市政工程PPP項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)管理策略

孫軒磊

中交（成都）城市開發(fā)有限公司

1 工程概況

本項(xiàng)目為簡(jiǎn)州新城核心起步區(qū)，規(guī)劃城市建設(shè)用地約17.43km2。到2032年，各功能組團(tuán)布局初步形成，簡(jiǎn)州新城產(chǎn)業(yè)體系加快培育，區(qū)域生態(tài)體系和生態(tài)紅線基本穩(wěn)固，簡(jiǎn)州新城管理機(jī)制趨于完善。簡(jiǎn)州新城將打造成為制造功能為主、配套完善、產(chǎn)城融合的綜合性新城，形成以汽車制造、高端裝備制造為主的制造產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈和以生活服務(wù)、文化旅游、生產(chǎn)服務(wù)、觀光農(nóng)業(yè)為主的服務(wù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈，實(shí)現(xiàn)由以產(chǎn)興城到以城帶產(chǎn)、產(chǎn)城聯(lián)動(dòng)的發(fā)展路徑轉(zhuǎn)變，成為高端制造之城、魅力生活之城、山水生態(tài)之城。

本項(xiàng)目采用PPP模式進(jìn)行合作，具體運(yùn)作方式為“DBFOT”（設(shè)計(jì)－建設(shè)－融資－運(yùn)營(yíng)－移交）。采用區(qū)域整體規(guī)劃、分期實(shí)施，基礎(chǔ)設(shè)施及公用設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等相結(jié)合的區(qū)域整體綜合開發(fā)運(yùn)營(yíng)的運(yùn)作模式。項(xiàng)目公司基于績(jī)效考核結(jié)果的可行性缺口補(bǔ)助模式獲取合理回報(bào)。

2 市政工程PPP項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別管理

PPP項(xiàng)目融資模式減輕了政府部門財(cái)政壓力，讓社會(huì)資本參與到市政項(xiàng)目的建設(shè)、投資、運(yùn)營(yíng)整個(gè)過程中[1]。市政工程建設(shè)需要投入大量資金，建設(shè)周期較長(zhǎng)，因此極易產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。工程項(xiàng)目組要識(shí)別項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，科學(xué)管理市政工程PPP項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施針對(duì)性的措施，劃定責(zé)任主體，明確風(fēng)險(xiǎn)分配，加強(qiáng)內(nèi)部管理，制定科學(xué)的獎(jiǎng)懲制度，促進(jìn)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的穩(wěn)定開展。

在本項(xiàng)目建設(shè)過程中要善于識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，了解管理活動(dòng)中可能存在的種種風(fēng)險(xiǎn)。在識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)之后，通過風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別結(jié)果確定后續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)管理具體方向。當(dāng)前，我國大部分PPP項(xiàng)目通過以下幾種方式識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)。

2.1 分段識(shí)別法

該方法在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方面能夠得出詳細(xì)的結(jié)果，識(shí)別放范圍較廣，是一種應(yīng)用極為廣泛的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方式。分段識(shí)別法是依據(jù)PPP項(xiàng)目的階段性特點(diǎn)對(duì)其前、中、后三階段進(jìn)行識(shí)別。

（1）前期階段。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人充分考察項(xiàng)目的財(cái)政承受能力，篩選、識(shí)別項(xiàng)目。在前期籌劃時(shí)了解如何編制實(shí)施方案，把控合同缺陷風(fēng)險(xiǎn)及市場(chǎng)預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)，使其保持在可控范圍內(nèi)。

（2）中期執(zhí)行階段。識(shí)別項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)、運(yùn)營(yíng)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)以及項(xiàng)目融資協(xié)議風(fēng)險(xiǎn)。在這一階段，容易產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的概率較大，且需要識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)種類較多，無形中提升了中期執(zhí)行階段風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的難度。

（3）后期融資移交階段。評(píng)估運(yùn)營(yíng)方面的風(fēng)險(xiǎn)，而對(duì)于資產(chǎn)清算方面，要實(shí)施相應(yīng)的評(píng)估。這個(gè)階段主要容易產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的有項(xiàng)目資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)、法律變更風(fēng)險(xiǎn)等。

2.2 情景分析法

工作人員將相同情景的投資項(xiàng)目作為參考，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。借鑒成功案例中的先進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)防范措施；總結(jié)、汲取失敗案例中的教訓(xùn)。有些項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素對(duì)項(xiàng)目的進(jìn)展影響較大，則要利用風(fēng)險(xiǎn)管理評(píng)估方法實(shí)施評(píng)估，了解其危害性，提升應(yīng)對(duì)策略。

2.3 德爾菲法

德爾菲法即專家調(diào)查法，借助專家的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)判斷項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)種類。通常要成立專家小組，共有6～9人，使調(diào)查結(jié)果具有客觀性。在本項(xiàng)目建設(shè)過程中，利用以上幾種風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方法識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，了解在PPP項(xiàng)目中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)政治決策失誤、項(xiàng)目審批風(fēng)險(xiǎn)、法律變更風(fēng)險(xiǎn)。為了更好地防范這類風(fēng)險(xiǎn)，要針對(duì)性地分析風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)及類型，避免其中存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。市政工程PPP投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)于以下幾方面：（1）法律風(fēng)險(xiǎn)。在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，非常有可能出現(xiàn)違約支付、法律變更等問題；（2）政策風(fēng)險(xiǎn)。在施工過程中也可能會(huì)出現(xiàn)稅收政策、宏觀經(jīng)濟(jì)等風(fēng)險(xiǎn)；（3）運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。體現(xiàn)在社會(huì)資本能力變化、市場(chǎng)需求移交風(fēng)險(xiǎn)等方面；（4）實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)。在工程施工過程中可能會(huì)遇到技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)計(jì)誤差風(fēng)險(xiǎn)等；（5）在施工過程中，可能會(huì)由于惡劣天氣、地質(zhì)災(zāi)害產(chǎn)生不可抗力風(fēng)險(xiǎn)；（6）金融風(fēng)險(xiǎn)。由于市政工程PPP項(xiàng)目建設(shè)周期較長(zhǎng)，期間可能會(huì)出現(xiàn)通貨膨脹、利率變化等風(fēng)險(xiǎn)。

3 簡(jiǎn)州新城PPP項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn)及防范措施

3.1 合法合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目整體立項(xiàng)已批復(fù)，項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)、實(shí)施方案均獲得批復(fù)，項(xiàng)目已錄入PPP項(xiàng)目管理庫，完成采購，目前處于執(zhí)行階段。綜上，本項(xiàng)目具備合法合規(guī)性。

3.2 征拆風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：前期征拆影響，影響項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度及增加成本及付費(fèi)進(jìn)度的風(fēng)險(xiǎn)。防范措施：PPP合同中明確約定征拆為政府責(zé)任，征拆費(fèi)由政府負(fù)責(zé)總額包干；并約定征地拆遷的完成時(shí)限，明確由于征拆延后而影響項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，政府方應(yīng)承擔(dān)的違約責(zé)任及補(bǔ)償責(zé)任，項(xiàng)目公司有權(quán)中止本項(xiàng)目合作或調(diào)整投資計(jì)劃。

3.3 融資風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：銀行貸款能否及時(shí)足額到位，存在一定的不確定性，如無法按照約定的金額和條件為本項(xiàng)目融資，將對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的投資建設(shè)產(chǎn)生關(guān)鍵影響。防范措施：提前與多家銀行進(jìn)行多輪洽商，力爭(zhēng)在各子項(xiàng)目正式投資前落實(shí)好相關(guān)資金單位及融資條件。已約定融資利率隨基準(zhǔn)利率變化同比同向調(diào)整，且特殊情況上浮上限為20%，風(fēng)險(xiǎn)可控。

3.4 價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：價(jià)格波動(dòng)對(duì)成本影響的風(fēng)險(xiǎn)。防范措施：PPP合同約定，在整個(gè)工程建設(shè)期內(nèi)，人工費(fèi)、材料費(fèi)、機(jī)械費(fèi)根據(jù)成都市有關(guān)規(guī)定進(jìn)行調(diào)整，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)有合理的付費(fèi)調(diào)價(jià)機(jī)制，政策風(fēng)險(xiǎn)可控。

3.5 績(jī)效風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：項(xiàng)目建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期均需考核，可用性服務(wù)費(fèi)、產(chǎn)業(yè)服務(wù)費(fèi)與績(jī)效考核掛鉤，可能對(duì)可行性缺口補(bǔ)助支付金額產(chǎn)生較大影響。防范措施：一是與政府進(jìn)一步完善具體的績(jī)效考核內(nèi)容，使績(jī)效考核合理可達(dá)；二是設(shè)置容錯(cuò)機(jī)制，通過整改后可全額獲取可行性缺口補(bǔ)助；三是加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作，獲取的產(chǎn)業(yè)綜合體項(xiàng)目用地已滿足商業(yè)落地投資額考核要求，確保產(chǎn)業(yè)發(fā)展績(jī)效考核不影響付費(fèi)的足額獲取。

3.6 稅籌風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：營(yíng)改增后，PPP項(xiàng)目增值稅抵扣鏈?zhǔn)欠裢暾嬖谝欢L(fēng)險(xiǎn)。防范措施：PPP合同約定前期費(fèi)用和征拆由政府方（甲方）提供可抵扣的合理票據(jù)。若因不能提供引起的損失由甲方負(fù)責(zé)，且在項(xiàng)目公司確認(rèn)當(dāng)期支付；其次，明確因移交項(xiàng)目產(chǎn)生的稅費(fèi)由甲方承擔(dān)。

3.7 支付風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：本項(xiàng)目合作期較長(zhǎng)，政府能否按約定的期限和金額及時(shí)足額支付是重要風(fēng)險(xiǎn)。防范措施：PPP合同約定政府方確保本項(xiàng)目年度財(cái)政支出責(zé)任納入中期財(cái)政規(guī)劃、相應(yīng)人大將同意本項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任納入年度預(yù)算。同時(shí)約定政府延遲支付的違約責(zé)任，且本PPP項(xiàng)目采取滾動(dòng)開發(fā)，控制投資節(jié)奏，做好各階段投資控制，視項(xiàng)目的回款支付情況控制片區(qū)項(xiàng)目投資節(jié)奏和開發(fā)強(qiáng)度，確保投資風(fēng)險(xiǎn)整體可控。

4 市政工程PPP項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)管理優(yōu)化措施

4.1 明確責(zé)任主體，做好風(fēng)險(xiǎn)分配

根據(jù)投資協(xié)議、PPP項(xiàng)目合同及各參建單位的相關(guān)合同，系統(tǒng)梳理項(xiàng)目公司與政府方、股東方、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、造價(jià)、檢測(cè)、監(jiān)測(cè)、運(yùn)營(yíng)等各單位的責(zé)任與義務(wù)，明確各業(yè)務(wù)的責(zé)任主體，做好風(fēng)險(xiǎn)分配管理，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，設(shè)立法務(wù)專員，建立風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的清單管理機(jī)制，做好全面系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)防控，防范過程風(fēng)險(xiǎn)疊加而影響項(xiàng)目推進(jìn)，對(duì)外做好協(xié)調(diào)與溝通管理，對(duì)內(nèi)加強(qiáng)履約考核，獎(jiǎng)罰分明，開展月度季度年度考核，做好事中控制，內(nèi)業(yè)與外業(yè)相結(jié)合，確保風(fēng)險(xiǎn)管理總體可控。

4.2 完善內(nèi)控體系，編制各項(xiàng)管理辦法

根據(jù)項(xiàng)目情況梳理內(nèi)外業(yè)務(wù)關(guān)系與工作界面，建立健全組織保證體系，研究溝通各項(xiàng)管理流程，制定項(xiàng)目公司管理制度并形成匯編，包括但不限于：前期報(bào)規(guī)報(bào)建、工程建設(shè)、質(zhì)量進(jìn)度、安全環(huán)保、合約成本、結(jié)算與審計(jì)、融資與財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)與移交、履約與績(jī)效考核、回款等一系列管理辦法，做到有章可循，有法可依，確保項(xiàng)目公司投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)移交回款等各階段風(fēng)險(xiǎn)管理切實(shí)可控，并根據(jù)各階段的管理需求補(bǔ)充完善各項(xiàng)制度內(nèi)容，做好過程動(dòng)態(tài)調(diào)整，確保各項(xiàng)制度適應(yīng)項(xiàng)目公司的長(zhǎng)周期運(yùn)轉(zhuǎn)順暢。

4.3 協(xié)助實(shí)施機(jī)構(gòu)制定管理辦法，明確投資建設(shè)程序

為確保PPP項(xiàng)目投資建設(shè)的順利推進(jìn)，建議項(xiàng)目公司積極協(xié)助實(shí)施機(jī)構(gòu)和咨詢公司共同制定《PPP項(xiàng)目管理辦法》、《PPP項(xiàng)目工程建設(shè)其他費(fèi)用中相關(guān)咨詢服務(wù)單位的招標(biāo)最高限價(jià)》，理順雙方管理界面、管理職責(zé)，明確招標(biāo)、合同、計(jì)量、簽證變更、認(rèn)質(zhì)核價(jià)、投資確認(rèn)等管理流程與備案要求，科學(xué)編制各項(xiàng)流程、提升管理效率；落實(shí)工程建設(shè)其他費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，防范成本確認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)。

4.4 加強(qiáng)全生命周期管理，防范計(jì)劃調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)

因市政工程PPP項(xiàng)目大多屬于綜合開發(fā)類項(xiàng)目，投資體量大，涉及專業(yè)多，項(xiàng)目公司應(yīng)組織各專業(yè)部門，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況及區(qū)域規(guī)劃要求，編制《項(xiàng)目全生命周期策劃方案》并報(bào)總部審批，項(xiàng)目公司根據(jù)批復(fù)的《項(xiàng)目全生命周期策劃方案》做好每年度的投資計(jì)劃與管理，加快前期征地拆遷、設(shè)計(jì)方案的審批，加強(qiáng)施工各項(xiàng)資源組織與投入，提前考慮儲(chǔ)備新開子項(xiàng)目，做好計(jì)劃的過程動(dòng)態(tài)管理，防范計(jì)劃調(diào)整帶來的投資風(fēng)險(xiǎn)，確保投資效益。

4.5 加強(qiáng)招標(biāo)與合同的標(biāo)準(zhǔn)化管理，降低管理風(fēng)險(xiǎn)

嚴(yán)格按照招投標(biāo)法及相關(guān)制度開展招標(biāo)工作，梳理編制監(jiān)理、造價(jià)、檢測(cè)等招標(biāo)文件范本，加強(qiáng)招標(biāo)文件標(biāo)準(zhǔn)化管理，提前向管委會(huì)完成各項(xiàng)招標(biāo)文件的備案工作，加快招標(biāo)文件的審批效率，降低招標(biāo)成本

根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部示范文本及省市相關(guān)要求，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，組織完成子項(xiàng)目協(xié)議、施工、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、造價(jià)咨詢、檢測(cè)等合同文本內(nèi)容的編制與完善工作，經(jīng)項(xiàng)目公司及律師事務(wù)所多次審核后，形成標(biāo)準(zhǔn)化模板合同，并對(duì)合同的談判、起草、訂立與歸檔做出詳細(xì)規(guī)定，明確合同的審批流程，建立合同編號(hào)制度，對(duì)合同進(jìn)行規(guī)范化管理，同時(shí)對(duì)合同履行過程控制提出規(guī)范要求，提升工作效率與風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

4.6 做好建設(shè)期與運(yùn)營(yíng)期的保險(xiǎn)策劃，及時(shí)投保，轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)

市政工程建設(shè)主要包含交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共建筑建設(shè)等方面，投資體量大，社會(huì)公眾性強(qiáng)，建設(shè)期與運(yùn)營(yíng)期發(fā)生意外風(fēng)險(xiǎn)的概率很大，由于人為因素及自然因素也可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)增加。

鑒于此，工程建設(shè)期，應(yīng)提前策劃、及時(shí)購買工程一切險(xiǎn)及第三方責(zé)任險(xiǎn)，組織各參建單位及時(shí)購買團(tuán)體意外險(xiǎn)，確保項(xiàng)目及各參建單位主要保險(xiǎn)種類全覆蓋，確保風(fēng)險(xiǎn)的有效轉(zhuǎn)移。各項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)期和移交應(yīng)采用社會(huì)保險(xiǎn)等方式轉(zhuǎn)移運(yùn)營(yíng)方的管理風(fēng)險(xiǎn)，如項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段產(chǎn)生事故，社會(huì)保險(xiǎn)公司會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的損失，這減少了項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方的損失。購買項(xiàng)目一般包含財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)、重要設(shè)備的意外險(xiǎn)、綜合保險(xiǎn)、危險(xiǎn)工種的人身意外險(xiǎn)等。

5 結(jié)束語

綜上所述，本文梳理了四川成都簡(jiǎn)州新城PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理策略，期望能夠幫助相關(guān)工作者充分了解市政工程PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理具體內(nèi)容，并不斷優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)管理內(nèi)容，降低投資項(xiàng)目的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，提升項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量，提高投資活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)城市綜合開發(fā)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善社會(huì)民生。