城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中土地管理存在的問題與解決

趙 罕

唐山市規(guī)劃編制研究中心

1 引言

隨著城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)度不斷加快及土地資源緊缺問題的日益突出，土地資源作為城鄉(xiāng)規(guī)劃與建設(shè)中的重要因素也越來越受到重視。土地管理是城鄉(xiāng)規(guī)劃與建設(shè)中的重要組成部分，切實提高土地管理水平不僅有利于土地資源利用效率的提高，而且在優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加快推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展等方面也有重要作用。土地管理是一項重大工程，在城鄉(xiāng)規(guī)劃與建設(shè)中更是涉及眾多方面及內(nèi)容，在實際管理中常存在較大困難和問題，因此加強城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中土地管理存在問題及對策研究具有重要意義。

2 城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃及管理

城鄉(xiāng)規(guī)劃主要是指為實現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村空間合理布局，在政府領(lǐng)導(dǎo)下對區(qū)域性土地資源利用方向而進(jìn)行的設(shè)計和布局過程，過程實現(xiàn)中包括對自然資源與人文資源合理開發(fā)及城市與鄉(xiāng)村市場價值挖掘等，在實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境和諧發(fā)展、環(huán)節(jié)城鄉(xiāng)間發(fā)展壓力等方面具有重要意義。而土地規(guī)劃是城鄉(xiāng)規(guī)劃中的重要內(nèi)容，主要是指在政府指導(dǎo)下根據(jù)區(qū)域精益及文化建設(shè)客觀需要，按照一定原則設(shè)計土地資源利用方案和方向的過程。土地管理則是國家為調(diào)整土地關(guān)系，組織和監(jiān)督土地開發(fā)利用，保護(hù)和合理利用土地資源而采取的行政、經(jīng)濟(jì)、法律及技術(shù)的綜合性措施，其一般包括土地法規(guī)體系建立、土地資源調(diào)查和統(tǒng)計、權(quán)屬管理、城市建設(shè)用地審批、土地利用管理等方面內(nèi)容。土地規(guī)劃是土地管理中的重要內(nèi)容，也是實現(xiàn)土地利用有效管理的重要手段，因此在城鄉(xiāng)規(guī)劃與建設(shè)中加強土地管理工作非常重要。其次，土地資源本身與人民群眾利益息息相關(guān)，在很大程度上也影響著城鄉(xiāng)規(guī)劃與建設(shè)工作的開展，因此從這個角度而言，土地管理在城鄉(xiāng)規(guī)劃與建設(shè)中的重要性是非常突出的。另外，通過有效開展土地資源管理，能夠為城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)工作提供良好空間與資源，優(yōu)化城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)方案，從而推動城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)可持續(xù)發(fā)展，為人們營造更好生活環(huán)境。

3 城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中土地管理存在的問題

3.1 土地布局不夠合理

土地布局是城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)土地管理中的重要方面，土地布局更是直接關(guān)系到城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及土地利用效益，對土地進(jìn)行科學(xué)合理布局非常重要。但在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)土地管理實際工作中，受各方面因素影響，整體而言土地布局不合理仍是土地管理中的一個突出問題，也是影響城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)工作及土地利用效益提高的重要因素。首先，一些地方在土地布局中，自然資源和城市建設(shè)相關(guān)部門間交流共同與協(xié)助不到位，導(dǎo)致未能結(jié)合區(qū)域土地資源及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面對土地進(jìn)行合理布局。其次，一些地方相關(guān)部門在土地布局中長遠(yuǎn)考慮不足，過于重視眼前效益，不但不利于土地資源合理利用，而且對生態(tài)環(huán)境的影響也是很大。此外，土地布局整體性、全局性意識不足，土地布局隨意性大，導(dǎo)致布局雜亂無章，缺乏合理性。

3.2 管理體制不完善

完善的管理體系是確保管理工作有序、有效開展的重要保障，但城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)土地管理中，土地管理體制不完善也是一個突出問題。隨著社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)工作在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中地位日益突出，人們也日益認(rèn)識到城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地管理的重要性，在實際工作一些地方對管理體制建設(shè)工作不夠重視，管理體制沒有根據(jù)經(jīng)濟(jì)等方面發(fā)展及時進(jìn)行調(diào)整和完善，導(dǎo)致一些管理制度或辦法等在實際中的可操作性、針對性較低，難以發(fā)揮管理體制在土地管理工作中的作用。另外，一些地方在土地管理方面仍存在較多漏洞，導(dǎo)致遇到具體問題時缺乏相應(yīng)處置依據(jù)，從而給土地管理工作帶來較大難度。

3.3 規(guī)劃穩(wěn)定性低，土地管理水平有待提高

城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)土地管理中，城鄉(xiāng)規(guī)劃穩(wěn)定性對土地管理工作開展也有很大影響。一些開發(fā)商由于對土地資源穩(wěn)定性、靈活性等了解和認(rèn)識不全面、不到位，或在土地實際開發(fā)利用中為獲取更大自身利益而對土地規(guī)劃布局進(jìn)行隨意調(diào)整，從而降低土地規(guī)劃穩(wěn)定性，給土地資源合理利用帶來不利影響。

3.4 土地管理效果不佳

土地管理是城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的一項重要內(nèi)容，只有做好相關(guān)布局與規(guī)劃工作方可在最大限度上利用起有限的土地資源。當(dāng)前在倡導(dǎo)可持續(xù)發(fā)展的時代背景下，嚴(yán)厲懲處違章建筑，深入剖析現(xiàn)有問題都極為關(guān)鍵。國家有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)要根據(jù)時代發(fā)展的步伐來逐步完善管理制度，充分結(jié)合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這樣才可以有效發(fā)揮出城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的效用。不過在實際過程中要想實現(xiàn)這一效果還需要不斷摸索與完善，目前國內(nèi)土地管理效果成效依舊差強人意。

3.5 管理人員綜合素質(zhì)有待提高

管理水平較低也是城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)土地管理工作中的短板。土地管理涉及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方方面面及內(nèi)容，本身就是一項復(fù)雜煩瑣的工作，對管理工作人員有較高的理論及專業(yè)技術(shù)水平，但這些方面在實際中仍存在較大欠缺。尤其是隨著社會經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，土地利用中更是涉及環(huán)境保護(hù)等問題，這些都要求管理人員具有環(huán)境保護(hù)、建筑工程、農(nóng)業(yè)工程等方面專業(yè)知識，目前這些方面對于土地管理行政部門而言仍是難以實現(xiàn)的。土地管理中存在的這些問題及不足，都嚴(yán)重阻礙著土地管理水平及效率的提高，更是直接影響著城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)工作推進(jìn)和開展。

4 加強城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中土地管理工作的策略

4.1 提高土地管理重視，嚴(yán)格土地使用標(biāo)準(zhǔn)管控

針對城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中土地管理存在的問題，要進(jìn)一步加強土地管理工作，相關(guān)部門首先要認(rèn)識到土地管理在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中的重要性，提高對該項工作的重視程度，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)景等戰(zhàn)略目標(biāo)出現(xiàn)，立足現(xiàn)狀，視角長遠(yuǎn)，對土地資源進(jìn)行科學(xué)合理規(guī)劃，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)范要求，切實有效開展土地管理工作，提高土地資源利用效益。其次，土地使用標(biāo)準(zhǔn)是開展土地管理的重要依據(jù)，也是規(guī)范管理的重要限制性要素，因此在土地管理中要結(jié)合區(qū)域土地資源及經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢等有效明確不同類型、范圍內(nèi)土地資源的用途，進(jìn)一步加強對土地利用標(biāo)準(zhǔn)的管控，提高土地資源規(guī)劃穩(wěn)定性，為城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)提供穩(wěn)定保障。此外，要加快推進(jìn)類型建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，及時發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)中不合理用地情況，強化整體利用管理。

4.2 建立健全土地管理體制，規(guī)范土地管理行為

完善的土地管理制度及體系能夠有效約束土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等行為，因此在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中應(yīng)高度重視土地管理制度和體系建設(shè)。首先，政府及相關(guān)部門要充分認(rèn)識到土地管理體制建設(shè)重要性，充分發(fā)揮自身職能作用推進(jìn)管理體制工作，結(jié)合實際情況及時對現(xiàn)有制度進(jìn)行調(diào)整、修改完善，逐步建立健全土地管理體系。其次，要進(jìn)一步明確不同部門及單位間基本職能與全責(zé)范圍，以確保土地利用中涉及的各項事項都有人負(fù)責(zé)和指導(dǎo)，避免存在漏洞而影響土地管理效率及實際使用情況。此外，應(yīng)建立有效監(jiān)督機制，以充分發(fā)揮監(jiān)督機制作用約束各部門主體具體行為，避免出現(xiàn)一些人員在利益驅(qū)使下而出現(xiàn)不合理審批土地資源的情況。另外，在土地管理體制完善中要遵循包容性和發(fā)展性原則，是實現(xiàn)土地管理的與時俱進(jìn)發(fā)展。

4.3 提高規(guī)劃的合理性，并嚴(yán)格執(zhí)行

在進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)過程中應(yīng)當(dāng)要結(jié)合具體類型、時間順序來根據(jù)規(guī)劃開展，此過程較為漫長，所以應(yīng)當(dāng)還要構(gòu)建起合理可行的規(guī)劃體系，提高土地資源利用的策略性。在進(jìn)行規(guī)劃方案制定過程中，工作人員應(yīng)當(dāng)要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展以及土地資源利用情況，在遵循地方耕地保護(hù)政策，開展全方位調(diào)研后，進(jìn)行土地資源的高效整合，確保城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地管理的合法性、合理性與有效性。此外應(yīng)當(dāng)要盡可能實現(xiàn)土地的均衡調(diào)配，進(jìn)行確保用地標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，防止短視行為的出現(xiàn)，實現(xiàn)總體規(guī)劃水平的提高。在開展調(diào)查研究工作時工作人員還應(yīng)當(dāng)要真誠、耐心的傾聽群眾的意見與建議，確保其合法權(quán)益得到保障。同時在規(guī)劃環(huán)節(jié)還需要科學(xué)設(shè)置公共空間與設(shè)施，確保城鄉(xiāng)居民的生活質(zhì)量得到提升。

4.4 合理編制管理計劃，提升土地管理效果

第一，提高土地利用整體規(guī)劃與控制的作用。必須要確保每一和土地利用有關(guān)的規(guī)劃都要能夠有效銜接土地整體規(guī)劃，而且實際建設(shè)用地規(guī)模務(wù)必要與整體規(guī)劃相符。如若不符就需要在第一時間進(jìn)行修整，并對用地規(guī)劃進(jìn)行核減。第二，合理規(guī)劃重要基礎(chǔ)設(shè)施以及基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。在實際規(guī)劃過程中需要嚴(yán)格遵循科學(xué)布局、時序管控、經(jīng)濟(jì)可行的原則，將基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)建設(shè)規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施，如水利、能源以及交通等的聯(lián)系與協(xié)調(diào)。防止出現(xiàn)投資盲目、土地資源重復(fù)建設(shè)等情況。第三，對土地使用標(biāo)準(zhǔn)予以明確，并嚴(yán)格落實。應(yīng)當(dāng)要對現(xiàn)有的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行完善，同時需堅持集約節(jié)約用地的原則額，確保安全與功能都能得到滿足的基礎(chǔ)上，對已有的工程建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行重新審改，如若有設(shè)計規(guī)范、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和土地使用標(biāo)準(zhǔn)相出入的情況需要盡快實施修訂。第四，合理利用土地。要想提升土地使用率一個重要前提就是能夠合理利用土地，而這必定能夠?qū)ν恋毓┬杳芷鸬接行У鼐徑庾饔?。首先，注重高效農(nóng)業(yè)的發(fā)展，積極加大已有耕地產(chǎn)出，保證生產(chǎn)所得糧食數(shù)量的穩(wěn)定。其次，可以采取合理規(guī)劃、嚴(yán)格執(zhí)法等方式來不斷提升建設(shè)用地使用率，嚴(yán)禁出現(xiàn)只占不建、占多建少等情況。

4.5 加強管理人才培養(yǎng)，提高土地管理水平

管理人員素質(zhì)及水平是影響土地管理工作開展效率及質(zhì)量的重要因素，因此城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)土地管理中促進(jìn)管理人員專業(yè)素質(zhì)的提升非常重要。政府及土地資源相關(guān)管理部門應(yīng)根據(jù)土地管理工作發(fā)展需要不斷優(yōu)化管理人員配置，重視土地資源利用及管理方面人才引進(jìn)，同時加強在職在崗管理人員教育培養(yǎng)，構(gòu)建高素質(zhì)土地開發(fā)專業(yè)技術(shù)隊伍，以有力促進(jìn)土地管理水平的提高。另外，應(yīng)加強對新技術(shù)應(yīng)用及培訓(xùn)工作，提高土地管理信息化水平，同時加強相關(guān)部門間溝通與對接，以提高土地資源開發(fā)利用的科學(xué)合理性，促進(jìn)城鄉(xiāng)快速發(fā)展。

5 結(jié)束語

總而言之，開展城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)土地管理工作能夠突破以往工商業(yè)用地以及農(nóng)業(yè)弄滴的界限，大大提高了土地資源利用效率，對國家以及城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著良好的推動作用。在具體管理環(huán)節(jié)要想能夠?qū)⑵湫в玫靡愿冒l(fā)揮就應(yīng)當(dāng)要正確認(rèn)識到管理過程中的問題與不足，并采取有效地應(yīng)對策略，以切實推動城鄉(xiāng)建設(shè)的快速、和諧發(fā)展。