我國體育小鎮(zhèn)品牌建設(shè)的公共政策執(zhí)行影響因素研究

劉 成 鄭春清 劉蘭娟 徐思敏

①東華大學體育部 ②東華大學人文學院 ③上海師范大學體育學院 ④寧波銀行股份有限公司衢州分行

本文運用文獻資料、文本分析、實地調(diào)研和邏輯推理等研究方法，基于Smith政策執(zhí)行過程模型，深入探討我國體育小鎮(zhèn)品牌建設(shè)的公共政策執(zhí)行影響因素,進而提出相關(guān)建議，以期為促進我國體育小鎮(zhèn)的健康發(fā)展提供有益的參考。

體育（特色）小鎮(zhèn)是將運動休閑、文化、健康、旅游、養(yǎng)老、教育培訓(xùn)等多種功能融于一體的空間區(qū)域、全民健身發(fā)展平臺和體育產(chǎn)業(yè)基地[1]。在中央和各級地方政府共同推動下，國內(nèi)體育小鎮(zhèn)建設(shè)已開展的如火如荼。由于體育小鎮(zhèn)是一個新興事物，我國體育小鎮(zhèn)建設(shè)當前存在的諸如“政績工程”、“地產(chǎn)傾向”、“運營不力”等一些負面效應(yīng)和盲目模仿、規(guī)劃失誤、特色缺失而造成“千鎮(zhèn)一面”等問題也隨之顯露。探究產(chǎn)生上述問題的原因，其中的一個重要因素在于公共政策執(zhí)行。政府對體育小鎮(zhèn)建設(shè)主要發(fā)揮主導(dǎo)作用，負責頂層設(shè)計，如果在政策決策和執(zhí)行中沒有做好科學規(guī)劃與有效監(jiān)督，勢必不利于今后我國體育小鎮(zhèn)的品牌建設(shè)[2]。此外，在目前該領(lǐng)域的一些研究中，國內(nèi)有些學者主要側(cè)重于對體育小鎮(zhèn)創(chuàng)建路徑和發(fā)展對策展開研究，卻對體育小鎮(zhèn)概念內(nèi)涵和外部政策環(huán)境的認知分析不夠深入，較少將體育小鎮(zhèn)放置于國內(nèi)相關(guān)政策的大環(huán)境下去探討其發(fā)展。鑒于此，本研究試圖基于Smith政策執(zhí)行過程模型分析，以理想化政策、執(zhí)行機構(gòu)、目標群體和執(zhí)行環(huán)境為切入點，深入探討我國體育小鎮(zhèn)品牌建設(shè)的公共政策執(zhí)行影響因素，進而有針對性地提出發(fā)展建議，以期為促進我國體育小鎮(zhèn)的健康發(fā)展提供參考借鑒。

1 研究對象與研究方法

1.1 研究對象

以國家體育總局公布的全國第一批試點建設(shè)的96個運動休閑特色小鎮(zhèn)和各省市自主創(chuàng)建的體育（特色）小鎮(zhèn)為主要研究對象。

1.2 研究方法

（1）文獻資料法。搜索、查閱和整理國內(nèi)外相關(guān)研究文獻，為本文提供理論依據(jù)。

（2）文本分析法。對國務(wù)院、國家體育總局、國家發(fā)改委等中央層級政府官方網(wǎng)站和各省市區(qū)地方政府官方網(wǎng)站的相關(guān)政策法規(guī)、工作動態(tài)等欄目進行篩查，獲得2015～2020年中央與地方政府公開發(fā)布的413個與體育小鎮(zhèn)建設(shè)相關(guān)的公共政策和行動類文本，進行量化統(tǒng)計分析。

（3）實地調(diào)研法。對全國部分省市的體育小鎮(zhèn)進行實地調(diào)研，對小鎮(zhèn)管理者、當?shù)鼐用?、游客等進行問卷調(diào)查和深度訪談，獲得第一手分析資料。

（4）邏輯推理法。對收集到的相關(guān)文獻資料進行歸納整理，展開邏輯分析。

2 結(jié)果與分析

2.1 Smith政策執(zhí)行過程模型解析

Thomas B.Smith（美，1973）提出的政策執(zhí)行過程模型主要用于分析政策執(zhí)行過程中所涉及相關(guān)變量對執(zhí)行結(jié)果產(chǎn)生的具體作用[3]。Smith認為，影響政策執(zhí)行的因素主要集中在理想化政策、執(zhí)行機構(gòu)、目標群體和執(zhí)行環(huán)境等四個方面。其中：理想化政策是對政策本身質(zhì)量的要求；執(zhí)行機構(gòu)指負責具體執(zhí)行政策的政府部門，執(zhí)行機構(gòu)的權(quán)威性直接影響政策的執(zhí)行質(zhì)量；目標群體是政策作用的對象，指由于特定的政策決定而必須調(diào)整其行為的群體；執(zhí)行環(huán)境指影響政策運行的政治、經(jīng)濟、文化等環(huán)境，是政策執(zhí)行的路徑依賴。以上四個要素包含在政策執(zhí)行的全過程，彼此相輔相成，缺一不可，它們均直接影響政策執(zhí)行效果。Smith政策執(zhí)行過程模型的內(nèi)涵要義就是要積極協(xié)調(diào)好這四個因素，將其緊張和沖突進行及時處理，并通過建制和反饋，完善政策制定、修訂執(zhí)行方案，確保政策的順利執(zhí)行，進而實現(xiàn)政策目標。

2.2 基于政策執(zhí)行過程模型的我國體育小鎮(zhèn)品牌建設(shè)公共政策執(zhí)行影響因素

（1）理想化政策：政策本身。

理想化政策是影響政策執(zhí)行的首要因素，政策是否科學、合理并具有可行性，決定政策目標的實現(xiàn)。雖然目前國家和各省市區(qū)相繼出臺了一系列體育小鎮(zhèn)建設(shè)的扶持政策，但是部分政策并未達到預(yù)期效果。首先，政策文件內(nèi)容的針對性有待加強。特色小鎮(zhèn)建設(shè)首先在浙江省取得了很好的建設(shè)成效，習近平總書記批示說特色小鎮(zhèn)建設(shè)大有可為。江蘇省則率先創(chuàng)建了體育健康特色小鎮(zhèn)，促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展與鄉(xiāng)村振興。國家體育總局也在2017年8月公布了第一批運動休閑特色小鎮(zhèn)試點項目名單，體現(xiàn)出國家和地方政府對體育小鎮(zhèn)建設(shè)的重視程度。但本研究統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，2015～2020年，中央層級先后出臺62個與體育小鎮(zhèn)直接或間接相關(guān)的政策文件和通知，其中卻只有5個政策文本名稱直接以體育（特色）小鎮(zhèn)命名，僅占比8.1%。各省市區(qū)也有相似的特征。例如，江浙滬是國內(nèi)最早進行體育小鎮(zhèn)建設(shè)的區(qū)域之一，2015～2020年三省市合計出臺90個與體育小鎮(zhèn)直接或間接相關(guān)的政策文件，也只有8個政策文本名稱直接以體育（特色）小鎮(zhèn)命名，占比8.9%，其他的政策文本名稱主要以體育旅游、全民健身、體育消費等為關(guān)鍵詞。體現(xiàn)出目前我國發(fā)布的關(guān)于體育小鎮(zhèn)建設(shè)的政策文件內(nèi)容大多與體育產(chǎn)業(yè)建設(shè)相關(guān)，直接支持體育小鎮(zhèn)創(chuàng)建的政策文本仍較少[4]。其次，國內(nèi)體育小鎮(zhèn)政策的中央和地方制定主體分別主要是國務(wù)院、國家發(fā)改委、國家體育總局及各省市區(qū)人民政府、體育局、發(fā)改委、旅游局等，制定主體較為多元。但在地方的相同層級之間，各個主體聯(lián)合發(fā)布的政策文件并不多，容易導(dǎo)致各個主體在分配執(zhí)行任務(wù)時產(chǎn)生沖突，不利于政策推進[4]。另外，本研究對這些政策文本通過關(guān)鍵詞提取發(fā)現(xiàn)，“試點、評估、審核、推進、規(guī)劃、特色”等詞出現(xiàn)頻率較高，但文本中涉及的“推進、規(guī)劃”等關(guān)鍵詞比較寬泛，部分政策文本內(nèi)容缺少具體實施措施和規(guī)劃方案，致使一些體育小鎮(zhèn)建設(shè)的毫無特色，相互之間的模仿之風較嚴重。

（2）執(zhí)行機構(gòu)：執(zhí)行主體。

Smith認為：執(zhí)行機構(gòu)及其人員應(yīng)該透徹理解政策并最終實現(xiàn)執(zhí)行目標[5]。國家和地方體育管理部門直接參與體育小鎮(zhèn)的政策執(zhí)行，但也需要中央各部委以及地方的旅游、國土、交通和發(fā)改委等多個部門加強協(xié)作。目前，我國對各類政策的執(zhí)行主要是由中央制定總體發(fā)展目標，再按層級化體系劃分，最終執(zhí)行政策的主體往往是地方基層政府部門，但在政策自上而下的傳遞過程中，一些信息可能會被遺漏或被曲解[6]。同時，中央層級制定的政策大都是從全局性考慮，地方政府必須按照自身實際因地制宜的科學建設(shè)體育小鎮(zhèn)。然而，審視各省市區(qū)頒布的推動體育小鎮(zhèn)建設(shè)的相關(guān)政策文本，一些地方政府基本上是直接照搬中央層級發(fā)布的文件內(nèi)容，并未做出適宜當?shù)厍闆r的政策調(diào)適。此外，地方層面在執(zhí)行體育小鎮(zhèn)建設(shè)相關(guān)政策時，不同區(qū)域和各個執(zhí)行部門之間的協(xié)調(diào)溝通有待加強。因為如果沒有對政策執(zhí)行的任務(wù)進行明確責任劃分而造成權(quán)力分配不明晰，勢必使政策難以達到好的執(zhí)行效果，進而出現(xiàn)政策尋租或敷衍執(zhí)行等現(xiàn)象[7]。本研究統(tǒng)計得知：2015～2020年，全國31個省市區(qū)先后均頒布了推動本地區(qū)體育小鎮(zhèn)發(fā)展的相關(guān)政策文件。其中，浙江發(fā)布的直接或間接扶持政策文件數(shù)量最多（37部），其次是江蘇（33部），第三是福建（27部），東部地區(qū)省市發(fā)布的政策數(shù)量明顯多于中西部地區(qū)。體現(xiàn)出東部地區(qū)由于地理位置、經(jīng)濟基礎(chǔ)等相關(guān)優(yōu)勢條件，促進體育小鎮(zhèn)建設(shè)的政策利好也較多，江浙兩省始終處在國內(nèi)體育小鎮(zhèn)建設(shè)的前列。但在政策執(zhí)行過程中如何進一步加強監(jiān)督和反饋，強化監(jiān)管機制，防止政策執(zhí)行浮于表面和形式化，仍是各省市今后應(yīng)該引起重視的共性問題。并且，政策執(zhí)行機構(gòu)人員的專業(yè)素養(yǎng)對政策執(zhí)行是否順暢具有關(guān)鍵作用。如果對政策執(zhí)行者的業(yè)務(wù)培訓(xùn)重視程度不高，容易導(dǎo)致政策執(zhí)行者只能模仿或借鑒其他地方的執(zhí)行方式，選擇性執(zhí)行容易執(zhí)行的部分，這會在一定程度上助推國內(nèi)體育小鎮(zhèn)品牌建設(shè)陷入同質(zhì)化發(fā)展的怪圈。

（3）目標群體：政策作用對象。

Smith指出，目標群體可分為順應(yīng)型、抵觸型、配合型和觀望型四種類型。順應(yīng)型指在政策執(zhí)行過程中不管是否得利都能支持政策執(zhí)行；抵觸型是不論如何都要采取行動去阻礙政策執(zhí)行；配合型指在政策執(zhí)行過程中已獲得一定利益或比較了解政策情況而支持政策實施的群體；觀望型是指對政策不了解或懷疑政策的合理性而保持觀望的群體[3]。本研究實地調(diào)研可知，我國體育小鎮(zhèn)建設(shè)過程中涉及的目標群體主要包括小鎮(zhèn)居民、外地旅游者和當?shù)氐捏w育管理者等。一些目標群體不太了解體育小鎮(zhèn)相關(guān)政策，這與當?shù)卣畬Υ祟惙鲋舱叩男麄髁Χ炔蛔阌嘘P(guān)。小鎮(zhèn)原住民等某些目標群體對小鎮(zhèn)建設(shè)的政策執(zhí)行參與度不高，認為小鎮(zhèn)建設(shè)與自身關(guān)系不大，這與部分體育小鎮(zhèn)在規(guī)劃建設(shè)前未廣泛征求當?shù)鼐用褚庖娪嘘P(guān)。外地體育旅游者盼望在小鎮(zhèn)得到較好的服務(wù)體驗，當?shù)氐捏w育管理部門則需要遵循市場規(guī)則，形成完善的產(chǎn)業(yè)鏈，增加經(jīng)濟效益。但從當?shù)鼐用窠嵌葋砜矗獾伢w育旅游者通過體育消費確實可以促進當?shù)鼐用竦氖杖朐鲩L，但他們也不希望外來者破壞當?shù)氐沫h(huán)境和自然資源。由于各目標群體的利益訴求不同，因此在政策執(zhí)行過程中要合理安撫目標群體的情緒，盡量照顧各個群體的合理利益，促使目標群體能支持和配合政策執(zhí)行，推進政策目標的實現(xiàn)[7]。

（4）執(zhí)行環(huán)境：政策運行環(huán)境。

執(zhí)行環(huán)境在整個政策執(zhí)行過程中貫穿全程。目前國內(nèi)支持體育小鎮(zhèn)建設(shè)的外部政策環(huán)境利好，但在政策運行環(huán)境中仍存在一些問題。首先是專業(yè)人才不足和人才培訓(xùn)系統(tǒng)不太健全。當前，國內(nèi)一些體育小鎮(zhèn)的建設(shè)管理者主要從當?shù)鼐用裰羞x拔產(chǎn)生，專業(yè)人才培訓(xùn)系統(tǒng)有待健全。其次，建設(shè)資金缺乏，融資模式風險較大。據(jù)估測我國體育小鎮(zhèn)的投資額在2020年達到5000～9000億元，如此巨大的投資必須依靠社會資本的加入。但體育小鎮(zhèn)建設(shè)投資額巨大、回報周期較長，招商引資方面存在的風險容易阻礙社會資本的投入。另外，國家體育總局發(fā)布的2014年全民健身活動狀況調(diào)查公報顯示，全國經(jīng)常參加體育鍛煉的人數(shù)百分比為33.9%（包括兒童青少年），健身場所包括：公共體育場館、社區(qū)健身路徑、廣場、空地等。但近60%的人選擇在離家距離1公里以內(nèi)進行鍛煉，選擇離家1～2公里之間的人群占比24%，2公里以上為10%。從中可知，就近參與日常體育鍛煉是我國全民健身的主要趨勢之一。然而，國內(nèi)大多數(shù)體育小鎮(zhèn)遠離城市中心，基本上規(guī)劃在城郊結(jié)合部，勢必會因為交通原因?qū)е滦℃?zhèn)的品牌吸引力和競爭力減弱。

3 促進我國體育小鎮(zhèn)品牌建設(shè)的相關(guān)建議

3.1 加強政策內(nèi)容的針對性，出臺更多針對性強的具體實施細則

體育小鎮(zhèn)政策實施的重點在于政策制定的針對性和明確性，這也是對政策進行評估和反饋的基礎(chǔ)。必須大力提升中央和地方制定的體育小鎮(zhèn)各類扶植政策文件的執(zhí)行效果，加強當前已頒布的各類支持政策與實際建設(shè)的關(guān)聯(lián)度，積極推動中央層級和地方層面的政策制定主體之間的協(xié)調(diào)與溝通，完善我國體育小鎮(zhèn)建設(shè)方針和政策內(nèi)容的全面性、針對性、可操作性，促進政策目標實現(xiàn)。

3.2 健全政策執(zhí)行機制，改進評估監(jiān)督體系

政策執(zhí)行機構(gòu)的有效運行依靠完善的執(zhí)行機制，應(yīng)建立各個執(zhí)行部門協(xié)調(diào)機制，積極強化各省市區(qū)政府、各級地方體育管理部門之間的經(jīng)驗交流與溝通，重視對體育小鎮(zhèn)建設(shè)的專業(yè)人才培訓(xùn)，大力提升政策執(zhí)行人員的專業(yè)素質(zhì)，增強執(zhí)行機構(gòu)效能。建立體育小鎮(zhèn)建設(shè)政策執(zhí)行評估監(jiān)督體系，通過多方綜合評價，定期將評價結(jié)果上報各級政府主管部門，根據(jù)執(zhí)行情況及時做出政策調(diào)適。

3.3 平衡各方利益沖突，增進目標群體認同

進一步加強對體育小鎮(zhèn)相關(guān)政策的宣傳力度，拓寬政策宣傳渠道。在制定新政策之前應(yīng)廣開聽證會，及時征求目標群體的意見，強化目標群體對政策的認同度。深入調(diào)查體育小鎮(zhèn)當?shù)鼐用竦膶嶋H需求，保障其原有利益，提高當?shù)鼐用駞⑴c體育小鎮(zhèn)建設(shè)的積極性，減少對相關(guān)企業(yè)和體育社會組織的不當干預(yù)，充分吸引外地體育旅游者的消費興趣，為他們提供良好的體育消費體驗，適時改進政策執(zhí)行中的建設(shè)問題，促進政策實施。

3.4 優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境，完善交通網(wǎng)絡(luò)資源環(huán)境

政府在體育小鎮(zhèn)融資方面應(yīng)做好頂層設(shè)計，依托PPP等多種投融資模式引入社會資本的投資，讓多個主體共同參與小鎮(zhèn)的投資建設(shè)，降低融資風險。由于體育小鎮(zhèn)大多建立在城郊結(jié)合部，距離市區(qū)較遠，應(yīng)積極改善高鐵、城際鐵路、高速公路、城鄉(xiāng)公交等交通網(wǎng)絡(luò)資源環(huán)境，便于外來體育消費者出行，提升顧客的舒適度和滿意度。

4 結(jié)語

體育小鎮(zhèn)是目前我國促進體育強國建設(shè)的重要推動力，也是推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的主要抓手之一。體育小鎮(zhèn)的政策制定和執(zhí)行屬于一項科學的系統(tǒng)工程，關(guān)系多方利益。中央層級后續(xù)頒布的相關(guān)政策文本可以對體育小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)提出更具體的要求，讓政策執(zhí)行主體和目標群體更容易理解政策目標。各省、市、區(qū)應(yīng)總結(jié)提煉近幾年體育小鎮(zhèn)建設(shè)初期的經(jīng)驗教訓(xùn)，主動與市場對接，找準目標群體，因地制宜的充分挖掘本地優(yōu)勢，豐富政策宣傳渠道和形式，打造新的經(jīng)濟內(nèi)生動力，大力推進本地區(qū)體育小鎮(zhèn)的品牌建設(shè)。