城市更新治理模式的比較與選擇

陳 丹

中機(jī)中聯(lián)工程有限公司

1 引言

城市更新理念最初是于20世紀(jì)70年代由西方發(fā)達(dá)國家城市管理領(lǐng)域提出來的，在現(xiàn)代化發(fā)展不斷加快的過程中，該理念得到了大幅度的推廣，并為國際社會所接受。就城市更新而言，其主要包含兩方面的內(nèi)容，首先是城市內(nèi)某些基礎(chǔ)性設(shè)施的拆除、改造或是重新建設(shè)過程，另一方面則是城市內(nèi)的文化環(huán)境、生態(tài)等的改造，即城市內(nèi)部非實(shí)體形態(tài)物質(zhì)的延續(xù)和發(fā)展。西方發(fā)達(dá)國家對于城市更新的探究是基于廣泛的實(shí)踐所進(jìn)行的，在長期的發(fā)展過程中，不斷地調(diào)整城市更新的相關(guān)政策，主要包含城市重建、城市更新以及城市再開發(fā)等方面的內(nèi)容，總體而言，在該方面的研究都是城市改造、重建以及延續(xù)的過程，僅僅是實(shí)施的方法不同而存在著某些差異。對于我國來說，目前我國正處于城市建設(shè)發(fā)展的重要階段，對于城市的更新、重建等都需要依據(jù)國外實(shí)踐的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行，對于該方面的研究還是比較落后的。

我國長期以來對于城市更新中所采取的主要政策是以管制型政府治理模式為基礎(chǔ)，而該種城市更新治理模式存在著不少的問題，導(dǎo)致城市更新建設(shè)過程中出現(xiàn)了很多的難題。城市的更新治理應(yīng)當(dāng)是長期實(shí)踐探究的產(chǎn)物，更應(yīng)當(dāng)符合系統(tǒng)化的發(fā)展要求，在建設(shè)過程中要滿足體制化創(chuàng)新要求，也要能夠與社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相契合。當(dāng)前我國在城市更新實(shí)踐過程中也逐漸嘗試采取新的政策來改善最終效果，并逐漸向著混合型以及自愿性工具的方向進(jìn)行轉(zhuǎn)變。

2 城市更新治理過程中政府治理模式簡要介紹

廣州作為我國城市更新治理的典范城市，在2000余年的發(fā)展過程中經(jīng)歷了多次的改造、擴(kuò)建，而現(xiàn)如今也被列入了城市更新建設(shè)的先行城市。廣州市政府旨在將廣州向四面進(jìn)行擴(kuò)展，并在幾十年的建設(shè)過程中城市面積有了數(shù)倍的擴(kuò)大，并仍在不斷地更新擴(kuò)建過程中。對于廣州城市的更新進(jìn)程而言，其城市更新的效果如何很大程度上取決于相關(guān)決策者以及實(shí)施者如何選取治理模式，由此可見，城市更新治理過程中治理模式的選取十分重要，以下就城市更新治理過程中政府治理模式進(jìn)行簡要的介紹分析。

2.1 政府改造模式簡要介紹

首先要介紹的政府治理模式便是政府改造模式，所謂政府改造模式，主要指的是整個城市的改造項(xiàng)目由政府直接組織，同時在具體實(shí)施的過程中是由企業(yè)進(jìn)行負(fù)責(zé)的。當(dāng)前廣州金花小區(qū)的舊城改造就采用的是政府改造模式，在具體的時間過程中，政府對改造的內(nèi)容進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)劃，同時予以一定的政策知道，幫助金花小區(qū)進(jìn)行改造。不僅如此，在土地的開發(fā)方面也是由政府建設(shè)部門與承擔(dān)改造任務(wù)的國有企業(yè)進(jìn)行簽訂的，目的便是最大化地對金花小區(qū)的改造進(jìn)行指導(dǎo)，以此來為廣州其他地區(qū)的改造提供相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。由此可見，政府改造模式中政府是作為合同實(shí)施的甲方，所要進(jìn)行的任務(wù)便是確定城區(qū)的改造范圍，并規(guī)定相應(yīng)的改造期限，此外，還需要協(xié)調(diào)該區(qū)域內(nèi)不同單位之間的關(guān)系，最后還需要負(fù)責(zé)改造計(jì)劃最終實(shí)施結(jié)果的查驗(yàn)接受。而相關(guān)的開發(fā)企業(yè)則需要根據(jù)政府的要求進(jìn)行改造計(jì)劃的實(shí)施，籌集改造過程中所需要的資金，并進(jìn)行城市改造中公共設(shè)施的建設(shè)。當(dāng)前，廣州金花小區(qū)的舊城改造已經(jīng)完美收官，其中拆遷的6000余戶居民也進(jìn)行了妥善的安置，舊城改造計(jì)劃結(jié)果也是較為滿意。

2.2 市場改造模式簡要介紹

市場改造模式也是政府治理模式的一種，主要指的是舊城區(qū)改造過程中政府通過出讓用地紅線，由開發(fā)商按照相關(guān)的規(guī)劃要求來負(fù)責(zé)項(xiàng)目的拆遷、建設(shè)的一種商業(yè)行為。廣州在之前的發(fā)展過程中，受到了國內(nèi)外諸多開發(fā)商的青睞，紛紛在當(dāng)?shù)貙?shí)施舊城改造，而其主要進(jìn)行改造的地段往往是比較繁華的路段，或是人口密集的區(qū)域，對于實(shí)際需要改造的舊城區(qū)卻無法進(jìn)行改造，由此便違背了舊城改造的基本內(nèi)涵。這也是由于舊城改造過程中，危房、偏僻地段的改造需要耗費(fèi)巨大的成本，導(dǎo)致開發(fā)商往往不愿對這些城區(qū)進(jìn)行改造，由此以來，舊城去的改造過程中并未有共建配套設(shè)施的增加，同時人口密度有所增加，這就導(dǎo)致公共服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重缺乏。

由此可見，市場改造模式對于是舊城區(qū)該在過程中的一個誤區(qū)，采用市場改造模式進(jìn)行舊城區(qū)改造會進(jìn)一步的加劇城市公共服務(wù)設(shè)施的缺乏現(xiàn)狀，對于我國城市化建設(shè)的進(jìn)程并未有實(shí)質(zhì)上的幫助。就目前而言，廣州富力廣場改造過程中就采取此種改造模式，導(dǎo)致該地區(qū)的改造出現(xiàn)了巨大的問題，影響到國家城市更新治理的實(shí)踐過程，因而市政府也曾禁止開發(fā)商參與到舊城改造之中，目的便是防止市場改造模式進(jìn)一步影響到城市更新過程。

2.3 混和改造模式簡要介紹

政府治理模式的最后一種便是混和改造模式，改種模式指的是政府為以行政手段來動員單位以及居民出資參與到城市景觀政治以及舊房維修的過程中。此改造模式也是在舊城改造過程中出現(xiàn)資金不足的情況下被迫實(shí)施的措施，混和改造模式在具體實(shí)施的過程中既有其優(yōu)勢，有存在著不足之處，其優(yōu)勢在于能夠充分將居民與舊城改造聯(lián)系在一起，在解決改造資金問題的基礎(chǔ)上，也能夠給當(dāng)?shù)鼐用駧砗艽蟮谋憷?。而不足之處則在于可能出現(xiàn)民眾不配合的情況，對于出資改造舊城區(qū)持反對態(tài)度，由此影響到舊城改造的整體進(jìn)度。因而在實(shí)際的實(shí)施過程中，往往還是由政府統(tǒng)一進(jìn)行調(diào)節(jié)，對于民眾出資進(jìn)行保障，確保能夠?yàn)楫?dāng)?shù)鼐用駧硎找妫纱吮Ｕ吓f城改造的順利進(jìn)行。

3 不同改造模式所產(chǎn)生的困難簡要介紹

3.1 開發(fā)企業(yè)成為舊城改造的主體部分，導(dǎo)致公共利益受損

當(dāng)前我國相關(guān)開發(fā)企業(yè)在進(jìn)行舊城改造的過程中，始終是以自身盈虧作為最重要的部分，追求利潤最大化更是其開發(fā)過程中的重要標(biāo)準(zhǔn)。因而開發(fā)商在參與舊城改造的過程中，所選擇的改造區(qū)域往往是比較繁華的地段，而對于拆遷難度比較大的地方卻視而不見，這就很大程度上違背了舊城改造的根本目的。不僅如此，為了節(jié)約成本，開發(fā)企業(yè)在對拆遷地居民的安置方面也存在著較大的問題，通常選擇一些比較偏遠(yuǎn)的地區(qū)進(jìn)行拆遷居民的安置，在一定程度上影響到了居民的切身利益，最后，對于公共設(shè)施的建設(shè)來說，也存在著很大的問題，開發(fā)商對于改造區(qū)公共設(shè)施的建設(shè)并不關(guān)注，因而影響到居民的正常生活，長此以往，便會帶來嚴(yán)重的社會矛盾，影響到國家的利益。由此可見，在該種城市更新模式下，雖然在一定程度上減輕了政府的工作壓力以及資金投入，但卻無法對開發(fā)商的改造行為進(jìn)行控制，因而在舊城改造的過程中出現(xiàn)公共配套少、政府設(shè)計(jì)規(guī)劃落空的情況。對于開發(fā)商在舊城改造過程中所導(dǎo)致的居民利益受損、社區(qū)居民公共利益受侵害的情況，都會給我國社會的正常運(yùn)行帶來嚴(yán)重的影響。

3.2 政府成為舊城改造的責(zé)任主體，出現(xiàn)角色錯位的情況

在廣州金花小區(qū)的改造過程中，整個過程都是由市政府直接進(jìn)行策劃、組織的，在此過程中，我國某些國有開發(fā)企業(yè)也為政府承擔(dān)了一定的責(zé)任，但國有企業(yè)并非是完全獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體，在執(zhí)行舊城改造的過程中，也是受到了政府的指示，因而是受到政府控制的。由此可見，在改種模式下，舊城改造的主體成為政府，但實(shí)際的改造過程中，其主體部分應(yīng)當(dāng)是受改造的地區(qū)金花小區(qū)。金花小區(qū)作為舊城改造的主體部分，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)改造的責(zé)任以及風(fēng)險(xiǎn)，但在實(shí)際運(yùn)行過程中，政府需要在金花小區(qū)改造過程中及時地調(diào)整規(guī)劃措施，并為改造過程提供資金，不僅如此，在回遷房的建設(shè)過程中，其缺乏資金時，政府也需要及時地調(diào)整相關(guān)政策，并降低相應(yīng)項(xiàng)目的利潤，此外，還需要承擔(dān)改造過程中綠化、道路等建設(shè)的費(fèi)用。

由此可見，本應(yīng)由金花小區(qū)承擔(dān)的責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)都被強(qiáng)加到政府身上，因而舊城改造的主體部分便發(fā)生了改變，政府承擔(dān)了改造過程中的巨大成本，而居民家庭卻有了舒適的生活環(huán)境以及住房條件。這種模式下政府將承擔(dān)舊城改造的一切責(zé)任，同時也會在經(jīng)濟(jì)方面付出巨大的代價(jià)，這也不符合其作為公共組織的性質(zhì)?？傮w而言，政府所采取的措施造成利益的不均等化，會影響到整體的改造過程。

4 城市更新治理新模式——利益共同體模式簡要介紹

就當(dāng)前我國舊城改造的實(shí)踐而言，依靠政府以及市場的導(dǎo)向政策解決城市更新問題是極為困難的，這主要是由于當(dāng)前城市的建設(shè)是整體化的研究，需要居民、私營企業(yè)、投資商以及政府機(jī)構(gòu)投入大量的資本、時間進(jìn)行建設(shè)，在此過程中，政府主要起到引導(dǎo)作用，幫助舊城區(qū)居民改善居住環(huán)境，加快我國社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但并不能將之作為城市更新治理的主體部分，由此才能實(shí)現(xiàn)舊城區(qū)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等的持續(xù)性發(fā)展。就以上的介紹而言，政府需要在舊城改造過程中構(gòu)件一種新的治理模式，即利益共同體治理模式，該種治理模式需要對改造過程中的參與者進(jìn)行角色劃分，即區(qū)分責(zé)任主體、引導(dǎo)者等。在此過程中也需要充分發(fā)揮政府、開發(fā)商的作用，將政府、開發(fā)商以及當(dāng)?shù)鼐用竦睦娼Y(jié)合在一起，實(shí)現(xiàn)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的共同體。

該舊城區(qū)更新治理模式的基本模式即是在改造區(qū)域內(nèi)，對于一些基礎(chǔ)性設(shè)施以及公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行嚴(yán)格的計(jì)算，不將政府的投入算入其中，結(jié)合開發(fā)商在此過程中的比例投入進(jìn)行分析，由此來進(jìn)行最終的分紅管理。在此新模式的運(yùn)行過程中，舊城改造成為兼顧公共利益與個人利益的集體行為，同時也能夠?yàn)楫?dāng)?shù)鼐用駧砀蟮氖找?，因而符合我國社會發(fā)展的基本理念。其治理模式也能夠?qū)⑴f城改造的成本以及收益內(nèi)部化，分配較為方便。不僅如此，參與舊城改造的各個團(tuán)體都在本質(zhì)上擁有了改造的決策權(quán)，能夠?qū)τ谂f城改造方案提出意見，進(jìn)行修改，這也在一定程度上防止某些不正當(dāng)?shù)钠髽I(yè)追求自身利益最大化而影響到舊城改造整體方案。最后，利益共同體模式治理新模式有利于社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，對于我國城市化建設(shè)有著很大的幫助，這也在一定程度上解決了我國社會中存在的一些矛盾，對于我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的長遠(yuǎn)發(fā)展有著十分重要的影響，有必要進(jìn)一步的研究發(fā)展。

5 結(jié)束語

本文中就城市更新治理模式的比較選擇進(jìn)行了具體的介紹分析，其中介紹了當(dāng)前城市更新治理過程中的三種模式，并就其所存在的問題進(jìn)行了分析，由此提出利益共同體的舊城改造新模式，對于我國的舊城改造有著巨大的幫助。