營商環(huán)境改革背景下中國重整制度的深思與完善

張潔 董梅*（新疆財經(jīng)大學）

一、營商環(huán)境改革下破產(chǎn)重整的法治化路徑

“放管服”的持續(xù)深入、2019年10月8日國務(wù)院第66次常務(wù)會議通過了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》、2020年1月1日起《外商投資法》正式施行、全年超2萬億元的更大規(guī)模減稅降費等一系列動作都顯示了我國大力推進優(yōu)化營商環(huán)境的改革。中國營商環(huán)境在全球排名第31位，相比去年大幅上漲了15位，已連續(xù)兩年成為全球營商環(huán)境提升幅度最大的10個經(jīng)濟體之一。根據(jù)《世界銀行2019年營商環(huán)境評價指標體系》顯示，在“辦理破產(chǎn)”一項中，中國在全球位居第61名。但實踐中破產(chǎn)制度社會預(yù)期不斷落空，風險顯著增加，想要扭轉(zhuǎn)這一局勢，規(guī)范和完善破產(chǎn)制度是協(xié)調(diào)法治與市場關(guān)系的有效途徑，也是呼應(yīng)“法治是最好的營商環(huán)境”理念的必然選擇。

當下，我國經(jīng)濟發(fā)展處于高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型期，市場競爭尤為激烈，必然會淘汰不適應(yīng)市場，不具有發(fā)展能力的企業(yè)。首要難題是如何協(xié)助這些企業(yè)安全退出，從這一經(jīng)濟現(xiàn)狀來看，則需要依靠法治的力量，借助破產(chǎn)制度，尤其是完善破產(chǎn)重整制度，實現(xiàn)破產(chǎn)企業(yè)價值的最大化。眾所周知，重整制度是目前優(yōu)化企業(yè)現(xiàn)有資源，破除債務(wù)危局最有效的法律制度之一。近年來我國聚焦振興發(fā)展大局，不斷增強服務(wù)意識、提升服務(wù)效能，著力營造法治化、便利化、可預(yù)期的營商環(huán)境，在健全優(yōu)勝劣汰市場退出機制的當前形勢下，國家致力于“去產(chǎn)能”、處置“僵尸企業(yè)”，重整承擔著重大的使命和責任，也越來越得到大眾的重視。重整制度在利益最大化的原則下公平地保護了全體債權(quán)人的利益，及時恢復(fù)了企業(yè)生產(chǎn)，穩(wěn)定了社會秩序，在實踐中能否正確和有效實施十分重要。在逐步推進的重整實踐探索中不難發(fā)現(xiàn)仍舊存在一些突出的問題，主要表現(xiàn)為：重整的社會認同度低，有關(guān)重整的法律條文基本上都是程序性規(guī)定，沒有對重整的準確定義；在重整實踐中，存在重整程序和“強裁”制度被濫用，管理人履職情況不佳等。由于對重整重視不夠、應(yīng)用不足等問題的存在，導致更多關(guān)于重整的質(zhì)疑、重整審判效果不彰，重整制度也難以落實。為了正確運用破產(chǎn)重整制度，使之能全面發(fā)揮拯救困境企業(yè)的優(yōu)勢，優(yōu)化營商環(huán)境，亟須完善現(xiàn)行的重整制度。

二、對破產(chǎn)重整制度的深思

（一）觀念制約破產(chǎn)重整制度的施行

社會對破產(chǎn)重整的誤解使破產(chǎn)重整工作面臨重重困難，舉步維艱?；趦?yōu)勝劣汰的競爭法則，大量經(jīng)營者通過破產(chǎn)程序退出市場是常見的現(xiàn)象，但受陳舊司法觀念下形成的長期實踐模式的影響，大眾對破產(chǎn)的認知不理想，實踐中依然存在“談破色變”的想法。主要表現(xiàn)為：其一，對破產(chǎn)重整的模糊認識及片面理解重整拯救功能。大多數(shù)經(jīng)營者對破產(chǎn)重整存在質(zhì)疑甚至抵觸心理，寧愿讓企業(yè)“赴死”，也不選擇“再生”的理性道路；有的債務(wù)人或管理人僅將重整作為減債和權(quán)益調(diào)整的工具，因此將重整的目標定位為確保債務(wù)人企業(yè)本身的存續(xù)，從而忽略對企業(yè)經(jīng)營理念，管理方式等作出改善，偏離了重整制度的基本目標。其二，重整與和解制度之間界限模糊，乃至有吞并破產(chǎn)和解的情形，未能實現(xiàn)其真正的價值。其三，將破產(chǎn)重整理解為破產(chǎn)。消極對待破產(chǎn)重整，不利于破產(chǎn)制度的健康發(fā)展。

（二）重整程序的局限性

重整程序具有優(yōu)先性，措施多樣化、較大自由裁量權(quán)、涉及權(quán)利人利益廣等特點。但因自身和多種因素的限制，重整程序也有局限性。一方面，重整的成本比較昂貴。企業(yè)一旦進行破產(chǎn)重整不僅需要承擔訴訟費、管理人報酬以及執(zhí)行事務(wù)的費用等，還需支付重整期間因相關(guān)事項造成的損失的費用等。由此可見，重整成本的高低不僅不能將處于財務(wù)困境的企業(yè)復(fù)興，還會導致企業(yè)直接走向消亡。另一方面，破產(chǎn)重整程序繁瑣，涵蓋復(fù)雜的法律關(guān)系，再加之重整計劃的制定及批準耗時過長，在一定程度上限制了企業(yè)高效的運營。甚至還有部分地方政府將未達重整條件的企業(yè)，任意納入重整程序，肆意濫用重整機制，造成重整程序的空轉(zhuǎn)，浪費司法資源，損害債權(quán)人甚至是社會利益。

（三）制定與批準重整計劃的法律問題

重整得以啟動并依法開展的前提和基礎(chǔ)是制定與批準重整計劃草案，這是司法審查介入的階段，也是有效發(fā)揮重整功能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但這一階段仍存在很多值得深究的問題。其一，管理人或者債務(wù)人制定重整計劃時不免出現(xiàn)過于考慮自身特殊利益，反而不關(guān)注企業(yè)經(jīng)營困難，資不抵債的根源問題，也沒有針對企業(yè)實際近況制定符合經(jīng)營策略改變困局的有效方案。企業(yè)在這種情形下僅化解了表面的債務(wù)危機，卻沒有解決企業(yè)根本問題，此乃治標不治本，重整也就無法實現(xiàn)經(jīng)營救贖的功能。其二，重整程序本質(zhì)上是債權(quán)人、債務(wù)人及其他利害關(guān)系人利益沖突的表現(xiàn)，如何緩解各方主體的利益沖突也是法院在審核重整計劃時需要考慮的因素之一。其三，產(chǎn)生法律效力的重整計劃草案要求經(jīng)法院的批準。批準又分為正常批準和強制批準兩種。我國對于正常批準實施形式審查，太過表面，并且沒有做明確規(guī)定，這既缺少法院的實際且理性的判斷，增加重整風險，更不利于調(diào)動各方當事人實現(xiàn)重整成功的積極性；強制批準主要針對的是未獲得部分表決組通過的重整計劃草案，《企業(yè)破產(chǎn)法》第八十七條為法院運用強制批準賦予較多的自由裁量權(quán)，但是其本身作為司法公權(quán)力，過多地干預(yù)會使各方利益失調(diào)，激化矛盾。

（四）破產(chǎn)重整計劃執(zhí)行的立法缺位

重整計劃的制定，批準環(huán)節(jié)固然重要，但始終是“紙上談兵”，執(zhí)行是將重整計劃付諸實踐。單從對重整計劃執(zhí)行制度的規(guī)定來看，可謂十分粗糙簡陋，如此復(fù)雜且重要的執(zhí)行制度僅用6個條文予以規(guī)定，很難滿足實踐發(fā)展的需要，長此以往，將會背離重整制度設(shè)立的初衷。

重整計劃要在不斷變動的經(jīng)濟環(huán)境中執(zhí)行下去，通常會遇到國家政策調(diào)整與法律朝令夕改等其他特殊事由，以致不能或難以執(zhí)行。按照《企業(yè)破產(chǎn)法》第九十三條規(guī)定，此時應(yīng)終止重整計劃的執(zhí)行，宣告?zhèn)鶆?wù)人破產(chǎn)。一個企業(yè)本身具有重整價值，當發(fā)生不可歸責于債務(wù)人的外部客觀事由導致重整計劃難以執(zhí)行而被迫宣告破產(chǎn)清算，一概如此處理，明顯不合理，不免過于機械化，處理方式過于剛性和簡單，既不利于挽救困境的企業(yè)，也不符合實踐發(fā)展的需要。

我國《企業(yè)破產(chǎn)法》第八章對重整作了專門規(guī)定，并沒有對重整計劃的執(zhí)行期限作出明確、具體規(guī)定，這會造成重整執(zhí)行無故拖延現(xiàn)象頻發(fā)，法律上應(yīng)當對重整計劃執(zhí)行期限有所規(guī)定，從而更好地督促執(zhí)行主體積極履行相應(yīng)職責，切實保護好債權(quán)人的合法利益。綜上所述，我國破產(chǎn)重整執(zhí)行的法律制度存在諸多立法空白和問題，值得研究。

（五）管理人的法律問題

管理人作為監(jiān)督重整順利開展的法定機關(guān)，發(fā)揮著重要作用，對重整的成功與否有著不可推卸的責任。管理人在債權(quán)人與債務(wù)人的利益沖突中履行職責，是最弱勢的一方，因此管理人在盡職盡責的同時還要防范自身可能遭遇的風險。破產(chǎn)程序開始后，管理人對破產(chǎn)事物行使全面的管理，并附具體的責任，職責范圍非常廣泛，但不少職責內(nèi)容仍是抽象性、概括性規(guī)范，還附有兜底性的“其他職責”。

從管理人制度的實施情況來看，管理制度設(shè)計中缺乏制約力量和措施，仍存在管理人的專業(yè)水平、業(yè)務(wù)素質(zhì)和責任心不高現(xiàn)象，缺乏規(guī)范的選任方式。作為管理、處置破產(chǎn)財產(chǎn)的法定機關(guān)，在善盡其責的情況下，也將獲得同等的報酬。管理人報酬不僅可以激勵管理人努力工作，也是管理人履行職責的必要保障條件之一，但實踐中管理人報酬規(guī)定過于僵硬，成本過高，而管理人職責范圍廣，工作量大與報酬比例不相稱，管理人行業(yè)人才缺失。

三、完善我國破產(chǎn)重整制度

（一）提倡優(yōu)秀的重整文化

破產(chǎn)法的實施依賴于破產(chǎn)中的各方利害關(guān)系人和社會各級的認可和支持。當面臨破產(chǎn)命運的企業(yè)家們開始認清破產(chǎn)重整的實際功能、充分了解重整的最終目的時，破產(chǎn)重整才真正具有了普遍實施的社會基礎(chǔ)與條件，才能發(fā)揮更大的功能。首先，要不斷更新重整觀念。在政府積極提倡優(yōu)化營商環(huán)境的背景下，著力拯救困境企業(yè)的破產(chǎn)重整制度能否順利實施先取決于社會觀念的更新，轉(zhuǎn)化對重整的錯誤觀念，讓大眾深刻理解重整的價值和功能。重整不是洪水猛獸，它是人類智慧的結(jié)晶，能夠幫助企業(yè)渡過難關(guān),與此同時也要保持理性的認識，重整制度的適用具有條件，并非是所有困境企業(yè)的唯一選擇。其次，重整制度不僅要在理念上是先進的，還要進行推廣，要通過不懈的宣傳，加深社會群體對破產(chǎn)重整印象，從而理性面對破產(chǎn)，熟稔運用破產(chǎn)重整制度化解風險，恢復(fù)生機。

（二）完善重整程序

為了節(jié)約司法程序成本，提高重整程序效率，首先困境企業(yè)要抓住啟動重整程序時機，應(yīng)建立一套科學、合理的重整評估指導機制，并且采用簡明、便捷的方式給予指引，為企業(yè)重整設(shè)立行動指南，保障各方當事人以快速方式進入重整程序。為了保證重整程序的正常運轉(zhuǎn)，又要強化重整程序信息透明度，建立一套完整的信息披露制度。就重整程序繁瑣的問題，既要增加簡易程序還要制定司法解釋，給破產(chǎn)企業(yè)提供實踐指導，推動企業(yè)破產(chǎn)案件審理。在企業(yè)破產(chǎn)重整案件中，法院占據(jù)首席地位，要盡量杜絕行政干預(yù)，注重司法獨立性，同時確立重整程序的標準，預(yù)防程序濫用。此外，隨著重整理念的變遷以及對重整制度目的認識的轉(zhuǎn)變，預(yù)重整制度如雨后春筍般拔地而起，這種結(jié)合庭外重組與破產(chǎn)重整的重整模式，對促進企業(yè)經(jīng)營實質(zhì)上的復(fù)興具有重要意義。

（三）重整計劃制度的完善

重整計劃草案體現(xiàn)利害關(guān)系人的真實意思，重整計劃的制定和批準環(huán)節(jié)是重整得以延續(xù)的關(guān)鍵。重整計劃從無到有，期間包括各方法律主體，牽涉多種法律關(guān)系，為了使重整計劃草案符合現(xiàn)行法律法規(guī)，首先必須強調(diào)程序和內(nèi)容的合法性。第一，管理人在制定重整計劃前需要全面調(diào)查和分析企業(yè)營業(yè)模式、財務(wù)狀況及盈利能力等；在債務(wù)人制定的情形下，債務(wù)人要時刻保持理性，遵守重整的相關(guān)規(guī)定；人民法院也要指導管理人調(diào)整思路、調(diào)整重整計劃草案的內(nèi)容，以此保證重整的可行性和必要性。第二，破產(chǎn)案件普遍較為復(fù)雜，重整計劃的制定中應(yīng)該協(xié)調(diào)管理人、債權(quán)人及債務(wù)人的關(guān)系，加強溝通，促使信息傳遞，才能避免重整制度的運行偏離制度設(shè)計初衷，幫助債務(wù)人企業(yè)走出經(jīng)營困境。

（四）落實重整計劃的執(zhí)行

基于不因歸責于個人的事由致使重整計劃存在無法執(zhí)行的問題，2018年3月，最高人民法院發(fā)布了《全國法院破產(chǎn)審判工作會議紀要》，其中第十九條規(guī)定了重整計劃執(zhí)行中的變更條件和程序，彌補了重整計劃執(zhí)行變更在立法上的缺失，對完善我國重整制度有重大幫助。但該條規(guī)定只限于政策與法律的變化，如出現(xiàn)經(jīng)濟形勢和市場變動，該條并不適用。在后續(xù)完善立法工作時，應(yīng)給債權(quán)人申請變更重整計劃的相應(yīng)救濟權(quán)利，而不僅局限于由于特殊情形無法執(zhí)行重整計劃的情況，可以通過完善重整計劃執(zhí)行規(guī)則，在重整計劃執(zhí)行的變更條件中新增經(jīng)濟和市場因素，此舉符合重整市場化、法治化的基本原則。

（五）構(gòu)建完善的管理人系統(tǒng)

現(xiàn)今我國破產(chǎn)制度走向市場化，管理人群體扮演著獨特、不可或缺的角色。管理人的職責范圍廣，牽涉利益主體多，在破產(chǎn)甚至重整中影響巨大，需要謹慎處置。為了保證管理人有序、有效地行使管理職責，人民法院要創(chuàng)新指導和監(jiān)督方式。因此首先規(guī)定概括性明確的職責、采用競爭的方式?jīng)Q定管理人的選任，考查內(nèi)容包括但不限于管理人的實力基礎(chǔ)、管理經(jīng)驗以及專業(yè)能力；改善對管理人的監(jiān)督方式，如發(fā)現(xiàn)損害債權(quán)人利益的行為，及時提出異議或者采取適當方法糾正，從而激發(fā)管理人發(fā)揮能動作用。還有要加強對管理人隊伍的建設(shè)和管理。以管理人市場培育的視角觀察，首要措施是提高管理人的實務(wù)能力和水平，招賢納士，吸納既懂法律又擅長管理的高精技術(shù)人員；發(fā)揮破產(chǎn)人協(xié)會的引領(lǐng)作用，整合專業(yè)資源，實行自主管理，營造優(yōu)良的破產(chǎn)管理人市場；通過與銀行、行政機關(guān)等溝通，為管理人履行職能創(chuàng)造條件，提供支持、便利和保障。其次，設(shè)立破產(chǎn)保障以應(yīng)對失常支付管理人報酬的問題。盡快完善管理人報酬的司法制度，制度要趨向于靈活性，與管理人的工作量相符合，以報酬制度作為激勵管理人隊伍建設(shè)的重要手段，便于積極主動地履行職責，實現(xiàn)各方當事人利益最大化。

四、結(jié)語

重整制度是現(xiàn)代破產(chǎn)法的靈魂所在，它既是一項偉大的制度設(shè)計，又代表了現(xiàn)代破產(chǎn)法的發(fā)展趨勢。中國營造良好營商環(huán)境的重點，在于認清破產(chǎn)重整法律制度的重要性。從破產(chǎn)重整制度的理論和實務(wù)問題來看，并不完美無瑕，需要在法律法規(guī)的指導下，在符合實際需求的基礎(chǔ)上，不斷更新破產(chǎn)重整制度的相關(guān)理論認識，繼續(xù)深入研究和解決破產(chǎn)重整在實踐階段存在的諸多法律疑難問題，進而發(fā)揮重整制度對經(jīng)濟和社會，特別是對當前經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的積極作用，使之成為維護經(jīng)濟秩序和優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的重要途徑，改善營商環(huán)境的中國創(chuàng)舉。