城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的矛盾難點分析

于洋 賈廣葆

（1.大連市自然資源事務服務中心，遼寧大連 116000；2.大連市房地產(chǎn)經(jīng)濟學學會，遼寧大連 116000）

原國土資源部2013年對城鎮(zhèn)低效用地作了界定：“城鎮(zhèn)低效用地是指城鎮(zhèn)中布局散亂，利用粗放，用途不合理的存量建設用地?！逼浞秶鞍ǖ托Мa(chǎn)業(yè)用地、低效商業(yè)用地、舊城用地、舊村用地和其他低效用地等五類”。我國經(jīng)濟轉型，產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，大量閑置的工業(yè)用地及其他用地，土地利用效率低，盤活再發(fā)低效用地存量，勢在必行。但在具體實施過程中，卻存在一些難點矛盾。

一、土地規(guī)劃編制缺乏一定的科學性與土地規(guī)劃管理存在一定的松寬型矛盾

規(guī)劃編制與規(guī)劃管理是一對不容忽視的矛盾，前者是低效用地合理開發(fā)利用的基礎，后者則是低效用地合作開發(fā)成功的保證。

從土地規(guī)劃編制來說，產(chǎn)生低效用地不合理現(xiàn)象的一個重要原因在于土地規(guī)劃編制的不科學。一方面，一些城鎮(zhèn)的土地規(guī)劃編制更多地傾向于本屆政府的大型、重點項目，更多地把目光盯住短期項目，為實現(xiàn)短時間、短時段的發(fā)展目標而服務，從而不可避免地帶有一定的人的主觀性、局限性和隨意性，在一定程度上忽視了土地規(guī)劃編制的長期性、戰(zhàn)略性和科學性。另一方面，由于舊城改造、老城區(qū)更新步伐的加快，尤其是近幾年對歷史建筑、城區(qū)老建筑的保護，一些城鎮(zhèn)的早期土地規(guī)劃編制，或過時或滯后或無用；一些城鎮(zhèn)過于注重新城區(qū)開發(fā)，而忽略、漠視城鎮(zhèn)低效存量土地的統(tǒng)籌開發(fā)利用，導致一些城鎮(zhèn)一些有區(qū)位優(yōu)勢、人氣優(yōu)勢、市政配套優(yōu)勢以及社會資源優(yōu)勢的舊城區(qū)低效存量土地長期得不到開發(fā)利用改造以致再發(fā)展。

從土地規(guī)劃管理來說，存在一定的松寬滯后現(xiàn)象。一方面，隨著經(jīng)濟發(fā)展，帶動城市開發(fā)建設不斷發(fā)展，城市中心區(qū)域再供土地日漸枯竭，城市建設不斷向外延發(fā)展，這就對土地強力需求、對土地規(guī)劃管理提出了新要求。而土地規(guī)劃管理在一定程度上都存在問題，要么土地規(guī)劃管理政策規(guī)定制定滯后，無規(guī)可管，要么土地規(guī)劃管理光靠“紅頭文件”，無檢查落實，致使一些城鎮(zhèn)建設對土地，特別是對低效存量土地規(guī)劃使用管理不嚴、約束力小。另一方面，由于傳統(tǒng)的居住生活習慣和城市物件日趨上漲，在一定程度上淡化了低效用地開發(fā)改造的積極性，致使低效用地在土地規(guī)劃管理過程中受到阻礙。

二、低效用地再開發(fā)的各種優(yōu)勢與低效產(chǎn)業(yè)、商業(yè)用地開發(fā)改造利用力度小的矛盾

1.城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用的獨特優(yōu)勢。

（1）低效存量用地本身所處區(qū)位自然條件優(yōu)勢

地塊周邊功能業(yè)態(tài)比較完善，市政基礎設施配套齊全，住宅小區(qū)、商業(yè)服務業(yè)網(wǎng)點、文化衛(wèi)生等配套。人流聚集，人氣旺盛，周邊環(huán)境條件成熟。同時，地塊小至幾百平方米，大至上萬平方米，相對獨立，易于因地制宜開發(fā)改造利用。（2）規(guī)劃和用地條件的優(yōu)勢

一方面，原用地性質不變，土地協(xié)議出讓，能夠確保原土地使用人優(yōu)先有償取得土地使用權，激發(fā)了原土地使用權人的開發(fā)積極性；另一方面，用地面積不變，在符合城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、地塊所處區(qū)域規(guī)劃的條件下，適當提高容積率，在保留原有部分建筑外觀的前提下，進行改建、擴建或新建等。

（3）經(jīng)濟、社會、生態(tài)優(yōu)勢

經(jīng)濟優(yōu)勢主要體現(xiàn)在充分利用低效用地推進城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)改造和優(yōu)化升級，培育國家重要的研發(fā)中心、軟件中心、高新制造業(yè)、總部經(jīng)濟和新型產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟和稅收；利用低效用地平臺，擴大政府、社會資金投入，充分發(fā)揮各方資金的效率，增加更大的利益。

社會效益體現(xiàn)在低效用地的合理開發(fā)利用，有利于轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，實現(xiàn)內(nèi)循環(huán)、新發(fā)展理念；有利于進一步提升土地利用效率，破解土地供量滯后；有利于城市更新、舊區(qū)改造，提高居民民生需求，促進社會和諧發(fā)展。

生態(tài)效益體現(xiàn)在低效用地的合理開發(fā)，有利于提高城市建設內(nèi)涵和發(fā)展?jié)摿?，加強?nèi)外循環(huán)協(xié)同發(fā)展；有利于通過低效舊廠、舊區(qū)低效存量土地的改造，改善城市生態(tài)環(huán)境，促進城市保地綠化、生態(tài)文明的建設。

2.與低效用地再開發(fā)優(yōu)勢的矛盾

低效產(chǎn)業(yè)、商業(yè)用地再開發(fā)改造力度都比較小。

一是一些城鎮(zhèn)的許多單位、企業(yè)，特別是央企、科研院所、黨政服務機構等，大量閑置廠房、車間、辦公用房，長期得不到合理利用，致使這部分用地開發(fā)力度不強。

二是劃撥性質的低效土地的用地人無力再開發(fā)改造，歷史形成的城鎮(zhèn)劃撥用地在低效存量土地中占比相當大，由于劃撥土地使用性質有期限，一些單位往往把此類劃撥土地視為“私有”財產(chǎn)，或自主經(jīng)營或合作經(jīng)營或租賃他人使用，寧可土地或低效利用或收取少量租金或空置棄用，也不愿進行有效合理的開發(fā)改造利用。

三是一些地方政府對城鎮(zhèn)低效存量土地再開發(fā)利用積極性不高。低效存量用地進行開發(fā)建設盤活利用，一方面需要政府投入大量的財政資金和耗費人力；另一方面，對已確定為建設用地總規(guī)模的土地，但因種種原因無合法取得用地手續(xù)、形成歷史遺留建設用地等，按國家規(guī)定再開發(fā)時，須先退回到原先地類，辦理征用手續(xù)，且需占用新增建設用地指標，占用耕地的必須占補平衡等。顯然，對低效存量土地再開發(fā)利用不如新增建設用地“招、拍、掛”時間短、利益大，導致一些地方政府對低效產(chǎn)業(yè)、低效商業(yè)用地開發(fā)改造力度不強。

三、追求短期效益最大化與尋求長期效益持續(xù)化的矛盾

短期效益與長期效益的矛盾，一直是低效存量用地的二次合理開發(fā)改造利用的難題。低效存量用地再開發(fā)片面最求短期經(jīng)濟效益最大化。

一是由于歷史原因，許多城鎮(zhèn)低效存量用地不僅布局散亂，功能定位錯位；而且，改變土地使用用途，不符合規(guī)劃用地性質，以致粗放利用，缺乏資金投入，追求短期經(jīng)濟效益。

二是低效土地使用者改變土地使用用途，自行商業(yè)經(jīng)營或自辦公司或出租他人，而且許多城鎮(zhèn)出租房地產(chǎn)幾經(jīng)轉手，出現(xiàn)“二房東”甚至“三、四房東”，將建筑物翻修改造，尋找適合市場需求的房產(chǎn)業(yè)態(tài)，再進行招租，以追求短期經(jīng)濟效益為主要目標，尋求出租房地產(chǎn)短期經(jīng)濟效益的最大化。

三是受短期經(jīng)濟效益驅使，一些城鎮(zhèn)低效存量土地沒有長期整體土地規(guī)劃，一切圍繞“殺雞取卵”似的簡單、單純和隨意的收租模式，缺乏政府產(chǎn)業(yè)引導的長期土地規(guī)劃指導，無法改變土地低效使用的短期效益現(xiàn)狀，給今后城市更新、舊區(qū)改造、低效存量土地長期規(guī)劃設計增加了一定難度和實施成本。

四是一些地方政府為追求城市的快速發(fā)展，在招商引資過程中過于追求眼前短期利益，不重視低效存量土地長期持續(xù)化經(jīng)濟效益，熱衷于大項目、大開發(fā)、大建設，在土地招商引資中，為吸引境外資金，完成外資引入任務，要求內(nèi)資人民幣兌換成外幣投資，許多內(nèi)資企業(yè)無奈只好“曲線”投資，這在一些城市開發(fā)區(qū)低效存量土地再開發(fā)中比較多見。

五是由于片面熱衷于短期經(jīng)濟效益，忽視、淡化低效存量土地的長期經(jīng)濟效益持續(xù)發(fā)展，一些城鎮(zhèn)往往避開“招拍掛”，以土地價格的優(yōu)惠政策來獲取低效存量土地的成交，或以產(chǎn)業(yè)基地、龍頭企業(yè)、生態(tài)休閑養(yǎng)老等項目避開市場土地掛牌，或通過先用后批、先租后征、多征少用、圈地待用等手段，獲取大量優(yōu)質土地資源，在一定程度上促使一些單位大量獲取超過自身需求的土地量，導致優(yōu)質土地被閑置、撂荒，低效存量土地長期效益持續(xù)化目標難以實現(xiàn)。

四、開發(fā)利用資金嚴重短缺與低效存量用地產(chǎn)權征收需要大量資金的矛盾

資金短缺與產(chǎn)權征收是低效用地再開發(fā)利用的系統(tǒng)性矛盾，前者是低效用地再開發(fā)的重要保障，后者是低效用地成功再開發(fā)的重要條件。

一是老城區(qū)由于人員大量集中，市政配套、歷史遺留問題眾多。房屋建筑時間各異，產(chǎn)權問題復雜，開發(fā)改造利用成本高昂，致使低效用地開發(fā)改造資金龐大，往往是新城區(qū)開發(fā)成本的幾倍甚至更高。

二是由于老城區(qū)拆遷改造城市更新中碰到各種問題，不同利益、收益預期、遺留問題、要求各異等交織疊加，纏繞難解，致使老城區(qū)低效用地開發(fā)改造周期拉長，少則2~3年，多則長達5年以上，有的甚至十幾年。

三是低效存量建設用地再開發(fā)與新增建設用地相比，過程漫長、流程復雜，需要重新進行規(guī)劃確定、用途轉換，所需資金龐大。按照規(guī)定，低效用地再開發(fā)流程步驟一般經(jīng)過五個階段：規(guī)劃選址：規(guī)劃確定土地用途；項目選址：項目立項、“四至”及實測確界、數(shù)量規(guī)模；產(chǎn)權核實：土地產(chǎn)權確權；土地產(chǎn)權征收、拆遷補償、收回產(chǎn)權；改造更新：全程重建、部分擴建、項目落成等。

與資金短缺相對應的是順利完成低效存量用地產(chǎn)權征收更是問題多多、矛盾重重。

一是多樣化的用地主體和復雜的土地產(chǎn)權。由于低效存量用地分散在不同的土地使用權人手中，低效用地再開發(fā)所涉及的用地主體較多，要面對的土地權利關系比較復雜，包括通過合法途徑取得土地的土地使用權人，歷史上通過關系私下取得土地和土地使用權人，計劃經(jīng)濟時期土地管理機構缺失，單位或個人隨意占用多年而沒有任何用地手續(xù)的土地使用權人，土地使用權二次、三次甚至多次“轉讓”的土地使用權人。

二是難以市場銷售或可市場銷售但還要交納相當多的土地出讓金，致使企業(yè)、單位和個人在低效用地再開發(fā)利用中經(jīng)濟利益效益與維持現(xiàn)狀自行經(jīng)營或收租模式相比相差不大，進而再開發(fā)的積極性必然不高。