農村土地管理與規(guī)劃中的核心問題淺析

汪曉斌

（潛江市自然資源和規(guī)劃局，湖北潛江 433100）

土地資源作為一種寶貴的不可再生資源，是人們從事一切活動的載體。在新時代背景下，要想實現土地資源的可持續(xù)發(fā)展，切實保障農民的根本利益，土地管理與規(guī)劃的創(chuàng)新和優(yōu)化十分重要。隨著我國工業(yè)化生產對土地資源造成的污染和城鎮(zhèn)化建設對土地資源的征用，我國農村可用耕地面積在不斷減少，在土地規(guī)劃與管理中出現了各種各樣的問題，對我國整個農業(yè)生產造成了很大的影響。

1 問題特征

1）“新”是農村土地管理與規(guī)劃中的第一個核心問題。農村土地管理與規(guī)劃當中所說的“新”特征，是指在新時代、新管理模式下出現的新問題，是在過去農村土地管理與規(guī)劃當中不曾遇到的。例如，國內大部分農村在城鎮(zhèn)化進程中出現的農用地和建設用地之間的矛盾。我國國土空間規(guī)劃的目的是為了實現鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)的共同發(fā)展，在農村走向城鎮(zhèn)化的過程中，會占用大量的農業(yè)用地用來進行開發(fā)，因此必須做好農村向城鎮(zhèn)轉型過程中的政策規(guī)劃。同時，農業(yè)用地大幅度減少會影響到當地的糧食供給問題，影響到農民的切身利益。因此這是新時代發(fā)展當中衍生出來的新矛盾。

2）農村土地管理與規(guī)劃當中顯現的第二個核心問題是“共性”，從我國農村土地管理與規(guī)劃的實際狀況出發(fā)，只有找到管理與規(guī)劃之間的共性并將其完整地體現出來，才能夠充分發(fā)揮出其應有的價值。例如，在發(fā)展鄉(xiāng)村旅游過程中，受限于土地產權問題及土地轉讓方式等問題的困擾，在農村集體土地向旅游用地轉變過程中，出現了部分不良的違規(guī)行為及新的土地管理和規(guī)劃問題，影響到了農民的合法權益［1］。因此，在對農村集體用地進行產權界定期間，充分考慮到土地流轉管理及土地管理制度等方面的因素，才能夠正確應對在土地管理與規(guī)劃中出現的各種問題。例如，在云南省麗江古城進行商業(yè)開發(fā)時，政府明確了土地的所有權，保留了麗江原住民的房屋，引進商業(yè)投資人對房屋進行租賃和投資，原住民在提高租金收入的同時，保留了房屋的所有權，因此在麗江古城的開發(fā)中，幾乎未產生土地糾紛。

2 問題產生原因

2.1 管理措施存在問題

土地管理的最終目的是為了實現土地利用的最大化，但在實際土地資源管理過程中，由于受到各種因素的影響，使得土地管理的結果和目標之間還存在著很大的差距。例如，雖然政府明確規(guī)劃了農民宅基地的區(qū)域，嚴格遵照相關規(guī)定審核和辦理，但在實際使用過程中，農民為了方便從事農業(yè)活動，仍然會存在著大量占有耕地的行為。

2.2 土地資源破壞嚴重

我國幅員遼闊、地形地貌復雜多樣，我國農業(yè)用地從整體上看較為分散，特別是部分在山區(qū)或丘陵地區(qū)的農村耕地，呈零散分布的狀態(tài)，達不到水、電、路全通的條件。因此在農民從事農業(yè)生產過程中，會出現農業(yè)生產強度高、作業(yè)量大，但投資回報較少的情況，一定程度上加快了農村土地的流轉速度［2］。土地流轉完成后，當地建立起了部分加工企業(yè)，但在農村地區(qū)，一般對企業(yè)的管控和要求相對較為寬松，再加上企業(yè)對土地實行掠奪式耕種，因此對當地的生態(tài)環(huán)境和土壤造成了很大的污染和破壞，雖然短時間內帶來了一定的經濟收益，但從長遠來看，對土地資源造成的破壞是十分嚴重的。

2.3 土地規(guī)劃缺乏系統(tǒng)性

從我國對土地的規(guī)劃現狀來看，還存在著土地規(guī)劃和當地實際情況結合不充分，不能夠做到因地制宜的問題，其中以農村居住房屋規(guī)劃問題最為突出。在居住房建設前并沒有進行統(tǒng)一的規(guī)劃，也未制定出相關的建設標準，從而導致農村居住房屋建造隨意、位置散亂，房屋建造的高度和方位都是由村民自行決定的，不僅影響了新時代村莊的形象，對土地資源的利用率也產生了很大的影響。此外，隨著農村經濟的發(fā)展和農民生活水平的提升，有很大一部分農民選擇到周邊城市定居和買房，卻依然留存著農村的房屋，這部分房屋由于長期沒有人居住，成為危房，造成了土地資源上的浪費［3］。

3 農村土地規(guī)劃與管理的原則

3.1 保證農村土地的質和量

近年來，國家提出了嚴守18 億畝耕地紅線的目標，以保證我國農用耕地的數量。雖然我國現在已成為世界第二大經濟體，但在我國人口構成中，農民依然占據著最大的比例，因而保證我國農村土地的質量和數量，就是保證農民賴以生存的基本條件。因此，對于土地的規(guī)劃和管理，應遵循的原則就是確保農村用地的安全和土地的數量及質量，保證農民和土地收益效率的最大化，維持社會的穩(wěn)定發(fā)展。

3.2 節(jié)約用地

隨著我國經濟的發(fā)展和人們生活水平的提升，為了追求高質量的生活，人們在不斷的翻新房屋、增加建筑面積。但我國人口眾多，人均占有土地面積相對較少，不斷的侵占耕種用地來建造房屋，使得耕種用地越來越少，因此重視對土地的節(jié)約，提高對土地的利用率，合理地進行土地的規(guī)劃和管理，才能夠從根本上保證耕地面積。

4 對策

4.1 完善土地管理與規(guī)劃系統(tǒng)

為有效提升對農村土地的管理和規(guī)劃水平，應建立完善的土地規(guī)劃與管理制度，提高管理的標準，進行高質量的農村土地管理與規(guī)劃，明確區(qū)分農村耕種用地、自用地及商業(yè)用地等，從而達到系統(tǒng)管理的目的。相關部門應建立起完善的、具有導向作用的系統(tǒng)框架，做好對土地管理的引導性規(guī)劃，并做好規(guī)劃宣傳，明確工作的目的。對農村常住居民的搬遷問題，政府應在規(guī)劃新農村的前提下，集中建設集體住房，提升土地規(guī)劃和配置的效率，并同時做好空置房屋、危房的處理，利用和建設用地增減掛鉤的方式來節(jié)約建設用地［4］。在比較偏遠的農村實行土地管理規(guī)劃時，應考慮當地的實際情況，綜合考量土地規(guī)劃情況，以加快偏遠農村經濟建設為目的，來進行土地規(guī)劃，并結合城鎮(zhèn)建設進行兩者之間的優(yōu)勢互補，利用農村來引導城鎮(zhèn)，不斷拓展偏遠農村的發(fā)展范圍。

4.2 改善土地生態(tài)環(huán)境

將保護和改善土地生態(tài)環(huán)境作為目標，對被工業(yè)化生產和因歷史遺留問題遭到破壞的土地進行修復和改善，從而保證農耕用地的質量。應運用科學的手段來確定需要整治和改善的重點土地，制定具體的治理模式和標準，采用合適的工程技術措施來進行治理。此外，土地質量還應與農業(yè)可持續(xù)化發(fā)展有機結合，將土地治理和產量較低的耕用田地改善相結合、將土地治理和發(fā)展農業(yè)規(guī)?；洜I相結合，利用新工藝、新設備和新技術來進行土地的完善和治理，并實行有效的日常監(jiān)測監(jiān)管，通過對土地的改良和修復，實現我國農業(yè)的現代化發(fā)展［5］。

4.3 加強土地管理與規(guī)劃信息化建設

在當今信息技術高度發(fā)達的時代，實現土地管理與規(guī)劃的信息化，建立信息化的管理系統(tǒng)，可以有效提升土地管理的效率。因此，相應的管理部門可以建立用于土地管理和規(guī)劃的數據庫，做到數據庫對鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農村的全覆蓋，實現對土地規(guī)劃和管理的實時監(jiān)控。建立土地規(guī)劃與管理的信息化系統(tǒng)，實現對土地資源數據的準確、及時記錄，從根本上保證數據信息的真實性和可靠性，提高土地規(guī)劃和管理效率。

5 結語

農村土地的規(guī)劃和管理，關系到我國土地資源的合理利用及農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，是一項長期且艱巨的任務。相關部門應不斷完善和創(chuàng)新土地管理制度，并在土地管理過程中，充分結合當地實際情況，做好對土地管理工作的宣傳和監(jiān)管，確保土地資源的合理利用，促進我國農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。