新型產(chǎn)業(yè)用地政策制定現(xiàn)狀分析與探討

王欣蕊 暢琪 董久民

（1.沈陽市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司，遼寧沈陽 110004；2.沈陽雪松經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理委員會，遼寧沈陽 110000）

發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)是促進(jìn)工業(yè)轉(zhuǎn)型、提高城市創(chuàng)新力與競爭力的重要途徑，新型產(chǎn)業(yè)用地政策是支撐新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要保障。

一、背景

近年來，隨著我國城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和增長方式的轉(zhuǎn)變，社會對高科技、高性能、高質(zhì)量產(chǎn)品的消費需求不斷增加，新型產(chǎn)業(yè)成為我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的核心驅(qū)動力。與粗放低端的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相比，新型產(chǎn)業(yè)具有科技含量高、環(huán)境污染小、集約利用土地、帶動能力強(qiáng)等優(yōu)勢。發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)可優(yōu)化工業(yè)結(jié)構(gòu)，吸引高精尖人才，增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)競爭力。

新型產(chǎn)業(yè)融合了研發(fā)、生產(chǎn)、服務(wù)等功能，對于復(fù)合型功能空間的要求較高，且用地期限存在不確定性，過往略顯粗放的產(chǎn)業(yè)用地政策已無法滿足新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求。2015年，原國土資源部等六部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》，從加大新供用地保障力度、鼓勵盤活利用現(xiàn)有用地、引導(dǎo)新產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展、完善新產(chǎn)業(yè)用地監(jiān)管制度等方面提出建議。

為適應(yīng)產(chǎn)業(yè)用地多元化的需求和城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的趨勢，深圳、南京和上海率先開展了新型產(chǎn)業(yè)用地政策探索，在培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面取得了良好的效果。隨后，以東莞、廣州、杭州和鄭州為代表的30多個城市均出臺了新型產(chǎn)業(yè)用地相關(guān)政策。出臺政策的城市大部分為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)、用地狀況更緊張的東、南部沿海城市，并逐步向中西部和東北部內(nèi)陸城市發(fā)展。

二、政策制定現(xiàn)狀分析

新型產(chǎn)業(yè)用地政策是鼓勵產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、推動城市更新的重要手段，是城市土地資源精細(xì)化配置的創(chuàng)新性制度設(shè)計。分析新型產(chǎn)業(yè)用地政策不難發(fā)現(xiàn)，各城市的政策體系基本相似，主要涉及產(chǎn)業(yè)界定、規(guī)劃設(shè)計、用地管理和監(jiān)管機(jī)制四個方面。

1.產(chǎn)業(yè)界定

雖然各地新型產(chǎn)業(yè)用地的定義略有不同，但內(nèi)涵基本是一致的，東莞、鄭州等城市的新型產(chǎn)業(yè)用地指融合研發(fā)、創(chuàng)意、設(shè)計、中試、無污染生產(chǎn)等新型產(chǎn)業(yè)功能以及相關(guān)配套服務(wù)的用地。

為了明確新型產(chǎn)業(yè)用地分類，滿足新型產(chǎn)業(yè)用地管理的需要，目前普遍的做法是在工業(yè)用地大類下增設(shè)中類或小類，將新型產(chǎn)業(yè)用地從常規(guī)的工業(yè)用地中分離出來。深圳、東莞、武漢等城市在工業(yè)用地M大類下增加新型產(chǎn)業(yè)用地M0中類；鄭州市在一類工業(yè)用地M1中類下增設(shè)新型工業(yè)用地M1A小類；福州市在一類工業(yè)用地M1下設(shè)置創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)M1，以區(qū)別于普通工業(yè)用地。

2.規(guī)劃設(shè)計

（1）開發(fā)強(qiáng)度

目前，各地在開發(fā)強(qiáng)度方面主要采用三種方法，一種是設(shè)置容積率下限，如武漢、溫州等城市設(shè)置容積率下限為2.0，廣州、杭州等城市設(shè)置容積率下限為3.0；另一種是采用區(qū)間法，如天津、濟(jì)南等城市設(shè)置容積率區(qū)間為1.5~4.0，東莞、珠海等城市設(shè)置容積率區(qū)間為3.0~5.0。深圳則是采用基準(zhǔn)法，根據(jù)密度分區(qū)將基準(zhǔn)容積率劃分成“2.0，2.5，4.0”三個等級，實行差異化管控。

容積率下限的設(shè)定取決于地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，容積率上限的設(shè)定能夠有效控制新型產(chǎn)業(yè)用地的開發(fā)強(qiáng)度，避免對一般商務(wù)辦公市場造成沖擊，但也容易造成上限制約，不利于空間形態(tài)管理。新型產(chǎn)業(yè)用地需要研發(fā)、辦公、商務(wù)等功能空間，具備與城市功能相融合的基礎(chǔ)條件，建議綜合考慮產(chǎn)業(yè)特點、區(qū)域位置、城市空間形態(tài)等因素，合理設(shè)定新型產(chǎn)業(yè)用地開發(fā)強(qiáng)度。

（2）兼容比例

新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要復(fù)合的功能空間，一方面,新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開相應(yīng)的技術(shù)配套設(shè)施和商業(yè)服務(wù)設(shè)施；另一方面，新型產(chǎn)業(yè)的職員主要為從事研發(fā)、設(shè)計等工作的高精尖人才，對生活服務(wù)設(shè)施的要求較高，因此，新型產(chǎn)業(yè)用地通常集科研、生產(chǎn)、商務(wù)、居住、休閑等多種功能于一體。

各地新型產(chǎn)業(yè)配套用房比例上限一般控制在15%~30%之間。配套用房比例過低將難以發(fā)揮配套設(shè)施對新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐作用，建議根據(jù)地方新型產(chǎn)業(yè)實際需求情況合理制定配套用房比例，引導(dǎo)新型產(chǎn)業(yè)用地兼容復(fù)合利用，滿足新型產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)生活配套需求，避免造成新型產(chǎn)業(yè)用地“地產(chǎn)化”等問題。

（3）建筑設(shè)計

新型產(chǎn)業(yè)用房包含了產(chǎn)品研發(fā)設(shè)計、生產(chǎn)制造、商務(wù)洽談、居住配套等功能，建筑設(shè)計既要滿足科研辦公的需求，也要滿足試驗生產(chǎn)的需求。生產(chǎn)制造用房應(yīng)符合工業(yè)建筑設(shè)計規(guī)范，研發(fā)設(shè)計用房可參照辦公建筑設(shè)計規(guī)范進(jìn)行設(shè)計，配套宿舍可參照租賃住房標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計。

此外，為了防止“工改居”現(xiàn)象出現(xiàn)，需要設(shè)置新型產(chǎn)業(yè)用房的最小基本單元建筑面積。各地新型產(chǎn)業(yè)用地最小基本單元建筑面積一般設(shè)置在300~500平方米之間。為了減輕新型企業(yè)的空間成本，最小分割單元面積不宜過高，應(yīng)根據(jù)地方新型產(chǎn)業(yè)特點、規(guī)模、需求等實際情況合理制定。

3.用地管理

（1）供應(yīng)方式

新型產(chǎn)業(yè)用地一般采用招標(biāo)、拍賣、掛牌方式公開出讓，武漢、溫州、濟(jì)南等城市鼓勵采用彈性年期、先租后讓、租讓結(jié)合等方式供應(yīng)。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)用地出讓年限以50年為主，出讓周期較長，無法與新型民營中小企業(yè)的生命周期有效匹配，難以與快速發(fā)展變化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)。彈性供地制度能夠有效避免土地閑置，降低企業(yè)用地成本，最大限度實現(xiàn)土地的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

（2）地價計收

在地價計收方面，各城市主要以工業(yè)地價和商業(yè)辦公地價為基礎(chǔ)進(jìn)行計收。鄭州、杭州等城市的出讓起始價按照普通工業(yè)用地評估價的1～2倍修正后評估，并根據(jù)出讓年期系數(shù)修正后確定；東莞、珠海等城市首先將普通工業(yè)用地市場評估價的地面地價和商業(yè)辦公用地市場評估價的樓面地價進(jìn)行容積率系數(shù)修正，再按分割轉(zhuǎn)讓比例平分，最后根據(jù)出讓產(chǎn)業(yè)項目的容積率、出讓年期修正后確定。

（3）分割轉(zhuǎn)讓

目前，新型產(chǎn)業(yè)用地的分割轉(zhuǎn)讓制度主要有兩種。一種是在滿足特定要求的前提下，經(jīng)審查批準(zhǔn)后，允許企業(yè)按幢、層等固定界限為基本單元分割轉(zhuǎn)讓，如武漢、鄭州等城市。分割轉(zhuǎn)讓比例一般不超過產(chǎn)業(yè)用房總計容建筑面積的50%左右，同時嚴(yán)格限制分割轉(zhuǎn)讓對象、不動產(chǎn)登記條件和最小分割單元面積等。另一種是明確規(guī)定新型產(chǎn)業(yè)用地不得分割轉(zhuǎn)讓，如福州等城市。

新型產(chǎn)業(yè)用地原則上應(yīng)全部自持，為鼓勵節(jié)約集約利用土地，給予企業(yè)充足的發(fā)展空間，建議借鑒武漢、鄭州等城市的經(jīng)驗，在滿足特定要求的前提下，允許企業(yè)整體或按規(guī)定的分割單元轉(zhuǎn)讓，政府保留優(yōu)先回購權(quán)。

各城市配套服務(wù)設(shè)施一般不允許分割轉(zhuǎn)讓，少數(shù)城市如武漢市規(guī)定配套用房可以分割轉(zhuǎn)讓，但應(yīng)與產(chǎn)業(yè)用房相掛鉤。自持的配套服務(wù)設(shè)施有利于提升園區(qū)品質(zhì)，營造良好的配套服務(wù)氛圍，提升園區(qū)集聚效應(yīng)。建議審慎制定配套服務(wù)設(shè)施分割轉(zhuǎn)讓制度，防止利用新型產(chǎn)業(yè)用地“炒房”，保障配套服務(wù)設(shè)施總量。

4.監(jiān)管機(jī)制

各地均十分重視用地監(jiān)管機(jī)制的建立。在項目準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，編制產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入目錄，制定投資、產(chǎn)出、稅收等準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行項目準(zhǔn)入評估；在土地供應(yīng)環(huán)節(jié)，一般采用雙約束機(jī)制，先簽訂履約監(jiān)管協(xié)議，內(nèi)容包括產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)時序、驗收機(jī)制和違約處置措施等相關(guān)條款，再與國土部門簽訂土地出讓合同，明確規(guī)劃條件、使用類型、分割轉(zhuǎn)讓、貢獻(xiàn)比例和建設(shè)周期等內(nèi)容；在達(dá)產(chǎn)驗收環(huán)節(jié)，一般是在項目運營3～6年后，依據(jù)履約監(jiān)管協(xié)議開展達(dá)產(chǎn)驗收工作，通過驗收的開發(fā)主體可辦理相關(guān)不動產(chǎn)登記手續(xù)；在日常監(jiān)管環(huán)節(jié)，項目通過達(dá)產(chǎn)驗收后，每隔2～5年對產(chǎn)業(yè)的房屋使用功能、產(chǎn)值、環(huán)保等各要素進(jìn)行常態(tài)監(jiān)管；在土地處置環(huán)節(jié)，對未通過達(dá)產(chǎn)驗收或履約監(jiān)管的新型產(chǎn)業(yè)用地，采取沒收履約保障金、收回土地、錄入失信名單等方式對其進(jìn)行處置。

落實新型產(chǎn)業(yè)用地政策離不開有效的管控。建議建立“全周期”“全要素”的土地監(jiān)管機(jī)制，設(shè)立包括多個政府部門共同參與的“遴選+供應(yīng)+驗收+處置”機(jī)制，加強(qiáng)項目批前審核和批后管理，實現(xiàn)新型產(chǎn)業(yè)用地管理系統(tǒng)化、精細(xì)化、動態(tài)化。

三、結(jié)語

從目前出臺的新型產(chǎn)業(yè)用地政策來看，各地在提高開發(fā)強(qiáng)度、明確兼容比例、靈活供應(yīng)方式、嚴(yán)控分割轉(zhuǎn)讓、細(xì)化監(jiān)管機(jī)制等方面均做出了詳細(xì)的規(guī)定，為培育新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提高產(chǎn)業(yè)效益創(chuàng)造了條件。但由于缺乏布局引導(dǎo)、缺少規(guī)?？刂啤⒈O(jiān)管不到位等問題，部分城市在實踐過程中出現(xiàn)了新型產(chǎn)業(yè)侵蝕工業(yè)空間、擠占商辦用地、沖擊房地產(chǎn)市場等現(xiàn)象。

新型產(chǎn)業(yè)用地政策是支撐新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要保障，新型產(chǎn)業(yè)用地政策的制定需要根據(jù)實地情況和執(zhí)行狀況系統(tǒng)推進(jìn)，并隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步調(diào)整。因此，需要綜合考慮各類產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu),對新型產(chǎn)業(yè)用地政策進(jìn)行細(xì)化研究，探索形成契合各種新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的用地政策，做到精準(zhǔn)施策。