批而未供土地成因及對(duì)策分析
——以濟(jì)南市為例

王長鵬 孔 胃 李昭天

（1.濟(jì)南市勘察測(cè)繪研究院，山東濟(jì)南 250101；2.濟(jì)南市自然資源和規(guī)劃局，山東濟(jì)南 250013）

為積極促進(jìn)節(jié)約集約用地，以土地利用方式轉(zhuǎn)變推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，自然資源部《關(guān)于健全建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制的通知》把批而未供土地?cái)?shù)量作為重要測(cè)算指標(biāo)，明確了各地區(qū)批而未供處置具體任務(wù)和獎(jiǎng)懲要求。本文以濟(jì)南市為例闡述分析批而未供形成原因及擬處置措施，為推進(jìn)批而未供處置工作，轉(zhuǎn)變“重增量、輕存量”觀念，提高土地資源供給質(zhì)量和效益，推動(dòng)自然資源節(jié)約集約示范省建設(shè)，促進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換和高質(zhì)量發(fā)展工作提供參考。

一、成因及分類

土地從征收到供應(yīng)，需要履行征地方案審批實(shí)施、規(guī)劃條件確定、供地方案審批、供地程序履行等規(guī)定流程，由于中間環(huán)節(jié)較多產(chǎn)生了很多不確定性，導(dǎo)致了土地“批、供、用”在數(shù)量上的不平衡，前期數(shù)量較少尚未引起足夠的重視，經(jīng)過長期的積累，猶如滾雪球一樣越來越大，已經(jīng)嚴(yán)重制約著土地的節(jié)約集約利用[1]。

濟(jì)南市的批而未供土地處置工作以國家、山東省和濟(jì)南市批而未供相關(guān)文件要求為依據(jù)，堅(jiān)持“以圖管地、綜合分析”的原則，統(tǒng)籌考慮濟(jì)南市“一張圖管地”和自然資源部土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)成果，采用地理信息技術(shù)和遙感技術(shù)相結(jié)合的方式，梳理2009年以來的建設(shè)用地報(bào)批和土地供應(yīng)情況，進(jìn)行統(tǒng)一坐標(biāo)系等一系列操作處理之后進(jìn)行地塊上圖，以全市高分辨率遙感影像和收集到規(guī)劃數(shù)據(jù)為底圖，建立“批而未供”地塊空間數(shù)據(jù)庫，實(shí)行“掛圖作戰(zhàn)”，進(jìn)行批而未供土地分布情況分析和用途分析，編制批而未供分布圖與臺(tái)賬清單，逐圖斑與各區(qū)、各投融資平臺(tái)對(duì)接，同時(shí)借助移動(dòng)端進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)踏勘核實(shí)，明確責(zé)任主體。目前批而未供形成原因主要包括四個(gè)方面。

1.無法達(dá)到供地條件

農(nóng)民認(rèn)為土地是生存之本，一旦失去了土地，以后的生活難以得到保障，但農(nóng)民的法律意識(shí)也相對(duì)淡薄。同時(shí)征地貨幣補(bǔ)償往往是滯后于周邊住宅類房地產(chǎn)價(jià)格，導(dǎo)致項(xiàng)目資金難以滿足農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，征地拆遷工作難以推進(jìn)甚至被迫擱淺。征地拆遷工作周期長、多方面的困難使得部分村莊拆掉不到位，甚至整村未拆遷，是造成了大量批而未供的產(chǎn)生。

2.招商項(xiàng)目未能按計(jì)劃落地

以濟(jì)南市為代表的二三線城市，城市自身的吸引力不足，招商引資中還處于弱勢(shì)的一方，前期投入大量的時(shí)間和精力運(yùn)作項(xiàng)目，在政策上也對(duì)優(yōu)質(zhì)企業(yè)有一定傾斜，意圖通過項(xiàng)目落地解決就業(yè)、促進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、打造和提升城市形象。但是受到發(fā)展方向、市場(chǎng)環(huán)境影響，企業(yè)投資意向發(fā)生變化，導(dǎo)致項(xiàng)目未能落地，也是批而未供形成的一種原因。

3.規(guī)劃發(fā)生變化

在自然資源部組建之前，由于土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃以及生態(tài)功能區(qū)劃等現(xiàn)行規(guī)劃的編制管理機(jī)構(gòu)分散、層級(jí)結(jié)構(gòu)和編制標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問題，導(dǎo)致有些用地得不到合理利用和及時(shí)審批、供應(yīng)，同時(shí)由于現(xiàn)狀地類發(fā)生變化，不在原山東省國土資源廳2018年印發(fā)的《關(guān)于開展批而未供土地調(diào)整利用工作的意見》中調(diào)整利用范圍，由于規(guī)劃原因造成的批而未供也大量存在。

4.政府項(xiàng)目未供即用

政府為保障公民基本權(quán)利，提高生活水平，重點(diǎn)關(guān)心弱勢(shì)群體，開展一系列民生工程。民生重大工程建設(shè)直擊民生痛點(diǎn)、難點(diǎn)，惠及面廣，既有托幼等領(lǐng)域的補(bǔ)短板，也有養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)服務(wù)體系的提質(zhì)量。民生工程的建設(shè)周期比較短，項(xiàng)目在供地手續(xù)尚未完善的時(shí)候，已經(jīng)開工建設(shè)，后期由于種種原因沒有補(bǔ)充完善相關(guān)資料。2009年至今，此類問題經(jīng)過十多年的積壓，產(chǎn)生的批而未供問題日益凸顯。

二、處置措施

解決批而未供的產(chǎn)生需要批和供兩手抓。堅(jiān)持提前謀劃、深入對(duì)接，實(shí)行容缺受理、凈地征收，加快審查報(bào)批，提高征收效率。認(rèn)真貫徹執(zhí)行土地管理法，完善土地征收管理辦法，探索研究集體土地上房屋征收和補(bǔ)償辦法，開展征地區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整，深入推進(jìn)征地信息公開，維護(hù)被征地群眾合法權(quán)益。同時(shí)加快土地供應(yīng)流程再造、規(guī)范管理，研究出臺(tái)“點(diǎn)狀供地”等政策，引導(dǎo)區(qū)縣、平臺(tái)和項(xiàng)目走“存量發(fā)展”之路，接下來的審批、供應(yīng)從三方面入手。

1.嚴(yán)格實(shí)施精準(zhǔn)供地，嚴(yán)格執(zhí)行“凈地”出讓規(guī)定

對(duì)于擬出讓土地應(yīng)具備動(dòng)工開發(fā)所必須的基本條件，未達(dá)到凈地出讓條件的一律不得辦理出讓手續(xù)，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施配套不到位的建設(shè)用地減緩供應(yīng)。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外，根據(jù)地域資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件和發(fā)展?jié)摿?，結(jié)合項(xiàng)目區(qū)塊地形地貌特征，依據(jù)建筑物占地面積等點(diǎn)狀布局，按照建多少、轉(zhuǎn)多少、征多少的原則點(diǎn)狀報(bào)批，根據(jù)規(guī)劃用地性質(zhì)和土地用途靈活點(diǎn)狀供應(yīng)。

2.實(shí)行企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制，鼓勵(lì)推行“標(biāo)準(zhǔn)地”供地方式

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)部門提出單位能耗和排放標(biāo)準(zhǔn)、投資強(qiáng)度、畝均稅收以及規(guī)劃、人防、消防、配套設(shè)施等建設(shè)條件，一次性公示、納入土地出讓條件。打造“標(biāo)準(zhǔn)地”招商模式，推進(jìn)土地資源和項(xiàng)目資源精準(zhǔn)對(duì)接、高效配置。企業(yè)拿了“標(biāo)準(zhǔn)地”后，需要簽訂“標(biāo)準(zhǔn)地”投資建設(shè)合同，如無法達(dá)到約定的指標(biāo)值，需承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任，并且及時(shí)在土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)中對(duì)于該企業(yè)列入失信名單。

3.新增用地計(jì)劃指標(biāo)進(jìn)行精準(zhǔn)化、項(xiàng)目化配置

建立項(xiàng)目儲(chǔ)備庫，由發(fā)改、工信、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住建、招商等部門對(duì)擬用地項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)政策、投資計(jì)劃、資金落實(shí)、環(huán)境影響、規(guī)劃符合性、用地標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容進(jìn)行聯(lián)合審查，確保新建項(xiàng)目的質(zhì)量。建立招商責(zé)任追究和項(xiàng)目達(dá)產(chǎn)優(yōu)惠政策兌現(xiàn)機(jī)制，確保擬用地項(xiàng)目按時(shí)開工建設(shè)，提高項(xiàng)目供地率。

三、處置效果

截至2019年底，濟(jì)南市對(duì)2009年以來批而未供圖斑進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，明確責(zé)任主體，對(duì)批而未供圖斑“銷號(hào)式”處理，該年度各區(qū)、各平臺(tái)已處置到位1204.75公頃，超額完成省自然資源主管部門下發(fā)的年度任務(wù)。在下一步工作中，濟(jì)南市將繼續(xù)建立定期通報(bào)制度，嚴(yán)格落實(shí)獎(jiǎng)懲措施，建立源頭防范機(jī)制，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)管，提高土地資源供給質(zhì)量和效益。