減輕學(xué)業(yè)負擔(dān) 把立德樹人落到實處

2021年7月24日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負擔(dān)和校外培訓(xùn)負擔(dān)的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟分赋觯獔猿忠粤?xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的教育方針，落實立德樹人根本任務(wù)，堅持學(xué)生為本、回應(yīng)關(guān)切，依法治理、標本兼治，政府主導(dǎo)、多方聯(lián)動，統(tǒng)籌推進、穩(wěn)步實施，強化學(xué)校教育主陣地作用，深化校外培訓(xùn)機構(gòu)治理，有效緩解家長焦慮情緒，堅決防止侵害群眾利益行為，構(gòu)建教育良好生態(tài)，促進學(xué)生全面發(fā)展、健康成長。

一、如何深入規(guī)范校外培訓(xùn)行為

董圣足在2021年7月25日教育部政務(wù)新媒體“微言教育”公眾號《始終堅持以人民為中心，落實中央要求，全面規(guī)范校外培訓(xùn)行為》一文中談到：

（一）完善審批制度，倡導(dǎo)公益辦學(xué)

依據(jù)新修訂的《民辦教育促進法實施條例》第十六條有關(guān)“利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在線實施教育活動的民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)取得相應(yīng)的辦學(xué)許可”的規(guī)定，盡快完善線上機構(gòu)設(shè)置標準和管理辦法，將原有線上學(xué)科類培訓(xùn)機構(gòu)由備案制改為審批制。同時，依據(jù)《義務(wù)教育法》第二條和《民辦教育促進法》第十九條的相關(guān)規(guī)定，將現(xiàn)有面向義務(wù)教育階段學(xué)生的線上線下學(xué)科類培訓(xùn)機構(gòu)統(tǒng)一登記為非營利性法人，以更好地增強和凸顯義務(wù)教育階段學(xué)科類培訓(xùn)教育的公益性和普惠性。

（二）加強收費監(jiān)管，嚴控資本運作

進一步規(guī)范培訓(xùn)機構(gòu)收費和退費行為，建立學(xué)費專戶管理制度，督促完善資金內(nèi)控制度。健全培訓(xùn)機構(gòu)資金監(jiān)管機制，探索推進第三方支付、單用途預(yù)付消費卡管理等方式，鼓勵支持保險機構(gòu)設(shè)立保險產(chǎn)品，建立行業(yè)互助保險機制，為機構(gòu)及受培訓(xùn)者提供風(fēng)險保障。通過技術(shù)手段，推進“一網(wǎng)統(tǒng)管”，建立資金監(jiān)控與業(yè)務(wù)監(jiān)管平臺，全面加強對培訓(xùn)機構(gòu)資產(chǎn)處置、資金使用以及各種關(guān)聯(lián)交易行為的監(jiān)督控制和預(yù)警管理。與此同時，要不斷完善培訓(xùn)機構(gòu)法人年檢年報和審計審查制度，切實加大對舉辦者抽逃出資、挪用經(jīng)費、侵害法人財產(chǎn)和惡意規(guī)避稅收等行為的查處及懲戒力度。

（三）強化素質(zhì)導(dǎo)向，引導(dǎo)轉(zhuǎn)型發(fā)展

在大力推行中小學(xué)校內(nèi)課后托管和服務(wù)的同時，綜合采取政府購買服務(wù)、房屋租金減免、財政貼息貸款及稅收優(yōu)惠等措施，引導(dǎo)和鼓勵現(xiàn)有義務(wù)教育學(xué)科類培訓(xùn)機構(gòu)轉(zhuǎn)型發(fā)展，發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢，轉(zhuǎn)向素質(zhì)教育題材，面向中小學(xué)生開展豐富多彩的藝術(shù)、文化、科技、勞動和體育等課后培訓(xùn)活動，以補充全日制中小學(xué)校的短板和不足。同時，鼓勵和支持符合條件的存量培訓(xùn)機構(gòu)剝離學(xué)科類培訓(xùn)業(yè)務(wù)，探索實行職業(yè)技能培訓(xùn)乃至學(xué)歷性職業(yè)教育，并可與公辦學(xué)校開展合作辦學(xué)、實施委托管理。

（四）健全執(zhí)法機制，深化綜合治理

一方面，要按照“誰審批誰監(jiān)管，誰主管誰監(jiān)管”的“放管服”原則，細化和明確培訓(xùn)市場治理邊界，充分發(fā)揮教育行政部門牽頭統(tǒng)籌作用，有效發(fā)揮市場監(jiān)管部門綜合執(zhí)法作用，逐步構(gòu)建起多部門協(xié)同、全方位聯(lián)動的培訓(xùn)市場網(wǎng)格化監(jiān)管體系；另一方面，要以教育部成立校外教育培訓(xùn)監(jiān)管司為契機，推動各地同步成立培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管職能機構(gòu)，充實和加強基層管理力量，建立健全“巡查發(fā)現(xiàn)、歸口受理、分派協(xié)調(diào)、違法查處”等各環(huán)節(jié)分工負責(zé)、各部門共同履職的工作機制。

（五）推動多方協(xié)同，促進行業(yè)自律

其一，鼓勵和扶持行業(yè)協(xié)會研制同業(yè)質(zhì)量標準，推行行業(yè)自律公約，推廣示范合同文本，開展信用等級評估，維護正常市場秩序；其二，充分利用報紙、電視、電臺以及網(wǎng)絡(luò)平臺等資源，加大政策宣傳和輿論引導(dǎo)，暢通違法違規(guī)辦學(xué)公眾檢舉渠道，推動廣大學(xué)生及家長轉(zhuǎn)變教育觀念、增強防護能力；其三，推行培訓(xùn)信息強制公開及定期更新制度，輔之以必要的黑白名單管理，通過各種管道和平臺適時公布機構(gòu)資格、培訓(xùn)內(nèi)容、教師資質(zhì)、年檢結(jié)果和社會評價等信息，形成全社會共管共建共治的良好局面。

二、如何落實國家減負政策

顧秀林、佘林茂在2020年8月的《教育發(fā)展研究》《省級政府推進新一輪國家減負政策的困境與出路——基于23個地區(qū)減負方案的政策分析》一文中認為：

（一）話語轉(zhuǎn)換：從“減負”到“輕負提質(zhì)”

地方政府在推進減負政策方案的文本中，不僅要在“減”上下功夫，更要在“增”上有所作為。在減負標語上，減負政策應(yīng)從強調(diào)“減負”轉(zhuǎn)變?yōu)樘岢拜p負提質(zhì)”?！皽p負”政策產(chǎn)生于社會對學(xué)生學(xué)業(yè)負擔(dān)過重的群體焦慮，學(xué)業(yè)負擔(dān)只是教育問題的表象，更深層次是要改變機械、重復(fù)作業(yè)、題海戰(zhàn)術(shù)等低效的學(xué)習(xí)方式。從話語研究的歷程看，作為一種公眾話語減負，其本身具有低層次、散碎化、模糊性的特點。一方面，“減負”給人一種誤區(qū)，即“學(xué)業(yè)負擔(dān)”是不好的，應(yīng)該消除。然而，有研究表明一定的學(xué)業(yè)焦慮和負擔(dān)有助于學(xué)生進取心、創(chuàng)造力的激發(fā)。減負政策的政策目標不是消除學(xué)業(yè)負擔(dān)，而是減輕過重負擔(dān)，將中小學(xué)生的學(xué)業(yè)負擔(dān)降到學(xué)生可承受的范圍內(nèi)。另一方面，“減負”本身是手段，減負的話語會容易讓公眾忘記減負的最終目的是為了提高學(xué)習(xí)的質(zhì)量，減負讓政策實施者和參與者只知“減”，不知“增”，陷入“堵式”減負的困境。為此，政策制定者應(yīng)從一味地高喊“減負”轉(zhuǎn)變?yōu)槌珜?dǎo)“輕負提質(zhì)”。

減負不僅是做“減法”，而是“加減乘除”并舉。“加減”和“乘除”是兩個層面的隱喻，“加減”是基礎(chǔ)層面，主要是針對學(xué)業(yè)任務(wù)量；“乘除”是減負的進階層面，主要針對學(xué)生對學(xué)業(yè)負擔(dān)的感受，即學(xué)業(yè)負擔(dān)感?！皽p”是要減去有礙于學(xué)生身心健康成長的過重學(xué)業(yè)負擔(dān)。但盲目的減負對學(xué)生學(xué)業(yè)發(fā)展沒有益處，一定的學(xué)業(yè)壓力能激發(fā)學(xué)生的學(xué)習(xí)動機，挑戰(zhàn)有難度的學(xué)習(xí)任務(wù)。因此，對于學(xué)業(yè)負擔(dān)感不強、學(xué)業(yè)能力較強的學(xué)生應(yīng)該適當(dāng)增加有難度的學(xué)業(yè)任務(wù)?！俺恕笔侵讣议L和老師要引導(dǎo)學(xué)生獲得積極的學(xué)習(xí)體驗，讓學(xué)生的學(xué)習(xí)體驗感獲得加乘，提升學(xué)生學(xué)業(yè)負擔(dān)感的閾值?！俺笔侵敢档蛯W(xué)生的學(xué)業(yè)挫敗感，減少學(xué)生對學(xué)業(yè)任務(wù)的不良體驗，增強自我效能感。

在減負的方式上，需要“放權(quán)”與“規(guī)范”并舉。教育部減負三十條提倡促進家校合作，明確家長在減負工作上的責(zé)任；但家長是非教育專業(yè)人員，難以要求所有家長都樹立正確的教育觀、人才觀、學(xué)習(xí)觀，教育理念也難以通過家長學(xué)校一天、兩天的培訓(xùn)獲得改觀。因此，在減負的主體上，學(xué)校和教師作為專門的教育機構(gòu)和教育人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要引領(lǐng)職責(zé)，指導(dǎo)家長和社會人員落實減負政策，在為學(xué)生“減負”放權(quán)的同時，也要注重對家長運用“減負”權(quán)利的引導(dǎo)與規(guī)范。

（二）地方定制：尋求減負方案的地方表達

優(yōu)質(zhì)的教育決策既需要國家宏觀政策的頂層設(shè)計，也需要地方政府的基層探索。高度同質(zhì)化的地方政策實施會使得國家政策推進低效，壓抑地方政府的政策創(chuàng)新力。我國政策變革更多地運用“自上而下”式的變革，對國家政策的地方探索不足。減負政策的地方化，能規(guī)避“一刀切”減負帶來的政策風(fēng)險，通過讓地方發(fā)聲來挖掘國家政策的地方活力，提升減負行動的政策彈性。

（三）協(xié)同共進：融合“常態(tài)化”和“運動式”兩種推進方式

構(gòu)建不同地區(qū)的減負政策方案與文本是政策靜態(tài)層面的“多元化”與“創(chuàng)造性”的體現(xiàn)，將文本方案有效落實則需要考慮動態(tài)層面的可持續(xù)性。當(dāng)前，常規(guī)治理和運動式治理是我國國家治理過程中常見的兩種政策運作方式。常規(guī)治理是以“理性—技術(shù)”主義為基礎(chǔ)的科層治理方式，運動式治理是作為常規(guī)治理失敗而產(chǎn)生的補償和替代機制。常規(guī)治理與運動式治理在地方政府推進國家減負政策過程中演化為國家減負政策的常態(tài)化推進與運動式推進兩種政策實施方式。

常態(tài)化推進方式是地方政府貫徹落實國家政策的常規(guī)方式。常態(tài)化推進立足于國家政策的地方化，強調(diào)國家政策話語的地方解釋，注重地方政策方案的適切性、創(chuàng)生性、發(fā)展性。運動式推進注重國家政策的強有力實施，在短時間內(nèi)集中政策力量，針對中小學(xué)減負問題開展大規(guī)模、大力度的整治，能起到立竿見影的效果。運動式推進的不足在于短時間的集中治理將減負問題當(dāng)成是政治運動，容易造成減負政策的儀式化，形成不了長效機制。運動式減負也會讓學(xué)校、教師、家長、學(xué)生產(chǎn)生“突擊整治”的印象，對減負的內(nèi)涵、意義認識不清。多元的政策實施方式能豐富地方政府政策實施的選擇余地，賦予地方政府政策實施自主權(quán)，有利于激發(fā)地方政府活力，發(fā)揮地方積極性。

地方政府在推進減負政策時不能拘泥于常態(tài)化推進和運動式推進中的某一種方式，應(yīng)該融合兩種推進方式的優(yōu)勢，協(xié)同推進地方減負政策。在推進過程中應(yīng)注意兩方面：

一是因地制宜。地方政府在選擇政策推進方式的時候要考慮各地區(qū)的政策環(huán)境。在校內(nèi)教學(xué)、校外培訓(xùn)班管理不夠規(guī)范的地方應(yīng)采取運動式推進，集中力量優(yōu)化校內(nèi)外教學(xué)環(huán)境；在教育質(zhì)量相對優(yōu)質(zhì)、減負壓力不是很大的地區(qū)宜采取常態(tài)化減負，突出政策推進的長期性、特色性、地方性。

二是綜合施治。常態(tài)化推進與運動式推進各有優(yōu)勢，減負政策在地方推進的過程中要綜合利用兩種推進方式的優(yōu)點，力求達到地方減負效果的最大化。

（四）超越“減負”：理性視角下的多方位支持

在配套改革措施上，國家和地方配套的減負方案是其主導(dǎo)政策，同時應(yīng)伴隨教育評價改革、教育教學(xué)改革等培養(yǎng)改革措施，推進中小學(xué)生減負現(xiàn)象的全面改觀。在評價改革上，要根除評價體系中的“固瘴頑疾”，以“破五唯”為抓手，轉(zhuǎn)變評價理念，優(yōu)化評價方式，以評價改革推動教學(xué)改革。在教育教學(xué)改革上，要形成以“育人”為中心的教學(xué)方式，樹立科學(xué)的教育質(zhì)量觀，構(gòu)建以質(zhì)量觀、人才觀、教學(xué)觀、學(xué)習(xí)觀為核心的新時代教學(xué)改革觀念體系。將評價改革、教學(xué)改革、中小學(xué)生減負政策同時并進，將三類改革聚焦于中小學(xué)生核心素養(yǎng)提升。

為保證減負政策的長效推進，除了政策保障外，還需要匯集專家智慧為減負改革提供專業(yè)支持。不少地區(qū)在減負督導(dǎo)上開始成立專業(yè)的減負督導(dǎo)委員會（或者相關(guān)組織），如浙江省擬組建減負工作專家指導(dǎo)團隊，并建立區(qū)域基礎(chǔ)教育生態(tài)監(jiān)測發(fā)布制度，通過區(qū)域基礎(chǔ)教育生態(tài)指數(shù)監(jiān)測全省中小學(xué)生學(xué)業(yè)負擔(dān)情況。在減負政策推進過程中，專家參與是主流趨勢。為提高專家對地方教育改革的參與度，拓寬專家參與地方教育改革渠道，可以成立相應(yīng)的事務(wù)性智庫，以智庫的形式擴大教育專家對教育改革的影響力?！督逃筷P(guān)于加強新時代教育科學(xué)研究工作的意見》指出：“構(gòu)建更加健全的中國特色教育科研體系，力爭用5年左右的時間，重點打造一批新型教育智庫?！毙滦偷慕逃菐焓遣煌谝酝劳懈咝＝ㄖ菐斓男问?，新型的智庫可以是針對具體問題（如地方減負政策、教育改革）組建具體的事務(wù)性智庫。事務(wù)性智庫以“問題導(dǎo)向、現(xiàn)實聚焦、政策引領(lǐng)”為主旨，對教育政策的制定、實施、監(jiān)控、反饋、改良提供全程、常態(tài)的專業(yè)支持。

“減負”是一項綜合性系統(tǒng)工程，要超越“減負政策”本身，在教學(xué)改革、評價改革、專業(yè)技術(shù)、社會觀念等方面尋求減負的全方位支持。