鄉(xiāng)村社會(huì)治理問題研究
——基于河南省安陽市調(diào)研實(shí)際

張萬軍

黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略本質(zhì)上是新時(shí)代城鄉(xiāng)關(guān)系的重塑，是新時(shí)代做好“三農(nóng)”工作的總抓手。 鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)和根基。加快推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化， 是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必由之路。

一、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀

（一）以河南省安陽市為例

鄉(xiāng)村振興總要求是產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕，按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，河南省安陽市正穩(wěn)步推進(jìn)。

1.產(chǎn)業(yè)振興要求。 各鄉(xiāng)村高度重視產(chǎn)業(yè)振興，在弄清優(yōu)勢(shì)和潛力基礎(chǔ)上，積極規(guī)劃、發(fā)展符合本地實(shí)際的特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。如內(nèi)黃、滑縣等地利用農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展高效農(nóng)業(yè)和加工業(yè)，林州市依托自然和文化資源發(fā)展旅游業(yè)等，呈現(xiàn)出一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的良好態(tài)勢(shì)。 各地高度重視發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，基本實(shí)現(xiàn)了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入“清零”目標(biāo)，已出現(xiàn)了光伏產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等多種模式。 但村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)從總體上看還十分薄弱，稍有不慎就有發(fā)展不起來的危險(xiǎn)。

2.生態(tài)振興方面。人居環(huán)境整治成效明顯，村容村貌發(fā)生較大改觀。大部分村環(huán)境衛(wèi)生有專人負(fù)責(zé)，統(tǒng)一處理垃圾，有的村還實(shí)施了雨污分流、垃圾分類處理。一些村莊積極探索村莊廢棄宅院改造， 亮化美化村莊環(huán)境，徹底改變了以前污水橫流、垃圾亂倒、塑料袋亂飛的現(xiàn)象，農(nóng)村人居環(huán)境大幅度改善。 但有些村還存在廢棄閑置宅院等，影響了村莊環(huán)境。

3.鄉(xiāng)村秩序方面。社會(huì)和諧穩(wěn)定，治安良好，農(nóng)民安全感高，信訪、民間糾紛大幅度降低。相當(dāng)一部分農(nóng)村實(shí)現(xiàn)“一肩挑”，村支部書記在村里具有較高威信，能夠發(fā)揮自治組織、民間組織作用，基層治理作用較好，農(nóng)民的法律意識(shí)明顯提升，黨領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系更加完善。

4.鄉(xiāng)風(fēng)文明方面，農(nóng)村移風(fēng)易俗有大的變化。縣域各村持續(xù)改進(jìn)農(nóng)村移風(fēng)易俗工作，通過改善紅白理事會(huì)運(yùn)作機(jī)制，充分發(fā)揮其輿論導(dǎo)向正能量作用，采取剛性約束和強(qiáng)制執(zhí)行等手段，對(duì)高價(jià)彩禮、婚喪鄙陋、老而無養(yǎng)等不良社會(huì)風(fēng)氣進(jìn)行治理。 農(nóng)村的陳規(guī)陋習(xí)改變?cè)谝欢ǔ潭壬戏从沉宿r(nóng)民價(jià)值觀的變化，社會(huì)主義核心價(jià)值觀發(fā)揮了積極作用。 但農(nóng)村高額彩禮的問題沒有得到徹底解決，一些地方彩禮依然很高，農(nóng)民對(duì)此反應(yīng)強(qiáng)烈。

（二）鄉(xiāng)村治理方式不斷創(chuàng)新

村社雙軌并行，創(chuàng)新社會(huì)治理。 滑縣錦和街道是河南省規(guī)模最大的省級(jí)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)，轄12 個(gè)社區(qū)6 個(gè)行政村，常住人口14 萬，其中村改居有31 個(gè)村。 在村改居上，錦和街道構(gòu)建了新社區(qū)，方式是對(duì)現(xiàn)有村委會(huì)實(shí)現(xiàn)“轉(zhuǎn)、并、聯(lián)”，改革后新社區(qū)居委會(huì)與村委會(huì)并存，共同承擔(dān)基層社會(huì)治理功能。 以社區(qū)黨總支為領(lǐng)導(dǎo)核心，籌備居務(wù)管理委員會(huì)、居務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，大力整合轄區(qū)企事業(yè)單位、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、新經(jīng)濟(jì)組織和新社會(huì)組織等各類資源，實(shí)現(xiàn)條塊聯(lián)動(dòng)。 村社雙軌并行只是過渡時(shí)期的權(quán)宜之計(jì)，最終目的是把社區(qū)打造成基層社會(huì)治理的基礎(chǔ)模塊。 待新社區(qū)各項(xiàng)功能齊全、 住戶對(duì)新社區(qū)的歸屬感和認(rèn)同感提升后，再把村社雙軌管理逐步向社區(qū)單軌治理過渡。

二、安陽市鄉(xiāng)村治理工作中存在的問題

（一）人力資源匱乏制約鄉(xiāng)村發(fā)展

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力，鄉(xiāng)村戶籍人口流失嚴(yán)重，鄉(xiāng)村兩級(jí)組織缺乏人力儲(chǔ)備，代際更替受阻

由于鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢以及城市的虹吸效應(yīng)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村人口大量流失，“空心村”增多。 村“兩委”班子年齡結(jié)構(gòu)普遍偏大，青壯勞動(dòng)力參與“兩委”工作的意愿不強(qiáng)。 就安陽市目前情況來看，村“兩委”干部年齡普遍在50 歲以上，個(gè)別人員擔(dān)任村支書長(zhǎng)達(dá)30 年無人接替。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)副科級(jí)以上干部年齡普遍偏大，年輕干部數(shù)量偏少。 干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不完善、工作積極性不足等現(xiàn)象，不利于提高基層社會(huì)治理水平。

2.基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施城鄉(xiāng)差別明顯，人才流失嚴(yán)重，鄉(xiāng)村發(fā)展缺乏人才支撐

鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力，社會(huì)保障和公共服務(wù)不足。 許多農(nóng)村，在醫(yī)療、衛(wèi)生和教育等各方面都滿足不了村民的需要。 所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)很難留住人才，涉農(nóng)管理和技術(shù)人才也鮮有人甘愿來農(nóng)村奉獻(xiàn)青春，這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)各基層窗口技術(shù)人才缺乏，出現(xiàn)人才斷層情況。 而對(duì)于很多出身農(nóng)村的學(xué)生來說，求學(xué)的出發(fā)點(diǎn)本就是為掙脫農(nóng)村貧苦日子；農(nóng)村本地年輕人為了更好的物質(zhì)生活，也放棄留守農(nóng)村、建設(shè)農(nóng)村的想法。 這更加劇了農(nóng)村的人才斷層與流失。

（二）鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃發(fā)展缺少頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一規(guī)劃

村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)薄弱，缺乏發(fā)展后勁，對(duì)鄉(xiāng)村振興難以形成支撐作用。 部分村莊缺乏開拓創(chuàng)新，嚴(yán)重存在“等靠要”思想，只想等上級(jí)資金支持，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃發(fā)展缺少頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)發(fā)展無思路，不能充分發(fā)揮現(xiàn)有資源和優(yōu)勢(shì)。 已有的村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)十分薄弱，收入在5 萬元以下，穩(wěn)定性差，資金投入主要依靠政府，發(fā)展還比較困難，多數(shù)處于發(fā)展的初級(jí)階段、起步階段，稍有不慎就面臨失敗的危險(xiǎn)。

三、進(jìn)一步提升安陽市鄉(xiāng)村治理工作水平的建議

（一）創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理工作，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系

1.出臺(tái)相關(guān)政策，加快鄉(xiāng)村人才振興

結(jié)合安陽市實(shí)際出臺(tái)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)激勵(lì)政策， 如減稅降費(fèi)政策，設(shè)立鄉(xiāng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金，加強(qiáng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化平臺(tái)建設(shè)， 建設(shè)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園。 充分發(fā)揮新鄉(xiāng)賢作用，把退休返鄉(xiāng)居住的老干部、老教師、老黨員和回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人士以縣為單位建立新鄉(xiāng)賢人才庫，加強(qiáng)管理，精準(zhǔn)服務(wù)，充分發(fā)揮新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村振興中的作用。 逐步構(gòu)建一個(gè)包括鄉(xiāng)賢在內(nèi)的多元治理主體共同參與的鄉(xiāng)村治理體系，以此來應(yīng)對(duì)農(nóng)村畸形“空心化”。

2.多措并舉發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)

發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)是提升組織力的重要載體，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的物質(zhì)基礎(chǔ)， 也是體現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)幸福的重要標(biāo)志。要把發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)工作列入各級(jí)黨組織書記黨建工作任務(wù)清單和黨建述職內(nèi)容，編制好產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。 以“全域總體規(guī)劃+村級(jí)項(xiàng)目規(guī)劃”的模式，宜工則工、宜農(nóng)則農(nóng)、宜商則商、宜游則游，確定發(fā)展的定位和方向。 選準(zhǔn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展路子，弄清本村的優(yōu)勢(shì)和潛力所在，大力發(fā)展符合本村實(shí)際的特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。

3.加強(qiáng)基層服務(wù)體系配套設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

推動(dòng)公共資源優(yōu)先向農(nóng)業(yè)農(nóng)村配置。 目前，農(nóng)村基本公共服務(wù)體系的框架已經(jīng)搭建起來，實(shí)現(xiàn)了從“無”到“有”的歷史性變革，應(yīng)把從“有”到“好”作為主攻方向，繼續(xù)推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，著力增加農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系，提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和覆蓋面，以及加快農(nóng)村生活垃圾、污水處理能力建設(shè)，發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)+教育、互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療等，提供公平可及的公共服務(wù)。

（二）促進(jìn)自治法治德治有機(jī)結(jié)合

1.不斷創(chuàng)新村民自治

不斷增強(qiáng)基層社會(huì)治理的動(dòng)力和活力。 突破基層社會(huì)治理困境， 需要注重發(fā)揮群眾參與社會(huì)治理的優(yōu)勢(shì)。一是要科學(xué)確定公共事務(wù)。在引導(dǎo)村民參與社會(huì)治理過程中，注重從群眾利益出發(fā)，將一些村民關(guān)心、關(guān)注的事務(wù)納入到基層治理的內(nèi)容和計(jì)劃中， 使村民能在參與社會(huì)治理的過程中真正得到實(shí)惠， 進(jìn)一步增強(qiáng)自身責(zé)任感和使命感。二是要激發(fā)主體意識(shí)。通過有效的宣傳教育形式， 逐漸引導(dǎo)廣大群眾自覺參與社會(huì)治理，激發(fā)他們的主體意識(shí)和參與意識(shí)，進(jìn)一步增強(qiáng)群眾參與社會(huì)治理的主動(dòng)性。

2.提升基層治理法治化水平

法治建設(shè)不僅是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略內(nèi)涵式要求， 而且也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地執(zhí)行的強(qiáng)力保障。 完善鄉(xiāng)村治理，治理的法治化水平提升是應(yīng)有之義。 提升基層法治化水平， 一是要訓(xùn)練和提升基層黨員干部運(yùn)用法治思維和法治方式的能力。 二是要約束鄉(xiāng)村執(zhí)法司法行為，確保村民在每一個(gè)案件中都能感受到公平正義。

3.增強(qiáng)“三治”的融合

自治、法治、德治融合發(fā)展是構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系的內(nèi)涵要求， 能夠滿足國(guó)家發(fā)展和人民群眾的雙重現(xiàn)實(shí)需要。 所以應(yīng)該進(jìn)一步健全“三治”結(jié)合鄉(xiāng)村治理體系，在這個(gè)進(jìn)程中需要強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)， 推進(jìn)以自治為目標(biāo)的鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)，凸顯法治的保障作用。 同時(shí)，還要厚植傳統(tǒng)文化根基，使“三治”共同作用于鄉(xiāng)村治理，最后達(dá)到鄉(xiāng)村治理的善治目標(biāo)。