遼寧城市功能分區(qū)優(yōu)化初探

孫鑫 李博

（遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧沈陽 110032）

一、遼寧省城市空間格局演化過程

遼寧位于我國東北地區(qū)南部，地理位置優(yōu)越，發(fā)展歷史悠久，是我國重要的老工業(yè)基地之一，遼寧城鎮(zhèn)化水平在全國位于前列。

在計劃經(jīng)濟(jì)時代，由于管理體制等原因，遼寧的城鎮(zhèn)內(nèi)部，工業(yè)用地和居住用地多為混合利用，在城區(qū)尤為明顯。遼寧省是新中國工業(yè)的搖籃，被譽(yù)為“共和國長子”，由于當(dāng)時城市建設(shè)重視生產(chǎn)，城鎮(zhèn)空間格局基本按照就近工作、就近居住的原則布置公共服務(wù)設(shè)施，使得城市土地利用混合狀況突出且普遍。

自20世紀(jì)90年代以來，伴隨中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長，城鎮(zhèn)空間演化進(jìn)入一個空前活躍的時期。遼寧省的城鎮(zhèn)空間布局和中國許多城市的空間演化相似，表現(xiàn)為城市建成區(qū)向外擴(kuò)展和城市內(nèi)部空間重整的雙重過程。城市內(nèi)部功能調(diào)整，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的集聚效應(yīng)和土地級差地租規(guī)律，如工業(yè)用地外遷，商業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)功能進(jìn)入并替代原有功能，同時也推動了建成區(qū)的向外擴(kuò)展。城市內(nèi)部空間重整表現(xiàn)在城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)形成多核心模式，城市土地利用圍繞若干核心進(jìn)行空間組織，形成功能響度獨立的功能區(qū)。城市功能區(qū)的建設(shè)進(jìn)一步強(qiáng)化了城市的核心經(jīng)濟(jì)功能。傳統(tǒng)功能區(qū)的優(yōu)化和擴(kuò)展，以及新興功能區(qū)的創(chuàng)立，成為遼寧城市建設(shè)的主導(dǎo)力量。

二、遼寧省城市功能分區(qū)和空間布局存在問題

1.城市工業(yè)用地占比高

遼寧省多數(shù)城市工業(yè)用地占比超過30%。城市工業(yè)生產(chǎn)區(qū)過大，嚴(yán)重擠占生活、生態(tài)功能區(qū)。生活空間不適度，部分地區(qū)住宅空置現(xiàn)象較為突出，城鎮(zhèn)新增住宅用地面積超過新增人口吸納能力。生態(tài)空間總體質(zhì)量偏低，相對綠量高值區(qū)主要集中在道路防護(hù)綠地，通常呈點狀或條帶狀分布，缺少相對集中的公園綠地，。

2.城市規(guī)?？焖贁U(kuò)張

遼寧省城鎮(zhèn)化發(fā)展較快地區(qū)集中在遼寧中部平原地區(qū)，以各市市區(qū)和環(huán)沈陽市的縣為代表，但除沈陽市區(qū)以外，大部分市區(qū)的土地集約利用程度相對不高，撫順市區(qū)、本溪市區(qū)、營口市區(qū)、遼陽市區(qū)等地的國土空間質(zhì)量一般，城鎮(zhèn)空間利用優(yōu)勢不明顯。一些城鎮(zhèn)建設(shè)擴(kuò)張顯著的地區(qū)，存在著城鎮(zhèn)建設(shè)空間質(zhì)量較差，城鎮(zhèn)建設(shè)空間結(jié)構(gòu)合理、集約高效、宜居適度指數(shù)均偏低等問題。

3.城市空間粗放利用

遼寧省城鎮(zhèn)建設(shè)存在非良性集約，經(jīng)濟(jì)與人口反向變動的問題。遼寧省中東部地區(qū)的城鎮(zhèn)建設(shè)空間集約程度相對較高，但表現(xiàn)為城鎮(zhèn)空間規(guī)模小，第二產(chǎn)業(yè)占比高等現(xiàn)象，一些地區(qū)僅采礦用地占比接近一半，經(jīng)濟(jì)發(fā)展以資源消耗為代價，土地利用可持續(xù)性差。雖然這些地區(qū)地均固定資產(chǎn)投入和產(chǎn)出水平相對高，但產(chǎn)出投入比普遍較低，大規(guī)模的固定資產(chǎn)投入并沒有帶來更高的產(chǎn)出水平，甚至出現(xiàn)入不敷出現(xiàn)象，土地利用的經(jīng)濟(jì)效率總體偏低，需要進(jìn)一步提升。此外，這些城市和地區(qū)的建設(shè)用地增長與人口增長也不相匹配，建設(shè)用地增加的同時，人口數(shù)量并未增加，反而呈下降趨勢，表明城鎮(zhèn)建設(shè)用地擴(kuò)展速度遠(yuǎn)大于城鎮(zhèn)人口增長的速度，城市空間存在粗放利用問題。

4.生態(tài)保護(hù)力度不足

遼寧省重點生態(tài)功能區(qū)分布在東西兩端，包括水源涵養(yǎng)型的岫巖縣、撫順縣、新賓縣、清原縣、本溪縣、桓仁縣、鳳城市、寬甸縣和水土保持型的凌源市、朝陽縣、喀左縣、建昌縣，以及生物多樣性維護(hù)型的長?？h。這些重點生態(tài)功能區(qū)中自然生態(tài)質(zhì)量相對較高，但近年來呈現(xiàn)出不同程度下降趨勢。相比于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間質(zhì)量的普遍提升，重點生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)力度確實不足，城鎮(zhèn)建設(shè)空間侵占優(yōu)勢生態(tài)空間的勢頭急需遏制。

三、遼寧省城市空間優(yōu)化布局的措施和建議

1.科學(xué)編制國土空間規(guī)劃，增強(qiáng)規(guī)劃權(quán)威性

優(yōu)化遼寧省城市功能分區(qū)和空間布局，要應(yīng)用規(guī)劃的手段，從科學(xué)發(fā)展觀的角度，提高規(guī)劃的作用，突出規(guī)劃的戰(zhàn)略性、科學(xué)性、協(xié)調(diào)性。當(dāng)前，要把握住國土空間規(guī)劃編制與"十四五"規(guī)劃同步推進(jìn)的重大契機(jī)，借助國土空間規(guī)劃編制這個多規(guī)合一、統(tǒng)籌布局的大好時機(jī)，把握新時代發(fā)展的要求，明晰新形勢下城市發(fā)展的思路 ，從地區(qū)全局及長遠(yuǎn)利益出發(fā)，對城市空間布局做出相互協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌安排，推進(jìn)城市功能分區(qū)和空間布局的優(yōu)化。進(jìn)一步落實建設(shè)用地空間管制制度，充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃的統(tǒng)籌管控作用，有效控制建設(shè)用地總量，，規(guī)范規(guī)劃的編制、修改和管理。

2.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，強(qiáng)化國土空間綜合管控

抓住契機(jī)，結(jié)合縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃編制，通盤考慮農(nóng)村土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點分布、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)和歷史文化傳承等，落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。引導(dǎo)城區(qū)發(fā)展向農(nóng)村推進(jìn)，逐步改善城市邊緣區(qū)的發(fā)展條件和空間面貌。推動鄉(xiāng)村振興，使小城鎮(zhèn)成為承接城市部分功能、拉動農(nóng)村發(fā)展的集聚中心。著力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，選擇適合本地發(fā)展的特色農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)，給以重點扶持，同時積極發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品深加工等提高經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

統(tǒng)籌城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間三種類型的國土空間，科學(xué)劃定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線三條控制線，服務(wù)于全域全類型用途管控。堅定不移走生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展之路，既要金山銀山，又要綠水青山，。城市發(fā)展形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局，逐步建立與保護(hù)并行的空間規(guī)劃體系和管控規(guī)則，實現(xiàn)國土空間"一張藍(lán)圖"的全要素布局和綜合管控。

3.加快科技創(chuàng)新，提升國土資源保護(hù)能力

堅持把科技創(chuàng)新作為重要支撐，全面提升國土資源保護(hù)能力。一是運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云技術(shù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，聚合集成資源環(huán)境和國土空間規(guī)劃等相關(guān)數(shù)據(jù)，搭建以國土空間現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)、管理數(shù)據(jù)為主體的國土空間規(guī)劃實施監(jiān)督系統(tǒng)，為國土資源保護(hù)、規(guī)劃管理、評估、預(yù)警等提供技術(shù)支撐。二是健全和完善國土資源科技創(chuàng)新體制機(jī)制，加強(qiáng)對前沿性國土資源科技問題研究，力爭實現(xiàn)理論創(chuàng)新和技術(shù)跨越。