國家公園體制建設(shè)背景下自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理探討

田佳妮，金 嬌

（國家林業(yè)和草原局林產(chǎn)工業(yè)規(guī)劃設(shè)計院，北京 100010）

綠色中國、生態(tài)中國建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，國家公園體制建設(shè)是綠色中國、生態(tài)中國建設(shè)的有機(jī)構(gòu)成，也是重要的推進(jìn)戰(zhàn)略。作為國家生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的重要舉措，國家公園體制建設(shè)涉及管理、規(guī)劃、資源及法律等多個層面。自然保護(hù)區(qū)建設(shè)是國家公園體制建設(shè)的重要構(gòu)成，在實際建設(shè)中，要以國家公園體制建設(shè)為整體指引。當(dāng)前，針對自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的相關(guān)研究較多，但，與國家公園體制建設(shè)相結(jié)合的研究較為少見。因此，在國家公園體制建設(shè)背景下對自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理進(jìn)行研究具有重要的現(xiàn)實意義。

1 國家公園體制的內(nèi)涵

1.1 內(nèi)容

國家公園體制是新時代下中國為構(gòu)建綠色中國、生態(tài)中國而實施的戰(zhàn)略，更是中國特色國家公園理念貫徹的具體體現(xiàn)。國家公園體制的構(gòu)建是為了更好地應(yīng)對自然保護(hù)中存在的問題，通過對自然保護(hù)區(qū)資源的有效整合，確立國家公園實體，并由實體單元構(gòu)建國家公園體系，以國家公園體系為核心確立對應(yīng)的國家公園管理機(jī)制［1］。通過國家公園體制的改革與創(chuàng)新，實現(xiàn)國土資源的保護(hù)與開發(fā)，提高自然資源產(chǎn)權(quán)的監(jiān)管力度，形成生態(tài)文明管理體系，以嚴(yán)格的制度體系推進(jìn)國家生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化，真正實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)代化。具體來說，包括以下5 個層面。

1）統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)。在國家黨政方針政策的基礎(chǔ)上，以國家改革為核心，構(gòu)建林業(yè)草原局，并進(jìn)行國家公園的管理。同時，在國家頂層規(guī)劃下，逐漸落實各地方措施，確定對應(yīng)的管理組織體系。2）國家公園構(gòu)建。在國家公園構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，結(jié)合自然保護(hù)區(qū)特征進(jìn)行整體規(guī)劃，確立一批國家級示范公園，同時堅持一塊牌子、一個管理機(jī)構(gòu)的基本管理原則。3）確定資源歸屬，完善自然資源管理機(jī)制。做好自然生態(tài)空間的權(quán)屬登記，明確全民所有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，做到權(quán)責(zé)清晰。4）制定發(fā)展規(guī)劃，做好自然保護(hù)區(qū)的梳理。在各自然生態(tài)要素綜合分析的基礎(chǔ)上，確立發(fā)展規(guī)劃。5）完善法律體系。想要推進(jìn)國家公園體制的完善與實施，必須加快國家公園法律的健全，通過完善的制度體系，實現(xiàn)國家公園的有效保護(hù)與管理。同時，還要完善與之配套的管理制度，如特許經(jīng)營制度、申報制度等。

1.2 特征

中國國家公園體制是依據(jù)中國本土特征及國家發(fā)展戰(zhàn)略而確立的，具有典型的社會主義特色，具體體現(xiàn)在以下4 個方面。

1）以生態(tài)文明為原則。社會主義發(fā)展新時期，我國秉承生態(tài)文明發(fā)展理念，全面貫徹可持續(xù)發(fā)展觀，以“綠水青山就是金山銀山”為基礎(chǔ)，不斷推進(jìn)國家治理與生態(tài)文明建設(shè)的協(xié)同發(fā)展，提升人民的生活質(zhì)量。2）以生態(tài)保護(hù)為目標(biāo)。我國經(jīng)濟(jì)在快速發(fā)展的同時面臨著嚴(yán)峻的生態(tài)問題，嚴(yán)重制約了我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，為了更好地解決新時期我國的主要矛盾，我國加大了自然環(huán)境治理方面的投入力度，將生態(tài)保護(hù)作為國家治理的主要目標(biāo)，而國家公園體制構(gòu)建是國家生態(tài)保護(hù)的具體體現(xiàn)［2］。3）以自然資源管理為核心。在長期發(fā)展當(dāng)中，自然資源管理存在諸多問題，如權(quán)限不清、管理不明、自然保護(hù)與治理落實不到位等，而國家公園體制的實施則形成了以自然資源管理為核心的管理模式。4）以民眾需求為依據(jù)。國家公園體制的構(gòu)建是為了更好地實現(xiàn)對自然區(qū)域的管理，營造良好的生態(tài)自然環(huán)境，為當(dāng)?shù)鼐用窦坝慰吞峁┝己玫男蓍e娛樂區(qū)域，在實現(xiàn)自然資源充分保護(hù)的同時，提高自然資源的利用價值。例如，三江源是我國水源的發(fā)源地，對三江源區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)關(guān)系著我國的水源保護(hù)和飲水安全問題，對此我國成立了三江源國家公園，既解決了三江源生態(tài)保護(hù)問題，也為當(dāng)?shù)啬撩裉峁┝诵碌木蜆I(yè)崗位，同時推動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2 現(xiàn)存問題

2.1 自然保護(hù)區(qū)劃定不當(dāng)

自然保護(hù)區(qū)的確立是為了實現(xiàn)對自然資源的保護(hù)，推動地方生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展［3］。但在現(xiàn)實中，自然保護(hù)區(qū)的劃定并無確切的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，很多地區(qū)為了響應(yīng)國家生態(tài)保護(hù)的戰(zhàn)略，在沒有進(jìn)行實地考察的情況下就進(jìn)行保護(hù)區(qū)的劃定，導(dǎo)致一些居民居住的偏遠(yuǎn)山區(qū)被納入到生態(tài)保護(hù)范圍之內(nèi)，給當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)、生活帶來了不利影響。這是因為國家對自然保護(hù)區(qū)的管理比較嚴(yán)格，禁止個人、單位進(jìn)行隨便進(jìn)入，同時也杜絕對保護(hù)區(qū)內(nèi)資源的開發(fā)利用。更有甚者，一些非自然區(qū)域也被納入到保護(hù)范圍，現(xiàn)實當(dāng)中由于一些發(fā)展較落后區(qū)域與自然保護(hù)區(qū)密切相鄰，可能存在被劃為自然保護(hù)區(qū)的現(xiàn)象，造成后期對其缺乏管理或管理不當(dāng)，既導(dǎo)致了自然資源的浪費(fèi)，也影響了較落后區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此外，在土地權(quán)屬方面，保護(hù)區(qū)也存在歸屬不清的問題。當(dāng)前，自然保護(hù)區(qū)土地權(quán)屬類型眾多，一共包括3 大類7 小類，只有明確權(quán)屬，才能明確管理職責(zé)。雖然我國頒布的有《自然保護(hù)區(qū)管理條例》《自然保護(hù)區(qū)土地管理辦法》等相關(guān)法律文獻(xiàn)，但內(nèi)容并不完善，范圍并不清晰。

2.2 自然保護(hù)區(qū)管理責(zé)任不清晰

目前，在自然保護(hù)區(qū)管理方面，主要運(yùn)用的是部門管理與綜合管理相互協(xié)同的管理模式，這種模式導(dǎo)致管理中存在責(zé)任不清晰、管理推諉等現(xiàn)象。自然保護(hù)區(qū)內(nèi)資源類型眾多，包括水源、林業(yè)、土地及海洋等，而我國的環(huán)境保護(hù)部門眾多，不同部門的管理范圍不同。由于部門責(zé)任不清晰，在管理中易出現(xiàn)混淆問題，并引發(fā)管理混亂，從而降低工作效率。此外，存在保護(hù)地重疊現(xiàn)象。自然資源具有較高的融合性，尤其在邊界區(qū)域，存在高山峻嶺、森林湖泊，在界限劃定方面難以具體劃分，這種情況下就會出現(xiàn)交叉重疊的問題。若這些區(qū)域既是保護(hù)區(qū)又屬于旅游景區(qū)，那么管理的部門就會更多，城建部、林業(yè)草原部、環(huán)境資源部等均具有一定的管理權(quán)限，一旦出現(xiàn)環(huán)境問題就會出現(xiàn)推諉情況，同時部門之間的管理職責(zé)不同，管理中也會存在管理矛盾。由此可見，自然保護(hù)區(qū)工作的有效開展離不開職責(zé)的清晰劃分，但當(dāng)前現(xiàn)有的職責(zé)劃分方式不夠完善、職責(zé)邊界不清晰，影響了工作的持續(xù)開展，值得對其進(jìn)行改革和完善探索。

2.3 管理水平有限

自然保護(hù)區(qū)范圍相對廣泛，在現(xiàn)實管理中很多地方缺乏專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)。1）自然保護(hù)區(qū)管理人員匱乏，高素質(zhì)管理人才不足。自然保護(hù)區(qū)管理離不開高素質(zhì)人才，多數(shù)管理人員都是非專業(yè)人員，導(dǎo)致其管理缺乏專業(yè)性，存在諸多管理問題，如自然資源破壞、私自砍伐等。2）管理經(jīng)費(fèi)有限，難以為自然保護(hù)提供資金支撐。自然資源管理工作是需要經(jīng)費(fèi)的，若經(jīng)費(fèi)不足就會陷入管理困境，尤其在人員不足的情況下，若不加大現(xiàn)代化技術(shù)設(shè)備的應(yīng)用，就會增加管理人員的負(fù)擔(dān)。3）管理懲罰機(jī)制不完善。對于出現(xiàn)的管理問題，往往沒有予以重視和嚴(yán)肅處理，導(dǎo)致管理問題難以根除［4］。例如，在出現(xiàn)問題后，難以及時對責(zé)任進(jìn)行追蹤，無法將責(zé)任明確到人，無法對過失者進(jìn)行懲罰，導(dǎo)致他們逍遙法外，為其再次犯錯提供了契機(jī)。3）管理人員的福利待遇有限，責(zé)任不清晰，難以調(diào)動管理人員的自覺能動性。自然保護(hù)工作是較為辛苦的，對工作人員提出了較高的要求，但因當(dāng)前我國這方面的體制機(jī)制還不是十分健全，在對保護(hù)區(qū)管理者設(shè)定福利待遇的過程中存在不合理的現(xiàn)象，導(dǎo)致他們對工作存在一定的抵觸心理，從而影響了整體工作效率的提升。

3 優(yōu)化策略

3.1 科學(xué)規(guī)劃自然保護(hù)區(qū)管理范圍

國家公園體制建設(shè)以自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)，只有明確自然保護(hù)區(qū)的范圍和權(quán)限，才能更好地貫徹國家公園體制的各項政策機(jī)制［5］。1）自然保護(hù)區(qū)要做好區(qū)域內(nèi)部資源的全面調(diào)查，了解區(qū)域資源的特征、自然環(huán)境的現(xiàn)狀及是否具備資源開發(fā)價值和要求等，這樣才能根據(jù)自然保護(hù)區(qū)特征確定下一步的保護(hù)方案。2）做好自然區(qū)域土地權(quán)限的劃定，明確歸屬及責(zé)任。通過管理范圍的確定，做好森林公園、草原公園等不同類型自然保護(hù)區(qū)域的綜合評估，明確其生態(tài)價值和自然屬性，為自然保護(hù)區(qū)資源的優(yōu)化配置奠定堅實基礎(chǔ)。因此，需對各區(qū)域的實際情況進(jìn)行分析，合理界定各保護(hù)區(qū)的范圍，必要時可引入互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立立體化層次劃分體系。3）在自然保護(hù)區(qū)范圍劃定中，必須要以國家公園生態(tài)保護(hù)為基準(zhǔn)，對于核心區(qū)域要做好嚴(yán)格管理，禁止任何開發(fā)行為。此外，要發(fā)揮國家公園的作用，提高教育、休閑娛樂、科研等應(yīng)用價值，這也是國家公園體制建設(shè)的目標(biāo)所在。例如，可根據(jù)具體情況挖掘自然保護(hù)區(qū)的教育價值，將其引入到相關(guān)學(xué)校的教學(xué)中，也可對其娛樂價值進(jìn)行挖掘，充分運(yùn)用其優(yōu)勢提升保護(hù)區(qū)的價值。

3.2 明確管理主體管理責(zé)任

1）在自然保護(hù)區(qū)范圍劃定的基礎(chǔ)上，明確管理區(qū)域管理主體責(zé)任，避免管理職責(zé)重疊而引發(fā)問題。因此，需對各部門的工作進(jìn)行清晰界定，并明確負(fù)責(zé)人的職責(zé)，使之有清晰的工作范圍和標(biāo)準(zhǔn)。2）做好中央、地方事權(quán)的合理劃分，明確其對應(yīng)職責(zé)。自然保護(hù)區(qū)屬國家所有，中央政府要做好全民自然資源的有效管理，地方則需依據(jù)中央政策制度，嚴(yán)格履行相應(yīng)的生態(tài)保護(hù)職責(zé)。國家公園體制的具體執(zhí)行在于地方政府，因此需明確地方政府管理職責(zé)，明確部門管理責(zé)任，構(gòu)建完善的責(zé)任追究機(jī)制。3）實行一個自然保護(hù)區(qū)一個牌子、一個管理機(jī)構(gòu)的管理模式，在發(fā)生問題時可明確管理主體責(zé)任，同時能夠增強(qiáng)管理主體的責(zé)任心和管理意識。此外，需明確各自然保護(hù)區(qū)管理主體，并構(gòu)建科學(xué)的管理模式，以便為其他主體提供更好的指導(dǎo)。

3.3 提高管理水平

在自然保護(hù)區(qū)管理中，必須遵循以人為本的管理原則，在做好自然保護(hù)區(qū)管理的同時，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活提供堅實保障，實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與社會效益的協(xié)同發(fā)展，真正在保護(hù)自然的同時實現(xiàn)資源的有效利用［6］。1）做好自然保護(hù)區(qū)人才的引進(jìn)與培養(yǎng)工作，通過提升福利待遇，吸納更多高素質(zhì)人才參與到自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)中。例如，適當(dāng)提升自然保護(hù)區(qū)工作人員的薪酬水平，或改善其工作環(huán)境，提升保護(hù)區(qū)工作的競爭力和吸引力，使更多高端人才到保護(hù)區(qū)工作。2）加大自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的投入力度，利用國家財政資金及開發(fā)資金提高自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)水平，根據(jù)新時代下人們的新需求、自然保護(hù)區(qū)價值的延伸需要等對保護(hù)區(qū)進(jìn)行建設(shè)，使之能夠更好地彰顯人與自然和諧相處的內(nèi)涵，引領(lǐng)國家環(huán)境保護(hù)工作的推進(jìn)。3）引進(jìn)國外先進(jìn)管理經(jīng)驗和現(xiàn)代化管理技術(shù)，例如，將大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等現(xiàn)代化技術(shù)運(yùn)用到自然保護(hù)區(qū)的管理中，以提高自然保護(hù)區(qū)的管理效率。此外，還可運(yùn)用這些技術(shù)對自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行動態(tài)化分析，包括環(huán)境變化情況、人員情況等，并根據(jù)動態(tài)分析的結(jié)果對保護(hù)區(qū)進(jìn)行建設(shè)。

4 結(jié)語

自然保護(hù)區(qū)建設(shè)關(guān)系著我國生態(tài)文明及和諧社會的構(gòu)建，國家公園體制對我國自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展意義深遠(yuǎn)。針對我國自然保護(hù)區(qū)建設(shè)中存在的問題，主要從管理區(qū)范圍劃定、管理責(zé)任明確及管理水平提升等方面提出應(yīng)對措施，以期能夠為我國自然保護(hù)區(qū)管理工作效率的提升帶來幫助。