遼寧省國土空間利用現(xiàn)狀及對策分析

閆雪松 孫鑫 張楠

（遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽 110032）

遼寧位于我國東北地區(qū)南部，南臨黃海、渤海，東與朝鮮一江之隔，與日本、韓國隔海相望，是東北地區(qū)唯一的既沿海又沿邊的省份，也是東北及內(nèi)蒙古自治區(qū)東部地區(qū)對外開放的門戶。全省陸地總面積14.8萬平方千米，大陸岸線長2110千米。

遼寧地理位置優(yōu)越，海陸兼?zhèn)洌餁夂?、植物區(qū)系、土地類型多樣，自然資源豐富，開發(fā)歷史悠久，經(jīng)濟發(fā)達，是我國主要的重工業(yè)基地。遼寧區(qū)位優(yōu)越、交通便利，是東北地區(qū)通往關內(nèi)的交通要道和連接歐亞大陸橋的重要門戶，是全國交通、電力等基礎設施較為發(fā)達的地區(qū)，鐵路密度居全國第一。

一、遼寧省國土空間現(xiàn)狀

1.自然資源現(xiàn)狀分析

（1）土地資源

按照土地調(diào)查結(jié)果，遼寧省耕地占土地總面積的34%；林地占土地總面積的38%；建設用地占土地總面積的11%。全省耕地類型仍以旱地為主，從地區(qū)分布情況來看，沈陽、鐵嶺、朝陽、阜新、錦州等地耕地面積較大，全省超過60%的耕地分布在這些地區(qū)。林地分布以遼東地區(qū)為主，丹東、撫順、本溪三地林地面積超過全省林地總面積的40%。遼寧省的牧草地數(shù)量較少，絕大多數(shù)為其他草地，其中朝陽市的草地面積占了全省的一半，葫蘆島、大連、阜新、錦州等地也有所分布，其他地區(qū)則分布較少。水域及水利設施用地主要分布在盤錦、大連、丹東等地，這些地區(qū)也是全省水系分布較多地區(qū)。從遼寧省建設用地分布來看，以沈陽、大連分布最多，全省近30%的城鎮(zhèn)村及工礦用地分布在這兩個地區(qū)，交通運輸用地全省分布以沈陽、大連最多，可見沈陽、大連的全省經(jīng)濟發(fā)展中心和交通樞紐地位。

（2）礦產(chǎn)資源

遼寧礦產(chǎn)資源豐富、種類繁多，已發(fā)現(xiàn)各類礦產(chǎn)120余種，其中菱鎂礦、鐵礦、硼礦等保有資源儲量居全國首位，滑石、玉石和錳礦等礦產(chǎn)資源的保有資源儲量位于全國前列。遼寧省礦產(chǎn)資源的基本特點是資源較豐富，配套性好；土地集中，便于規(guī)模開發(fā)；共、伴生礦產(chǎn)多，綜合利用價值大；埋藏淺，適宜露天開采。

（3）海洋資源

遼寧省是我國沿海最北部省份，瀕臨黃海、渤海，背靠幅員遼闊的東北大地，與日本、韓國、朝鮮隔海鄰江相望。海岸帶東起鴨綠江口，西至遼冀海岸分界點，大陸海岸線長2110千米。沿岸海域利用類型齊全，全省開發(fā)利用海域面積約1.1萬平方公里，主要用于漁業(yè)、交通運輸、工業(yè)、造地工程和旅游娛樂等。

（4）水資源

遼寧省流域水系劃分為三大流域七大水系，分別為遼河流域、黑龍江流域和海河流域，遼河水系、遼東灣西部沿渤海諸河水系、遼東灣東部沿渤海諸河水系、遼東沿黃海諸河水系、鴨綠江水系、松花江水系、灤河及冀東沿海諸河水系。

全省多年平均降水量約678.1毫米，降水自東南向西北遞減，受季風氣候影響，降水主要集中在6-9月，占全年的70%~80%，同時年際變化差異較大，致使遼寧省水旱災害頻繁發(fā)生，全省水資源地區(qū)分布極不均勻，全省除東部本溪、丹東和中部的撫順外，其他各地區(qū)為嚴重缺水或極度缺水。

2.社會經(jīng)濟發(fā)展分析

（1）經(jīng)濟發(fā)展狀況

近年來遼寧人口總量由增轉(zhuǎn)降，自然增長趨零，人口生育水平低，生育年齡向后推移，人口平均預期壽命提高，死亡水平下降，人口老齡化水平高于全國平均水平，人口城鎮(zhèn)化水平較高，地域差異顯著，分布不均衡。

遼寧的經(jīng)濟發(fā)展總體較為迅速，但近幾年發(fā)展趨緩，其中第二產(chǎn)業(yè)增加值在2015年出現(xiàn)下降。從近年各地區(qū)的生產(chǎn)總值來看，大連、沈陽兩地生產(chǎn)總值超過全省的50%，遠高于其他地區(qū)，可見這兩地在全省的經(jīng)濟地位，而阜新、鐵嶺、朝陽、葫蘆島等西部北部地區(qū)生產(chǎn)總值相對偏低。

（2）國土開發(fā)強度

國土開發(fā)強度是國土空間結(jié)構(gòu)最敏感的可量化指標，可以定義為一個區(qū)域建設用地面積占該區(qū)域總面積的比例。

從全省的國土開發(fā)強度來看，受地形地貌影響較大，東部山區(qū)和西部丘陵地區(qū)的國土開發(fā)程度均比較低，丹東、撫順、朝陽、本溪等地均屬于國土開發(fā)強度較低地區(qū)，其中撫順的國土開發(fā)強度為全省最低，中部平原區(qū)及沿海地區(qū)國土開發(fā)程度相對較高，以沈陽、大連為代表，分別為沈陽經(jīng)濟區(qū)和遼寧沿海經(jīng)濟帶的中心，地形條件和區(qū)位條件優(yōu)越，經(jīng)濟發(fā)展較好。

（3）國土經(jīng)濟密度

國土經(jīng)濟密度即地均GDP，是每平方千米土地創(chuàng)造的GDP，反映土地的使用效率，可以部分反應該地區(qū)的工業(yè)與商業(yè)密集程度。

遼寧省國土經(jīng)濟密度由中部向東西兩側(cè)呈顯著遞減趨勢，經(jīng)濟密度最高的是沈陽、大連兩市，并且明顯高于其他地區(qū)，兩市地區(qū)生產(chǎn)總值超過全省的50%，其次是盤錦和營口兩個沿海城市，緊臨其后的有鞍山、遼陽。通過市域尺度差異，沿海經(jīng)濟帶、沈陽經(jīng)濟區(qū)的經(jīng)濟活動集中，明顯強于其它地區(qū)。

二、遼寧省國土空間開發(fā)保護中的問題

近年來，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，土地供給矛盾凸顯：工業(yè)化、城市化進程加快，建設用地與土地供給矛盾日益尖銳；自然災害對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)影響較重，特別是近幾年旱災有加重的趨勢；從耕地質(zhì)量分布、地區(qū)產(chǎn)值密度、土地承載力來看，東部、中部與西北地區(qū)存在較大差距；全省土地生態(tài)環(huán)境逆向演進趨勢加劇。這些成為制約全省經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的重要因素。

1.資源稟賦缺陷明顯

遼寧的土地面積占全國的1.5%，但人口占全國的3.2%。人均土地資源量有限，特別是人均耕地面積少，礦產(chǎn)資源低品位，土地后備資源中難利用地多、宜農(nóng)地少，水土資源空間匹配性不佳，資源富集區(qū)與生態(tài)脆弱區(qū)重疊較多。

2.資源利用方式粗放

全省國土資源開發(fā)利用總體比較粗放，結(jié)構(gòu)不盡合理，尚未從根本上改變以輸出原材料和初加工產(chǎn)品為主的局面，資源優(yōu)勢未能很好地轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢和效益優(yōu)勢，水資源短缺與浪費并存，資源的開發(fā)利用率不高。

3.生態(tài)環(huán)境壓力加大

我國生態(tài)建設和環(huán)境保護雖然取得了一些進展，但從整體看，形勢仍然十分嚴峻，受各類因素影響，遼寧省荒漠化、水土流失、土壤鹽漬化等問題嚴重，生物多樣性降低，生態(tài)災害頻發(fā)，水域生態(tài)系統(tǒng)功能退化，地質(zhì)災害點多面廣頻發(fā)，海洋生態(tài)環(huán)境問題顯著，遼寧中部地區(qū)復合型大氣污染問題開始顯現(xiàn)。

4.國土空間格局亟需優(yōu)化

國土空間格局分布上存在城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間結(jié)構(gòu)性矛盾。伴隨著城鄉(xiāng)建設用地的增加和成長空間的擴張，農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地空間逐漸縮小，城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間矛盾加劇；優(yōu)質(zhì)耕地分布與城鎮(zhèn)化地區(qū)高度重疊，耕地保護壓力持續(xù)增大，糧食安全收到一定程度威脅；部分地區(qū)國土開發(fā)強度與資源環(huán)境承載能力不匹配。陸海國土開發(fā)統(tǒng)籌程度不足，沿海局部地區(qū)開發(fā)布局與海洋資源環(huán)境條件不相適應，涉海行業(yè)用海矛盾突出，漁業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境受到損害。

5.國土開發(fā)質(zhì)量有待提升

城鎮(zhèn)化進程存在重速度輕質(zhì)量問題，城鎮(zhèn)建設空間擴張規(guī)模超過對人口的吸納能力，產(chǎn)業(yè)低質(zhì)同構(gòu)現(xiàn)象比較普遍。產(chǎn)業(yè)協(xié)同性不高，缺乏核心競爭力。同時，區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化現(xiàn)象比較嚴重，部分行業(yè)產(chǎn)能嚴重過剩。城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距仍然較大，特別是城鄉(xiāng)基礎設施和公共服務水平存在顯著差異。整體上處于數(shù)量增長、規(guī)模低端擴張、能源資源要素驅(qū)動的發(fā)展階段，技術(shù)水平、盈利能力、市場影響力偏低。

三、遼寧省國土空間開發(fā)保護面臨的機遇

從國際國內(nèi)環(huán)境看，當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，當前和今后一個時期，遼寧振興發(fā)展仍然處于重要戰(zhàn)略機遇期。遼寧已具備了邁上高質(zhì)量發(fā)展新臺階的有利條件。立足國家發(fā)展大局，遼寧肩負維護國家國防安全、糧食安全、生態(tài)安全、能源安全、產(chǎn)業(yè)安全的戰(zhàn)略使命，地位重要、作用突出。黨中央對東北振興發(fā)展給予了大力支持。

近年來，圍繞實施振興東北地區(qū)老工業(yè)基地等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，國家出臺實施了一系列區(qū)域規(guī)劃與政策，確定了優(yōu)化經(jīng)濟空間布局的方向和重點，省政府制定了《遼寧省主體功能區(qū)規(guī)劃》以及正在編制的《遼寧國土空間規(guī)劃》，明確了科學保護和開發(fā)國土空間的遠景和藍圖，確立了國土空間保護與開發(fā)的總體框架。

四、遼寧省國土空間規(guī)劃的對策與建議

1.統(tǒng)籌全局優(yōu)化國土空間開發(fā)保護

從全局和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度制定優(yōu)化方案。優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局是一個全局性的戰(zhàn)略，其實施的影響范圍是跨行政區(qū)、跨經(jīng)濟區(qū)和跨流域的，因此也必須在區(qū)域協(xié)調(diào)和區(qū)域互動的基礎上來考慮優(yōu)化方案。主動適應國家重大區(qū)域戰(zhàn)略要求，構(gòu)建以沈陽、大連“雙核”牽引的“一圈一帶兩區(qū)”（即沈陽現(xiàn)代化都市圈，遼寧沿海經(jīng)濟帶，遼西融入京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略先導區(qū)和遼東綠色經(jīng)濟區(qū)）區(qū)域發(fā)展格局，深度融入京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略。不斷推動“一圈”“一帶”“兩區(qū)”區(qū)域互補、融合聯(lián)動。

保證生活空間，擴大綠色生態(tài)空間，保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，合理優(yōu)化城市空間布局和規(guī)模，堅持最嚴格的耕地保護制度。協(xié)調(diào)規(guī)劃城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間的布局。保持生態(tài)用地的前位性，在經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護兩者之間，要把環(huán)境保護放在經(jīng)濟發(fā)展的前面優(yōu)先考慮。因地制宜地選擇生態(tài)用地和建設用地。

按照陸地國土空間與海洋國土空間相統(tǒng)一，以及海洋系統(tǒng)的相對獨立性進行開發(fā)保護，促進陸地國土空間與海洋國土空間協(xié)調(diào)開發(fā)。

2.以節(jié)約集約為重點優(yōu)化城鎮(zhèn)空間

構(gòu)建以“一帶一區(qū)”為主體的城鎮(zhèn)格局。以大連為龍頭高水平推進沿海經(jīng)濟帶開發(fā)建設，以沈陽為核心加快沈陽經(jīng)濟區(qū)同城化一體化步伐，深入推進遼西北全面突破，使其成為活力迸發(fā)的新增長區(qū)。全面推進縣城建設，積極發(fā)展特色小城鎮(zhèn)，提升城市綜合發(fā)展能力和承載力。

優(yōu)化城鎮(zhèn)空間著眼全國乃至世界，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境之間的關系，優(yōu)化城鎮(zhèn)開發(fā)的空間布局，提升城鎮(zhèn)建設質(zhì)量。逐步形成以城市群為主體形態(tài)，以都市區(qū)建設為帶動，以城市組群為突破口，以縣級市、重點鎮(zhèn)和特色鎮(zhèn)建設為補充，科學協(xié)調(diào)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展格局。

3.以保護耕地為核心優(yōu)化農(nóng)業(yè)空間

大力發(fā)展以高效農(nóng)業(yè)為主的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平。構(gòu)建以中部平原糧食畜牧精品農(nóng)業(yè)、遼北糧油和畜牧業(yè)、遼東林業(yè)及特色農(nóng)業(yè)、遼西林草畜牧設施農(nóng)業(yè)、沿海水產(chǎn)糧食果蔬等五大農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)為主體，以其他地區(qū)為組成的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局。

實施農(nóng)用地用途管理，在不改變農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)的基礎上，遵從市場引導，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，開發(fā)高效優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)多元化，品種的多樣化。中部平原著力發(fā)展精品農(nóng)業(yè)，遼北地區(qū)以糧油和畜牧業(yè)為主，遼東發(fā)展林業(yè)和特色農(nóng)業(yè)，遼西大力發(fā)展畜牧和設施農(nóng)業(yè)，沿海發(fā)展水產(chǎn)糧果蔬農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。

4.提高生態(tài)質(zhì)量全面保育生態(tài)空間

堅持生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展，建設人與自然和諧共生的美麗遼寧，大力實施青山、碧水等重大生態(tài)工程，構(gòu)建以遼東山地丘陵生態(tài)屏障區(qū)、遼西丘陵低山生態(tài)屏障區(qū)、沿海防護林帶、遼河流域生態(tài)走廊、凌河流域生態(tài)走廊為骨架的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局?？茖W合理制定生態(tài)空間建設布局，全面優(yōu)化生態(tài)空間，提高濕地、水域、森林、草地等生態(tài)用地的自然修復能力和生態(tài)功能。按照區(qū)域生態(tài)功能的類型，制定針對不同區(qū)域的優(yōu)化方案，提高生態(tài)質(zhì)量。

完善以“三北”防護林、沿海防護林、平原綠化為主的防護林體系建設，加強草地恢復與改良，加強濕地保護，嚴格禁止侵占天然濕地。以小流域為單元，開展黑土區(qū)、大小凌河流域、水庫水源上游以及重點溝壑的水土保持治理。對阜新、撫順等地區(qū)因高強度開采破壞的礦山環(huán)境，系統(tǒng)規(guī)劃、分類施采，加強環(huán)境整治和生態(tài)恢復工作。

保護和修復以遼河為重點，太子河、渾河等主要河流生態(tài)走廊，維護河流生態(tài)的穩(wěn)定性和整體性。提高海洋資源綜合開發(fā)能力。充分開發(fā)和利用海洋的生態(tài)功能，保護海洋生態(tài)環(huán)境，盡可能避免改變海域自然屬性。