淺析朝陽(yáng)“飛地經(jīng)濟(jì)”土地政策

劉崴

（朝陽(yáng)市自然資源局，遼寧朝陽(yáng) 122000）

進(jìn)入新時(shí)代和新的發(fā)展階段，合理高效的利用土地資源是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展的重要因素。尤其是經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，土地管理體制、經(jīng)營(yíng)管理理念也發(fā)生了深刻變化。如何適應(yīng)這些變化，在更高起點(diǎn)、更高層次、更高目標(biāo)上推進(jìn)土地管理制度改革，增強(qiáng)土地管理靈活性，對(duì)解決市場(chǎng)激勵(lì)不足、要素流動(dòng)不暢、資源配置效率不高、微觀經(jīng)濟(jì)活力不強(qiáng)等問(wèn)題，推進(jìn)自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展突破口是大量的第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的項(xiàng)目的引入落地，而項(xiàng)目的引入落地的前提必須是保證土地的供給，這是剛性選擇，是其他要素資源無(wú)法替代的。土地資源的稀缺性和不可再生性，需要節(jié)約集約利用、嚴(yán)格用途管制，這就直接導(dǎo)致土地利用管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互掣肘。發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)就能夠盤活大量閑置資源，集約高效利用土地則為解決土地與經(jīng)濟(jì)發(fā)展掣肘問(wèn)題提供了新的解決思路。

一、朝陽(yáng)飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本情況

1.不失時(shí)機(jī)發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)

2017年6月，國(guó)家發(fā)改委等八部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見》。朝陽(yáng)市抓住本輪發(fā)展契機(jī)，依托本地地緣區(qū)位的優(yōu)勢(shì)、以經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（園、景區(qū)）為基礎(chǔ)，借助京津冀、“長(zhǎng)三角”地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移契機(jī)，積極招商引資，利用高速公路、高鐵等交通便利條件，有效發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)。2017年至2019年朝陽(yáng)的飛地經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展已經(jīng)帶動(dòng)朝陽(yáng)整體經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，朝陽(yáng)市在全省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已經(jīng)由全省的“吊車尾”發(fā)展到全省的中游水平，這里面飛地經(jīng)濟(jì)做出了巨大貢獻(xiàn)。

2.朝陽(yáng)飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式

朝陽(yáng)地區(qū)實(shí)踐的飛地經(jīng)濟(jì)模式，不同于以往理論上的飛地經(jīng)濟(jì)模式，是吸取各地飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)點(diǎn)結(jié)合本地實(shí)際創(chuàng)新出來(lái)的新型發(fā)展模式，其本質(zhì)是一種復(fù)合模式，可以總結(jié)為“飛地招商型模式”。

具體地說(shuō)，以各級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為項(xiàng)目飛入地的推動(dòng)者，負(fù)責(zé)招商引資項(xiàng)目落地，縣級(jí)政府成立專門的飛地園區(qū)，以搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供大量的土地資源為手段和基礎(chǔ)，由縣級(jí)政府并出臺(tái)優(yōu)惠政策吸引各村鎮(zhèn)的招商項(xiàng)目集中到飛地園區(qū)落戶，同時(shí)將項(xiàng)目落地投產(chǎn)后的稅收利益按照比例或者全部返還給引進(jìn)項(xiàng)目的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一定年限內(nèi)利益分配機(jī)制不變。偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和不發(fā)達(dá)區(qū)域則乘此東風(fēng)，借“巢”引鳳、借“籠”養(yǎng)雞、借“雞”生蛋，將本地招商引資過(guò)來(lái)的企業(yè)落戶在條件更優(yōu)的域外“飛地經(jīng)濟(jì)”園區(qū)，走出了一條落后地區(qū)吸引先進(jìn)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的創(chuàng)新之路。

二、朝陽(yáng)飛地經(jīng)濟(jì)用地情況以及存在的問(wèn)題

1.朝陽(yáng)飛地經(jīng)濟(jì)用地情況

飛地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與土地資源合理配給息息相關(guān)，現(xiàn)有土地法律制度下，土地獲得只有兩種形式，其一是直接使用國(guó)有土地進(jìn)行建設(shè)和生產(chǎn)，其二是對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行征收，儲(chǔ)備為國(guó)有土地后，提供給相應(yīng)的項(xiàng)目，進(jìn)行建設(shè)和生產(chǎn)使用。

經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)2016年成立，2017年，朝陽(yáng)市就開始著手飛地經(jīng)濟(jì)的項(xiàng)目落地，一直面臨著土地供求壓力大的矛盾，朝陽(yáng)市政府和各縣級(jí)政府高度重視,多次因飛地經(jīng)濟(jì)土地供給需求問(wèn)題召開現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)和協(xié)調(diào)會(huì)，專班負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、溝通上級(jí)自然資源管理部門，解決項(xiàng)目落地的土地供給瓶頸問(wèn)題。

飛地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展迅速，從原來(lái)一窩蜂式涌入到現(xiàn)在的精準(zhǔn)對(duì)接，區(qū)片化管理，土地供給起到了調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)合理化的重要作用，推動(dòng)園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展朝著良性方向發(fā)展。

2.飛地經(jīng)濟(jì)園區(qū)發(fā)展使用土地中存在制約因素和瓶頸問(wèn)題

朝陽(yáng)飛地經(jīng)濟(jì)近三年雖然發(fā)展迅速，但使用土地中還存在一些制約因素和瓶頸問(wèn)題。通過(guò)調(diào)閱相關(guān)的征地卷宗情況進(jìn)行分析，課題組也發(fā)現(xiàn)出一些迫在眉睫需要解決的問(wèn)題，主要集中六個(gè)方面。

（1）園區(qū)發(fā)展存在在思想意識(shí)領(lǐng)域的局限，創(chuàng)新能力不足

東北地區(qū)長(zhǎng)期處于較封閉的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，人們的商品意識(shí)、開放意識(shí)、價(jià)值觀念都比較淡薄，不夠活躍，制約了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這也導(dǎo)致園區(qū)在發(fā)展思維受到限制，照搬照抄舊模式，創(chuàng)新能力不足。

（2）園區(qū)規(guī)劃發(fā)展設(shè)計(jì)能力不足

園區(qū)的發(fā)展，也伴隨著新的問(wèn)題的產(chǎn)生，園區(qū)內(nèi)缺乏功能分區(qū)，產(chǎn)品類型劃分不明確。許多產(chǎn)業(yè)園區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)種類多，范圍廣，缺乏突出的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，總體產(chǎn)業(yè)定位不清，不利于資源的集中配置。園區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀是產(chǎn)業(yè)鏈多而短，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展一部分依賴于園內(nèi)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性或者業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)所形成的協(xié)同效應(yīng)。園區(qū)的企業(yè)大多數(shù)為小企業(yè)，產(chǎn)品類型多樣，各企業(yè)間并沒有產(chǎn)品的一個(gè)鏈條，很難有企業(yè)協(xié)同的效應(yīng)。

（3）受到土地用途管制的制約，后備資源嚴(yán)重不足

近年來(lái)，朝陽(yáng)市各縣市區(qū)的工業(yè)園區(qū)基本都設(shè)立在城市的外圍，體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)集中和聚集問(wèn)題，但園區(qū)的發(fā)展受到受到土地用途管制的限制及城鎮(zhèn)周邊的永久基本農(nóng)田區(qū)域的制約，可用于開發(fā)建設(shè)的后備資源不足，不足以支撐園區(qū)的做大做強(qiáng)。

（4）園區(qū)發(fā)展存在土地資源利用的局限

從園區(qū)發(fā)展歷程就能發(fā)現(xiàn)，初期在引入企業(yè)前期規(guī)劃設(shè)計(jì)并不完善，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)面不完整，中下游產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展生態(tài)脆弱；同時(shí)發(fā)展規(guī)模還呈點(diǎn)狀分布，布局較為分散，節(jié)約集約利用土地的要求未達(dá)到。注重短期發(fā)展，可持續(xù)性發(fā)展后勁不足。

從園區(qū)發(fā)展布局來(lái)看，雖然各類產(chǎn)業(yè)能夠集中，但受總體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)影響，引入的多為中小型企業(yè)項(xiàng)目，用地規(guī)模較小，投資強(qiáng)度低，在土地節(jié)約集約利用方面，其節(jié)約的空間不是很大。同時(shí)園區(qū)引進(jìn)的項(xiàng)目類型多為傳統(tǒng)工業(yè)項(xiàng)目，新材料、高科技產(chǎn)品較少，也不利于土地的集約節(jié)約利用。

（5）配套設(shè)施相對(duì)滯后

園區(qū)發(fā)展要素中，除了土地、資金外，水、電、路、通訊等技術(shù)設(shè)施配套至關(guān)重要，直接影響招商引資和項(xiàng)目的推進(jìn)，工業(yè)園區(qū)要想發(fā)展快，應(yīng)先行進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。有了完整的配套設(shè)施，才能更加吸引有投資意向的企業(yè)入駐園區(qū)，解決后顧之憂。

（6）飛地園區(qū)用地違法用地形勢(shì)還很嚴(yán)峻

園區(qū)用地中“先上車后買票”違法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。尤其是在今年新冠疫情的影響下，加之2020年是國(guó)家實(shí)施脫貧攻堅(jiān)的最后一年，大量項(xiàng)目提前開工建設(shè)，審批時(shí)間周期與項(xiàng)目開工周期的矛盾激化，導(dǎo)致需要審批土地的數(shù)量劇增。大量卷宗無(wú)法完成審批，勢(shì)必又加劇違法用地率的上升。此種嚴(yán)峻形式對(duì)地方政府土地供給的壓力無(wú)形中增大。

三、飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地對(duì)策建議

要實(shí)現(xiàn)飛地經(jīng)濟(jì)模式高效良性運(yùn)轉(zhuǎn)，保障飛地經(jīng)濟(jì)園區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展，當(dāng)前有許多工作要做。

1.要考慮如何依靠現(xiàn)行的法律政策前提下，科學(xué)的規(guī)劃布局園區(qū)發(fā)展方向

產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展必須從產(chǎn)業(yè)組織布局形式著手，從產(chǎn)品的類型上去尋找有效途徑。依托飛入地的地緣、資源優(yōu)勢(shì)，以滿足飛出地的需求為目的，制定切實(shí)可行的實(shí)施方案。避免四面開花，集中有限資源投在局部地域內(nèi)，形成局部良好的投資環(huán)境。同時(shí)依法用地，實(shí)現(xiàn)園區(qū)土地的節(jié)約、集約利用，可在編制總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃的過(guò)程中，側(cè)重對(duì)開發(fā)區(qū)土地利用的方向、強(qiáng)度進(jìn)行控制，充分挖掘土地潛力，提高開發(fā)區(qū)土地利用效率和經(jīng)濟(jì)效益，從而實(shí)現(xiàn)飛地經(jīng)濟(jì)園區(qū)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

2.尋求上級(jí)政府的大力扶持，形成與省外各級(jí)政府間及大型經(jīng)濟(jì)體間的有效合作機(jī)制

東西部與中部的合作，需要在宏觀層面上得到中央政府的政策支持。而東北地區(qū)飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展要緊緊依靠國(guó)家提倡的“東北經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇與振興發(fā)展”政策，建立穩(wěn)定的利益分配機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)飛入地和飛出地的合作積極性。合理的利益分配，實(shí)現(xiàn)互利共贏。

3.要堅(jiān)持全面深化改革，以優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境為基礎(chǔ)，堅(jiān)決破除制約振興發(fā)展的體制機(jī)制障礙，解放和發(fā)展生產(chǎn)力

要完善相應(yīng)的法律法規(guī)和司法配套政策，夯實(shí)依法依規(guī)管理的法理基礎(chǔ)。從土地政策法規(guī)角度來(lái)講，構(gòu)建更加靈活的土地管理政策體系，才是適合飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要方向。

一是合理劃分土地管理事權(quán)，賦予地方更多土地資源配置的自主權(quán)。支持地方各級(jí)政府合理劃分土地管理事權(quán)，并建立政府土地管理權(quán)責(zé)清單制度，給予直接管理土地的市、縣政府相應(yīng)的自主權(quán)。在落實(shí)上級(jí)文件要求的過(guò)程中，按照原則性與靈活性相統(tǒng)一、頂層設(shè)計(jì)與先行先試相協(xié)調(diào)的原則，統(tǒng)籌設(shè)計(jì)國(guó)土空間用途管制制度，系統(tǒng)改革計(jì)劃管理、轉(zhuǎn)用審批等相關(guān)制度。

二是完善土地供應(yīng)方式和政策，多主體多方式供應(yīng)土地。從完善土地產(chǎn)權(quán)制度入手，理清政府與市場(chǎng)關(guān)系，系統(tǒng)改革土地供應(yīng)政策，進(jìn)一步完善土地所有者主體的土地資產(chǎn)處置權(quán)。要鼓勵(lì)地方積極探索和創(chuàng)新供地方式。

三是要增強(qiáng)供地政策的彈性。供地政策應(yīng)與國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策相協(xié)調(diào)，跟上產(chǎn)業(yè)政策變化的步伐。供地政策應(yīng)能夠根據(jù)形勢(shì)發(fā)展和市場(chǎng)變化適時(shí)調(diào)整，要體現(xiàn)差別化管理的特點(diǎn)，并給地方結(jié)合實(shí)際，貫徹實(shí)施留有足夠的余地。要在堅(jiān)守“三條控制線”、符合土地用途管制和國(guó)土空間規(guī)劃的前提下，給地方更多的自主權(quán)和靈活掌握的自由度。宜緊則緊，宜壓則壓，宜放則放，宜讓則讓，宜減則減，宜免則免。

四是要加大閑置土地處置力度，鼓勵(lì)低效用地盤活和用地高新化轉(zhuǎn)型，全面提高全區(qū)域土地利用綜合效益。對(duì)已經(jīng)供地的項(xiàng)目，進(jìn)行全面核查，對(duì)超期未動(dòng)工的閑置土地和對(duì)超期未竣工的企業(yè)進(jìn)行督促，監(jiān)管。

五是打破傳統(tǒng)的管理方式，建立土地要素在城鄉(xiāng)間、區(qū)域間合理流動(dòng)的機(jī)制。要推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)鍵是要打破傳統(tǒng)的管理方式，消除城鄉(xiāng)壁壘、區(qū)域壁壘，建立土地要素在城鄉(xiāng)間、區(qū)域間合理流動(dòng)的機(jī)制。

六是要?jiǎng)?chuàng)新服務(wù)方式，寓管理于服務(wù)之中。服務(wù)方式也是土地管理靈活性的一個(gè)重要標(biāo)志。近年來(lái)，自然資源系統(tǒng)大力推行“放管服”改革，結(jié)合用地審批制度和不動(dòng)產(chǎn)登記改革，積極創(chuàng)新服務(wù)方式，取得了顯著成效，積累了豐富而寶貴的經(jīng)驗(yàn)。接下來(lái)，應(yīng)繼續(xù)以一流的營(yíng)商環(huán)境為牽引，持續(xù)優(yōu)化政府服務(wù),打破行政界限，開展部門聯(lián)動(dòng),建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行土地管理的制度與規(guī)則。