)行有效的法律法規(guī)較少，主要有《特種設(shè)備安全法》《農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》和《建筑起重機(jī)械安全監(jiān)督管理規(guī)定》，它們對(duì)部分種類的非道路移動(dòng)機(jī)械的全過(guò)程控制作出了規(guī)定，主要是預(yù)防和控制、登記、檢驗(yàn)檢測(cè)、維修、監(jiān)督管理等方面。生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《非道路移動(dòng)機(jī)械污染防治技術(shù)政策》對(duì)非道路移動(dòng)機(jī)械在設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、使用、回收等全生命周期內(nèi)的污染防治技術(shù)作了規(guī)定，上述法律法規(guī)可為大氣污染防治立法中對(duì)非道路移動(dòng)機(jī)械的制度構(gòu)建提供思路與借鑒。非道路移動(dòng)機(jī)械污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的升級(jí)，將帶動(dòng)后處理生產(chǎn)企業(yè)等排放控制相關(guān)行業(yè)發(fā)展，推動(dòng)柴油機(jī)行業(yè)技術(shù)升級(jí)。我國(guó)有關(guān)非道路移動(dòng)機(jī)械的政策清單見(jiàn)表1。

表1 我國(guó)國(guó)家層面有關(guān)非道路移動(dòng)機(jī)械的政策清單

2.1 非道路移動(dòng)機(jī)械編碼登記制度

2019 年7月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)非道路移動(dòng)機(jī)械摸底調(diào)查和編碼登記工作的通知》，其中摸底調(diào)查和編碼登記信息主要包括基本信息、登記人信息、技術(shù)信息以及環(huán)保信息公開(kāi)標(biāo)簽等。按照《柴油貨車污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》要求，新購(gòu)置或轉(zhuǎn)入的非道路移動(dòng)機(jī)械，應(yīng)在購(gòu)置或轉(zhuǎn)入之日起30日內(nèi)完成編碼登記，通過(guò)摸底調(diào)查和編碼登記，摸清非道路移動(dòng)機(jī)械底數(shù)和排放水平，為有效實(shí)施排放控制區(qū)管理、管控高排放非道路移動(dòng)機(jī)械、減少污染物排放奠定了基礎(chǔ)?，F(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)也對(duì)部分種類非道路移動(dòng)機(jī)械作出相應(yīng)的登記要求，包括登記期限、登記情形等?！短胤N設(shè)備安全法》規(guī)定了叉車、吊機(jī)等少數(shù)種類的工程機(jī)械，在投入使用前或使用后30日內(nèi)、改造修理和達(dá)到報(bào)廢條件但可以繼續(xù)使用等情形下應(yīng)到特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門(mén)辦理登記，并建立完整的監(jiān)督管理檔案和信息查詢系統(tǒng)。《農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》明確拖拉機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)投入使用前，其所有人應(yīng)當(dāng)持本人身份證明和機(jī)具來(lái)源證明，向所在地縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)機(jī)械化主管部門(mén)申請(qǐng)登記，在使用期間登記事項(xiàng)變更，應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)變更登記?！督ㄖ鹬貦C(jī)械安全監(jiān)督管理規(guī)定》要求使用單位在自建筑起重機(jī)械安裝驗(yàn)收合格之日起30日內(nèi)辦理登記，建設(shè)主管部門(mén)統(tǒng)一編號(hào)并定期發(fā)布安全狀況。

2.2 非道路移動(dòng)機(jī)械出租單位的義務(wù)

現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)對(duì)非道路移動(dòng)機(jī)械的出租單位即所有者的義務(wù)進(jìn)行了明確，包括使用管理和保養(yǎng)的義務(wù)、不得出租的情形及出具證明和備案等?！短胤N設(shè)備安全法》對(duì)特種設(shè)備出租單位的相關(guān)義務(wù)作出了明確規(guī)定，如出租單位不得出租淘汰報(bào)廢和未驗(yàn)收或驗(yàn)收不合格的特種設(shè)備，特種設(shè)備在出租期間使用管理和保養(yǎng)義務(wù)由出租單位承擔(dān)?！督ㄖ鹬貦C(jī)械安全監(jiān)督管理規(guī)定》對(duì)建筑起重機(jī)械的全過(guò)程管理進(jìn)行了細(xì)化和完善，明確了建筑起重機(jī)械的租賃、安裝、拆卸、使用及其監(jiān)督管理要求?！督ㄖ鹬貦C(jī)械安全監(jiān)督管理規(guī)定》還明確了出租單位不得出租的情形，出租單位應(yīng)當(dāng)具有的相關(guān)證明，首次出租前應(yīng)當(dāng)辦理備案等。

2.3 非道路移動(dòng)機(jī)械的檢驗(yàn)、檢測(cè)

《特種設(shè)備安全法》《農(nóng)業(yè)機(jī)械管理?xiàng)l例》和《建筑起重機(jī)械安全監(jiān)督管理》規(guī)定了場(chǎng)(廠)內(nèi)機(jī)械、農(nóng)業(yè)機(jī)械、建筑起重機(jī)械的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用單位以及檢測(cè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)。其中生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用單位的檢驗(yàn)、檢測(cè)職責(zé)包括：生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用單位對(duì)特種設(shè)備應(yīng)當(dāng)進(jìn)行自行檢測(cè)和維護(hù)保養(yǎng)，除此之外，使用單位應(yīng)當(dāng)對(duì)特種設(shè)備定期檢測(cè)、維護(hù)性保養(yǎng)、定期安全檢驗(yàn)；檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的職責(zé)包括：檢驗(yàn)、檢測(cè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)客觀、公正、及時(shí)地出具檢驗(yàn)、檢測(cè)報(bào)告并且對(duì)檢驗(yàn)、檢測(cè)結(jié)果和鑒定結(jié)論負(fù)責(zé)。

2.4 非道路移動(dòng)機(jī)械的召回

《特種設(shè)備安全法》和《農(nóng)業(yè)機(jī)械管理?xiàng)l例》對(duì)叉車等場(chǎng)(廠)內(nèi)專用機(jī)動(dòng)車輛和農(nóng)業(yè)機(jī)械規(guī)定：生產(chǎn)者、銷售者發(fā)現(xiàn)存在設(shè)計(jì)制造缺陷的，可能對(duì)人身財(cái)產(chǎn)安全造成損害的，應(yīng)當(dāng)立即停止生產(chǎn)和銷售，由特種設(shè)備生產(chǎn)單位主動(dòng)召回叉車等場(chǎng)(廠)內(nèi)專用機(jī)動(dòng)車輛，而農(nóng)業(yè)機(jī)械生產(chǎn)單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)召回并及時(shí)報(bào)告當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)，通知農(nóng)業(yè)機(jī)械使用者停止使用。對(duì)于應(yīng)當(dāng)召回而未召回的，有關(guān)部門(mén)責(zé)令生產(chǎn)單位召回，責(zé)令銷售者停止銷售。

3 地方省、市的先進(jìn)做法和經(jīng)驗(yàn)借鑒

目前，我國(guó)重點(diǎn)區(qū)域相繼制(修)訂了非道路移動(dòng)機(jī)械相關(guān)污染防治法規(guī)：針對(duì)非道路移動(dòng)機(jī)械排氣污染防治進(jìn)行專項(xiàng)立法的有 14個(gè)省、市，其中 11個(gè)省市(太原、淮南、天津、北京、濟(jì)南、南寧、佛山、烏魯木齊、呂梁、西安、河北)是以地方人大及常委會(huì)出臺(tái)地方性法規(guī)的方式頒布，3個(gè)省、市(山東、長(zhǎng)春和成都)是以地方人民政府出臺(tái)政府規(guī)章的方式頒布，京津冀還新增了區(qū)域協(xié)同管理要求，協(xié)同立法，同步實(shí)施。

第一，明確政府及有關(guān)部門(mén)的主體責(zé)任，細(xì)化政府有關(guān)部門(mén)的職責(zé)分工。北京、濟(jì)南、佛山等多地規(guī)定生態(tài)環(huán)境部門(mén)對(duì)非道路移動(dòng)機(jī)械污染防治工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，規(guī)定了市場(chǎng)、公安、發(fā)改等部門(mén)在非道路移動(dòng)機(jī)械防控中的主體責(zé)任并且明確生態(tài)環(huán)境部門(mén)應(yīng)協(xié)作并提供執(zhí)法證據(jù)的職責(zé)。

第二，建立信息管理平臺(tái)，實(shí)施信息編碼登記管理。如《佛山市機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排氣污染防治條例》提出“建立非道路移動(dòng)機(jī)械排氣污染防治數(shù)據(jù)信息綜合管理系統(tǒng)”；《河北省機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例》規(guī)定“建立非道路移動(dòng)機(jī)械信息管理平臺(tái)，非道路移動(dòng)機(jī)械應(yīng)當(dāng)檢測(cè)合格后進(jìn)行信息編碼登記”；《山東省非道路移動(dòng)機(jī)械排氣污染防治規(guī)定》按照源頭控制的要求，在統(tǒng)一登記制度的基礎(chǔ)上還進(jìn)一步明確了登記時(shí)限、登記內(nèi)容、信息變更等具體管理措施，通過(guò)建立全省統(tǒng)一的排氣污染防治監(jiān)督管理系統(tǒng)，向社會(huì)公開(kāi)相關(guān)管理政策、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、登記信息、監(jiān)督抽測(cè)及達(dá)標(biāo)排放等內(nèi)容，并與行業(yè)主管部門(mén)實(shí)現(xiàn)信息共享；《南京市大氣污染防治條例》鼓勵(lì)信息化管控，從申報(bào)平臺(tái)到電子監(jiān)控，都做到數(shù)據(jù)共享、信息公開(kāi)。

第三，強(qiáng)化技術(shù)監(jiān)控手段。一是遠(yuǎn)程排放管理車載終端的安裝及監(jiān)管要求，例如《北京市機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例》規(guī)定在本市銷售、注冊(cè)登記和在用的非道路移動(dòng)機(jī)械應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)安裝遠(yuǎn)程排放管理車載終端并與生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)聯(lián)網(wǎng)。二是明確生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)應(yīng)逐步通過(guò)電子標(biāo)簽、電子圍欄、遠(yuǎn)程排放管理車載終端等對(duì)非道路移動(dòng)機(jī)械的大氣污染物排放狀況進(jìn)行監(jiān)督管理。

第四，劃定禁止使用高排放非道路移動(dòng)機(jī)械的區(qū)域。北京、天津、南寧、太原、呂梁、佛山、烏魯木齊、長(zhǎng)春、成都、河北、山東等多地規(guī)定人民政府有權(quán)劃定高排放禁區(qū)，并且山東和太原將有權(quán)劃定高排放區(qū)域的主體擴(kuò)展至縣人民政府，呂梁規(guī)定生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)對(duì)高排放禁區(qū)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，山東規(guī)定對(duì)高排放的非道路移動(dòng)機(jī)械可以安裝實(shí)時(shí)定位裝置并與排氣污染防治監(jiān)督管理系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，以保證有關(guān)部門(mén)能夠及時(shí)有效地采取措施[7]。

第五，明確非道路移動(dòng)機(jī)械所有人、使用人的責(zé)任。當(dāng)前各省、市對(duì)非道路移動(dòng)機(jī)械所有人、使用人認(rèn)定的違法情形一般包括：使用排放不合格的非道路移動(dòng)機(jī)械、在禁止使用高排放非道路移動(dòng)機(jī)械的區(qū)域使用高排放非道路移動(dòng)機(jī)械、未進(jìn)行編碼登記或未如實(shí)登記等。除上述情形外，山東還進(jìn)一步規(guī)定違法情形包括：未及時(shí)進(jìn)行變更或注銷登記信息、擅自拆除、破壞或者非法改裝非道路移動(dòng)機(jī)械污染控制裝置、非道路移動(dòng)機(jī)械所有人或者使用人拒不接受監(jiān)督抽測(cè)等。

第六，加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)合防治。北京、天津、河北同步推進(jìn)地方立法，在立法名稱、制度框架、基本原則、主要措施和法律責(zé)任，特別是涉及區(qū)域協(xié)同相關(guān)條款上，協(xié)商一致，形成共識(shí)。一是通過(guò)區(qū)域會(huì)商、信息共享、聯(lián)合執(zhí)法、科研合作等方式加強(qiáng)協(xié)作；二是共同實(shí)行非道路移動(dòng)機(jī)械使用登記制度，建立統(tǒng)一登記管理系統(tǒng)；三是共同制定生產(chǎn)、銷售的非道路移動(dòng)機(jī)械的抽檢抽查計(jì)劃。

4 立法建議

地方立法應(yīng)做好與上位法的銜接，對(duì)于上位法已有規(guī)定的且仍可以適用的不進(jìn)行重復(fù)規(guī)定；結(jié)合目前污染防治技術(shù)，補(bǔ)充和細(xì)化上位法中尚不明確的內(nèi)容，明確在用非道路移動(dòng)機(jī)械的備案登記制度，完善召回管理制度，強(qiáng)化非道路移動(dòng)機(jī)械綜合監(jiān)督管理，建立排放檢測(cè)—維修—處罰聯(lián)動(dòng)的閉環(huán)管理模式，確定生產(chǎn)、使用、檢測(cè)、維修相關(guān)主體的法律責(zé)任和義務(wù)，對(duì)于非道路移動(dòng)機(jī)械全社會(huì)共同參與污染防治具有重要意義。

4.1 完善非道路移動(dòng)機(jī)械備案登記制度

生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)應(yīng)充分利用在用非道路移動(dòng)機(jī)械的備案制度，建立并完善在用非道路移動(dòng)機(jī)械信息管理系統(tǒng)。根據(jù)已有的法律法規(guī)和規(guī)章規(guī)定，細(xì)化完善需要登記備案的情形，包括非道路移動(dòng)機(jī)械在投入使用前的；非道路移動(dòng)機(jī)械進(jìn)行改造、修理，按照規(guī)定需要變更使用登記的；對(duì)于非道路移動(dòng)機(jī)械無(wú)改造、修理價(jià)值，或者經(jīng)維修仍不符合國(guó)家在用非道路移動(dòng)機(jī)械排放標(biāo)準(zhǔn)的；非道路移動(dòng)機(jī)械達(dá)到設(shè)計(jì)使用年限可以繼續(xù)使用的。

4.2 完善非道路移動(dòng)機(jī)械環(huán)保召回制度的具體內(nèi)容

排污缺陷非道路移動(dòng)機(jī)械召回制度是一種以生產(chǎn)者責(zé)任為核心，銷售者、維修單位、租賃商、進(jìn)口商(統(tǒng)稱為經(jīng)營(yíng)者)以及非道路移動(dòng)機(jī)械的所有權(quán)人履行相應(yīng)義務(wù)的制度[8]。我國(guó)排污缺陷召回制度的客體應(yīng)該是所有具有環(huán)保缺陷的非道路移動(dòng)機(jī)械，可分為排污缺陷和安全缺陷兩個(gè)方面：排污缺陷是指由于設(shè)計(jì)、制造、標(biāo)識(shí)等原因?qū)е碌哪骋慌?、型?hào)或者類別的非道路移動(dòng)機(jī)械產(chǎn)品中普遍存在的具有統(tǒng)一性的不符合大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)要求的問(wèn)題；安全缺陷是指由于設(shè)計(jì)、生產(chǎn)等原因?qū)е碌娜毕莼蛘卟环弦?guī)定的環(huán)境保護(hù)耐久性要求。

參照機(jī)動(dòng)車的環(huán)保召回模式，可從召回制度備案登記管理、召回方式及對(duì)應(yīng)程序和法律責(zé)任3個(gè)方面予以規(guī)定。第一，建議市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)建立非道路移動(dòng)機(jī)械環(huán)境保護(hù)召回信息系統(tǒng)(以下簡(jiǎn)稱信息系統(tǒng))和監(jiān)督管理平臺(tái)，并且與生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)建立信息共享機(jī)制。生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)通過(guò)信息系統(tǒng)備案并報(bào)告投訴、質(zhì)量擔(dān)保等相關(guān)信息，如果提供的信息發(fā)生變化的，在規(guī)定期限內(nèi)進(jìn)行更新。生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者應(yīng)各自建立健全非道路移動(dòng)機(jī)械的追溯管理制度，保存并記錄車輛信息、環(huán)保檢驗(yàn)信息、維修信息等。第二，召回方式及對(duì)應(yīng)程序方面。生產(chǎn)者自行發(fā)現(xiàn)或者通過(guò)其他方式獲知產(chǎn)品存在環(huán)保缺陷的，應(yīng)當(dāng)立即停止生產(chǎn)、進(jìn)口和銷售并主動(dòng)召回產(chǎn)品。生產(chǎn)者應(yīng)同時(shí)做好環(huán)境保護(hù)召回計(jì)劃、備案、信息公開(kāi)等工作，經(jīng)營(yíng)者獲知產(chǎn)品存在環(huán)保缺陷時(shí)應(yīng)當(dāng)立即停止銷售。應(yīng)對(duì)生產(chǎn)者在獲知排放缺陷存在而未采取主動(dòng)召回行動(dòng)的或者確認(rèn)生產(chǎn)者有隱瞞產(chǎn)品缺陷以及以不正當(dāng)方式處理產(chǎn)品缺陷的行為設(shè)立相應(yīng)的罰則。生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)按照備案召回計(jì)劃對(duì)召回產(chǎn)品及時(shí)采取修正或者修理、更換和退貨等措施消除環(huán)保缺陷的法律責(zé)任。經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)未停止銷售或者未交回環(huán)境保護(hù)召回非道路移動(dòng)機(jī)械的法律責(zé)任，若在召回實(shí)施情況監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)召回范圍不準(zhǔn)確、召回措施無(wú)法有效消除環(huán)保缺陷或未能達(dá)到預(yù)期效果的，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)責(zé)令生產(chǎn)者再次實(shí)施召回或采取其他補(bǔ)救措施。

4.3 強(qiáng)化非道路移動(dòng)機(jī)械綜合監(jiān)督管理

非道路移動(dòng)機(jī)械數(shù)量多，流動(dòng)性強(qiáng)，其監(jiān)管存在一定的難度。建議地方省、市在立法上體現(xiàn)以下內(nèi)容：應(yīng)用電子標(biāo)簽圍欄、遠(yuǎn)程排放管理車載終端等科技手段，彌補(bǔ)傳統(tǒng)監(jiān)管手段的局限性；對(duì)于高排放非道路移動(dòng)機(jī)械控制區(qū)以及施工場(chǎng)地等污染排放量大的區(qū)域，優(yōu)先控制非道路移動(dòng)機(jī)械的污染排放；進(jìn)入禁止使用高排放非道路移動(dòng)機(jī)械區(qū)域內(nèi)作業(yè)的工程機(jī)械，安裝精準(zhǔn)定位系統(tǒng)和實(shí)時(shí)排放監(jiān)控系統(tǒng)。

4.4 實(shí)施排放檢驗(yàn)、維修和違法處罰聯(lián)動(dòng)管理

第一，建立非道路移動(dòng)機(jī)械的年檢制度。參照機(jī)動(dòng)車的排放檢測(cè)制度并結(jié)合不同類型的非道路移動(dòng)機(jī)械的特性，建立不同類型的在用非道路移動(dòng)機(jī)械的定期檢測(cè)制度，參照《特種設(shè)備安全法》有關(guān)規(guī)定，非道路移動(dòng)機(jī)械生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者、使用者應(yīng)當(dāng)?shù)饺嗣裾J(rèn)可的排放檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行在用非道路移動(dòng)機(jī)械的煙度檢測(cè)；并且非道路移動(dòng)機(jī)械所有者或者使用者應(yīng)當(dāng)定期對(duì)非道路移動(dòng)機(jī)械進(jìn)行自查、檢測(cè)和維護(hù)保養(yǎng)，并做好記錄備查。鑒于場(chǎng)(廠)內(nèi)機(jī)械已有安全檢測(cè)要求，建議相關(guān)主管部門(mén)在年度檢測(cè)時(shí)將叉車等場(chǎng)(廠)內(nèi)非道路移動(dòng)機(jī)械尾氣排放檢測(cè)列為必檢項(xiàng)目[9]。

第二，加強(qiáng)非道路移動(dòng)機(jī)械排放檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查。排放檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)使用鑒定合格或符合標(biāo)準(zhǔn)的檢驗(yàn)設(shè)備及配套程序按照相關(guān)規(guī)范進(jìn)行排放檢驗(yàn)。主管部門(mén)可以充分利用現(xiàn)場(chǎng)隨機(jī)抽檢、排放檢測(cè)比對(duì)、遠(yuǎn)程監(jiān)控排查等技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)排放檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。若發(fā)現(xiàn)排放檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)偽造檢驗(yàn)結(jié)果、出具虛假報(bào)告等違法行為，予以嚴(yán)格處罰并公開(kāi)，同時(shí)將相關(guān)違法違規(guī)行為通報(bào)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)，由市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)依法處罰，并記入信用記錄。

第三，明確維修經(jīng)營(yíng)者的法律責(zé)任。對(duì)于不具備維護(hù)修理能力、用強(qiáng)制或者虛假信息誘導(dǎo)欺騙的方式向托修方違規(guī)搭售排放維護(hù)修理項(xiàng)目或配件裝置、夸大配件裝置性能或維修效果、群眾舉報(bào)投訴多的維修經(jīng)營(yíng)者，要依法依規(guī)加強(qiáng)監(jiān)管和處罰，維護(hù)修理市場(chǎng)秩序。對(duì)使用假冒偽劣配件維護(hù)修理，采用臨時(shí)更換非道路移動(dòng)機(jī)械污染控制裝置等弄虛作假方式使非道路移動(dòng)機(jī)械通過(guò)排放檢驗(yàn)等的行為，依據(jù)有關(guān)規(guī)定予以處罰。