國(guó)土空間規(guī)劃視角下的自然保護(hù)地規(guī)劃制度構(gòu)建

程旭

（鐵嶺市自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧鐵嶺 112608）

國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的完成標(biāo)志著歷史上分散于諸多部門的國(guó)土空間規(guī)劃職責(zé)終于集中劃歸自然資源部一身，為此前混亂、紛繁，政出多門的規(guī)劃局面畫上句號(hào)。自此，自然資源保護(hù)第規(guī)劃再次提上議事日程，自然資源保護(hù)地規(guī)劃是資源環(huán)境規(guī)劃不可或缺的組成部分，其將與人類前途命運(yùn)密不可分的冰川、濕地等地類劃入“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃體系，從維護(hù)生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的維度進(jìn)行管控。

一、我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃制度與自然保護(hù)地規(guī)劃歷史沿革

1.國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)展歷史

在此次國(guó)家機(jī)構(gòu)改革之前，我國(guó)政府部門在職能劃分上，由發(fā)展改革部門進(jìn)行整體規(guī)劃，在此之下，原國(guó)土資源部門與城鄉(xiāng)建設(shè)部門各自開(kāi)展城鄉(xiāng)規(guī)劃及諸多建設(shè)規(guī)劃，規(guī)劃編制文本彼此沖突，互不統(tǒng)屬，缺乏統(tǒng)籌，自說(shuō)自話，效率不佳。例如：國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用整體規(guī)劃、自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃，多規(guī)并行，九龍治水，沖突不斷?；诖耍瓏?guó)土資源部在機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，實(shí)行“多規(guī)合一”，對(duì)歷史上并行的規(guī)劃、制度進(jìn)行整合、修訂，將分散、混亂的規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以“多規(guī)合一”破解難題。

2019年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施若干意見(jiàn)》明確了五級(jí)三類國(guó)土空間規(guī)劃體系，而本文探討的自然保護(hù)地即屬于《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施若干意見(jiàn)》規(guī)定的專項(xiàng)規(guī)劃。

2.重新考量我國(guó)自然保護(hù)地規(guī)劃

國(guó)土空間規(guī)劃與自然保護(hù)地規(guī)劃相比較，二者具有以下關(guān)聯(lián)：一是二者的制度構(gòu)建源于一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)。二者同時(shí)于2018年召開(kāi)的十八屆三中全會(huì)上被提出，并同時(shí)被納入國(guó)家生態(tài)文明改革整體方案。二是在國(guó)土空間規(guī)劃價(jià)值體系中日益重要的國(guó)土空間生態(tài)價(jià)值的制度投射上，自然保護(hù)地規(guī)劃恰好屬于生態(tài)價(jià)值最高的規(guī)劃內(nèi)容，《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施若干意見(jiàn)》明確規(guī)定對(duì)自然保護(hù)地進(jìn)行專項(xiàng)規(guī)劃，并將構(gòu)建因地制宜的自然保護(hù)地體系作為工作績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)之一。

二、國(guó)土空間規(guī)劃視野之下自然保護(hù)地規(guī)劃構(gòu)建存在的問(wèn)題

自然保護(hù)地與國(guó)土空間規(guī)劃在制度層面息息相關(guān)，彼此依存，但其制度構(gòu)建上存在諸多問(wèn)題，使得自然保護(hù)地規(guī)劃在落實(shí)過(guò)程中難以融入國(guó)土空間規(guī)劃體系。

1.國(guó)土空間規(guī)劃與自然保護(hù)地規(guī)劃立法價(jià)值沖突

國(guó)土空間規(guī)劃的立法價(jià)值在于在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展，即在環(huán)境承載能力范圍內(nèi)，保護(hù)耕地、開(kāi)發(fā)建設(shè)用地、發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程；與之相比，自然保護(hù)地的立法價(jià)值在于保護(hù)生態(tài)環(huán)境，提升人類長(zhǎng)期福祉，恢復(fù)受人類活動(dòng)干預(yù)的生態(tài)修復(fù)，保證生態(tài)環(huán)境良性發(fā)展，二者立法價(jià)值不一致，導(dǎo)致其在指導(dǎo)城市發(fā)展的問(wèn)題上難以兼容。

2.國(guó)土空間規(guī)劃與自然保護(hù)地規(guī)劃法律位階不明

目前，國(guó)土空間規(guī)劃和自然保護(hù)地規(guī)劃分屬于自然資源部不同的部門，二者的規(guī)范約束力均來(lái)自然資源部不同司局發(fā)布的規(guī)范、政策，在立法層面，就其效率位階而言，均屬于部門規(guī)章，在出現(xiàn)法規(guī)沖突的情況下，無(wú)法通過(guò)法律效力位階判斷二者的有效性。

3.個(gè)別地區(qū)在執(zhí)行規(guī)劃過(guò)程中以生態(tài)保護(hù)之名，行破壞生態(tài)之實(shí)

由于國(guó)土空間規(guī)劃和自然保護(hù)地規(guī)劃在立法價(jià)值、效力位階方面存在一系列問(wèn)題，個(gè)別地區(qū)在疫情導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)低迷的壓力下，為提振經(jīng)濟(jì)，追求地區(qū)短期利益，而利用上述兩各規(guī)劃之間的矛盾沖突，利用漏洞，借生態(tài)保護(hù)之名，占用耕地、林地、濕地，行生態(tài)破壞之實(shí)，由于央地政府職能劃分不同，破壞生態(tài)現(xiàn)象不能在第一時(shí)間得到有效制止。

三、重新定位自然保護(hù)地規(guī)劃，解決其在國(guó)土空間規(guī)劃視野下存在的問(wèn)題

筆者認(rèn)為，首先應(yīng)追本溯源，解決國(guó)土空間規(guī)劃與自然保護(hù)地規(guī)劃在立法價(jià)值上存在的沖突。

一是要明確立法價(jià)值，在梳理我國(guó)各類空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上，明確自然資源保護(hù)、生態(tài)保護(hù)的首要地位，國(guó)土空間規(guī)劃的雙重評(píng)價(jià)體系中，應(yīng)該以生態(tài)保護(hù)作為首要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，在確保宗地生態(tài)安全，充分考慮規(guī)劃宗地生態(tài)環(huán)境承載能力的基礎(chǔ)上進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，明確開(kāi)發(fā)過(guò)程中兼顧生態(tài)，而非完成工程建設(shè)后再進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，亡羊補(bǔ)牢，敷衍塞責(zé)。例如在規(guī)劃公路、鐵路可能經(jīng)過(guò)永久基本農(nóng)田時(shí)，不能為了降低成本而直接穿越基本農(nóng)田，應(yīng)規(guī)劃公路、鐵路繞行。在開(kāi)發(fā)生態(tài)旅游過(guò)程中，要充分考慮當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境對(duì)游客、永久設(shè)施、非永久設(shè)施的承載能力，而非為了追求短期經(jīng)濟(jì)利益，各類項(xiàng)目一擁而上，對(duì)環(huán)境造成不可逆的破壞。

二是自然資源部在頒行政策文件時(shí)，以單行本模式對(duì)自然保護(hù)地規(guī)劃予以頒行，并通過(guò)會(huì)議紀(jì)要或其他文件形式明確，自然保護(hù)地規(guī)劃的效率位階高于國(guó)土空間規(guī)劃效率位階，一旦出現(xiàn)沖突，無(wú)論是五級(jí)規(guī)劃中的國(guó)家級(jí)規(guī)劃還是地方規(guī)劃，不同級(jí)規(guī)劃之間發(fā)生沖突，以上級(jí)規(guī)劃為準(zhǔn)，同一級(jí)別規(guī)劃存在沖突以自然保護(hù)地規(guī)劃為準(zhǔn)。一方面，各級(jí)規(guī)劃部門應(yīng)該服從國(guó)家級(jí)規(guī)劃，另一方面，各地可以針對(duì)本地區(qū)特色，因地制宜，在上一級(jí)規(guī)劃授權(quán)的范圍內(nèi)，進(jìn)行地方特色規(guī)劃，以有針對(duì)的保護(hù)與人類生存密不可分的自然空間資源。