關(guān)于強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能的相關(guān)問題探討

高 倩

在建設(shè)新農(nóng)村任務(wù)中，處理農(nóng)村公共服務(wù)問題是核心任務(wù)，擴寬財政涵蓋農(nóng)村的范圍，加強政府向農(nóng)村的服務(wù)，促使農(nóng)村居民能享受到均等化服務(wù)，進而和城市居民一樣。 然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬于基層政府，在新形勢下發(fā)揮好服務(wù)作用，有利于推進農(nóng)村文明建設(shè)、落實黨的方針政策，保障農(nóng)村社會和諧，提高群眾生活品質(zhì)。

一、政府向農(nóng)民提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的職責(zé)定位

在新階段下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是處理“三農(nóng)”問題的根本出路， 而且在小康社會建設(shè)過程中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是重要任務(wù)。 以現(xiàn)實矛盾與問題為切入點，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系，向農(nóng)民提供基本公共產(chǎn)品。 基于市場經(jīng)濟條件，在“三農(nóng)”問題上要處理制度性障礙，重要的是基于城鄉(xiāng)分治，改變其政策框架并優(yōu)化制度安排，對于向農(nóng)民公共產(chǎn)品的提供，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有著不可推卸的責(zé)任與義務(wù)。對于政府向農(nóng)民提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的職責(zé)定位，筆者認為應(yīng)從這四個方面進行探索： 依法制定長效發(fā)展機制；有效發(fā)揮籌資作用；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)提升管理體制效能；基于公共產(chǎn)品供給和需求，注重克服錯位現(xiàn)象。

（一）依法制定長效發(fā)展機制

對于公共產(chǎn)品的發(fā)展而言，很大程度上與財政的支持息息相關(guān)，需要制定健全的融資機制，以便和市場經(jīng)濟相符合，在長效發(fā)展機制中，這些是非常重要的內(nèi)容。 以如今公共產(chǎn)品發(fā)展狀況分析，不管是融資模式的構(gòu)建，還是財政的支撐，皆存在著一定的問題。 比如不具備法制保障，做好這方面的工作是非常緊迫的。

（二）有效發(fā)揮籌資作用

提高公共產(chǎn)品的供給，處理籌資問題是核心。 無論是公共產(chǎn)品籌資，還是產(chǎn)品建設(shè)，政府都需要發(fā)揮好引導(dǎo)作用。 然而對于公共產(chǎn)品的籌資，在財政方面始終有著一定問題，往往沒有以靈活的方式，來充分利用市場規(guī)律，并借助各種手段來籌資。

現(xiàn)如今需要支持發(fā)展的融資渠道包括以下幾點，非政府融資渠道，其中包括多項運動，如“春苗行動”與“春雷行動”。 境外融資渠道，可將其劃分為兩種形式，一是非商業(yè)性資金，主要源于國際組織。 二是小規(guī)模援助資金，通?；谵r(nóng)村貧困地區(qū)而引進的。 通過這些資金，不但能改善農(nóng)村發(fā)展環(huán)境，還可極大提高產(chǎn)品供給的影響與作用。 個人籌資渠道，按照籌資方式不同可將其分為以下幾種：基于某項產(chǎn)品建設(shè)與生產(chǎn)，個人以直接的方式進行投資；基于某項產(chǎn)品建設(shè)與生產(chǎn)，個人資助一些資金；在政府或者集體的倡導(dǎo)下，所進行的村民集資以及企業(yè)家捐助。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)提升管理體制效能

現(xiàn)如今，在公共資金管理方面仍然存在諸多問題，主要有以下幾個方面。 無論是農(nóng)村公共產(chǎn)品，還是公共服務(wù)提供，所涵蓋的部門較多，而且涉及的政策與渠道也很多，然而缺乏一定的協(xié)調(diào)性與系統(tǒng)性，資金投入不夠集中，經(jīng)常出現(xiàn)政策互相制約的情況，會對產(chǎn)品供給有效性造成影響；對于制度外的財政收支，缺少完善的財政制度，有的甚至沒有建賬，致使監(jiān)督?jīng)]有得到有效落實；在產(chǎn)品供給中存在較多的環(huán)節(jié)，公共資金往往被過層過濾。 資金使用透明度有待提高，存在暗箱操作的現(xiàn)象， 有的不結(jié)合實際情況， 大搞政績與形象工程建設(shè)，發(fā)生濫用或者挪用資金的情況，甚至出現(xiàn)貪污，引起較大的浪費。 對于基層政府而言，其本質(zhì)是一種公共產(chǎn)品，因為機構(gòu)、人員較多，工作效率低下，造成大量資源被浪費，極大損害了群眾的利益。

（四）基于公共產(chǎn)品供給和需求，注重克服錯位現(xiàn)象

關(guān)于錯位現(xiàn)象主要包括以下方面。 一是重“硬”輕“軟”現(xiàn)象，對于一些“硬”公共產(chǎn)品有著較高的積極性，針對相關(guān)的公共設(shè)施項目，比如電網(wǎng)改造、防洪設(shè)施建設(shè)， 會想盡一切辦法籌集資金來實施， 然而對于一些“軟”公共產(chǎn)品，比如農(nóng)業(yè)科技運用，所表現(xiàn)出來的積極性并不高。 二是重“準”輕“純”，對于一些準公共產(chǎn)品生產(chǎn)較為注重， 然而針對一些純公共產(chǎn)品存在一些不好的思想，比如“要等靠”思想，如果得不到上級政府的支持，將會一籌莫展。 三是重“短”輕“長”現(xiàn)象，針對部分短期公共項目，往往有著較高的主動性。 對于戰(zhàn)略性產(chǎn)品卻不夠積極，因為這些產(chǎn)品的期限相對較長。 四是重“建”輕“養(yǎng)”，針對新建公共項目，有著較高的積極性，然而對于存量項目的養(yǎng)護，卻沒有提高重視程度，導(dǎo)致資金被大量浪費。

二、發(fā)展公共事業(yè)，優(yōu)化農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的建議

基于公共事業(yè)發(fā)展， 對于如何優(yōu)化農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，主要從建立輻射農(nóng)村的公共財政制度；制定城市人才對農(nóng)村的支持制度等方面進行探究。

（一）建立輻射農(nóng)村的公共財政制度

對收入分配結(jié)構(gòu)進行適當?shù)恼{(diào)整， 財政新增的有關(guān)事業(yè)經(jīng)費，譬如教育經(jīng)費，要集中應(yīng)用于農(nóng)村，切實落實好這一規(guī)定，在農(nóng)村社會事業(yè)領(lǐng)域，增加公共財政投入，保證廣大農(nóng)民享受到公共財政帶來的好處。 在一些經(jīng)濟較好的地區(qū)，關(guān)于農(nóng)村社會事業(yè)，可再適當加大投入力度，速度可以加快一些，同時提高水平，以便能發(fā)揮示范帶動作用。

（二）加快構(gòu)建社會事業(yè)管理制度，滿足市場經(jīng)濟要求

以科學(xué)合理的方式， 對市場和政府的責(zé)任進行劃分，政府起到主導(dǎo)作用，多個主體共同參與，在公共產(chǎn)品提供及公共服務(wù)方面，發(fā)揮協(xié)同作用，具體可以體現(xiàn)在以下兩個方面。 推進政府職能的轉(zhuǎn)變，在公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。 對于公共產(chǎn)品供給的參與，要營造較好的政策環(huán)境，基于農(nóng)村社會事業(yè)，通過不同形式吸引更多的資金與資本。 這兩者主要源于民間與社會，由此對于公共產(chǎn)品與服務(wù)，以便能更好符合農(nóng)村的多層次需求。

（三）制定城市人才對農(nóng)村的支持制度

實施行之有效的措施，針對區(qū)域與城鄉(xiāng)之間，不斷健全對口支援機制。 借助行政的協(xié)調(diào)并通過政策的引導(dǎo)，進而形成一種良性關(guān)系。 在教育衛(wèi)生系統(tǒng)方面，城市對口支援農(nóng)村；在教育衛(wèi)生資源方面，富裕地區(qū)對口支援匱乏地區(qū)。 支持畢業(yè)生去農(nóng)村服務(wù)，鼓勵城市教育與衛(wèi)生工作者去農(nóng)村服務(wù)。 持續(xù)推進“西部服務(wù)計劃”，大力實施實習(xí)任教制度，鼓勵師范生去農(nóng)村學(xué)校實習(xí)。針對公共事業(yè)人才，積極開展各種培訓(xùn)活動。

（四）基于農(nóng)村公共產(chǎn)品，堅持以國家、省級財政為主

長期以來，對于農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金而言，多數(shù)源于農(nóng)民承擔的稅費，在農(nóng)村公共產(chǎn)品方面，往往是農(nóng)民自我供給。 比如農(nóng)村義務(wù)教育， 在全部義務(wù)教育經(jīng)費中，大概有78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔，11%由省財政承擔，9%由縣財政承擔，剩余的2%由中央財政承擔。 在這樣的體制下增加了廣大農(nóng)民的負擔， 且在供給方面存在明顯的不足。 在農(nóng)村公共產(chǎn)品方面，若中央與省里增加提供的比例，基于自我供給狀態(tài)，徹底把農(nóng)民解放出來，由此能極大降低農(nóng)民負擔， 以便在增加收入的投資方面，促使廣大農(nóng)民能投入更多的資源。 除此以外，提供一系列公共產(chǎn)品，比如農(nóng)村電網(wǎng)與道路，有利于改善鄉(xiāng)村的投資環(huán)境，形成多種效應(yīng)；比如就業(yè)與收入效應(yīng)，有助于農(nóng)村消費的啟動，推動經(jīng)濟增長。

（五）公共產(chǎn)品的提供離不開法律保障

土地屬于人們最根本的社會保障， 對于政府所提供的產(chǎn)品，土地是非常重要的。 基于土地承包經(jīng)營權(quán)，要以法定的形式，對土地使用權(quán)進行明確，并賦予農(nóng)民長期的權(quán)利，基于法律強有力的保護，促使農(nóng)民的社會保障得到切實落實。 對于公用地征用程序，政府要進行有效的規(guī)范， 在流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)的過程中要維護好農(nóng)民的談判權(quán)，針對土地專用價格，對其形成機制進行明確規(guī)范。 此外，對于土地征用，科學(xué)用地極大提升了補償費用，避免出現(xiàn)不合理現(xiàn)象，譬如亂占農(nóng)地。 推進農(nóng)民權(quán)益保護法的出臺，針對公共產(chǎn)品的供給，盡快制定有關(guān)的法律，加快推進法制化、制度化。

三、結(jié) 語

無論是公共事業(yè)的管理還是建設(shè)， 都需要遵循一定的原則：在公共事業(yè)管理方面，要始終堅持公共性原則，針對農(nóng)村公共事業(yè)增加資金投入；要始終堅持效能性原則，加大效能管理力度；在公共管理方面，要始終堅持適應(yīng)性原則，在國內(nèi)沿海一帶地區(qū)，對于農(nóng)村公共事業(yè)管理，盡快實施城市化管理；要始終堅持企業(yè)化原則， 最大程度保障農(nóng)民的利益。 著重推進農(nóng)村公共事業(yè)，不斷優(yōu)化公共產(chǎn)品供給。