政策性森林保險實施中存在的問題及其解決對策

楊群書

（三江侗族自治縣林業(yè)局，廣西柳州 545500）

我國森林保險建立和應用的時間相對較短，因此推廣普及存在很大困難，在此背景下，為了確保森林資源穩(wěn)定、生態(tài)安全，推出政策性森林保險政策十分必要和及時，彌補了其他商業(yè)性森林保險發(fā)展緩慢的不足。廣西三江縣的政策性森林保險工作開始于2013 年，完成的森林投保數(shù)量由開始的1.2 萬公頃逐漸增加到2017 年的14.25 萬公頃，其中，公益林投保面積4.12 萬公頃，實現(xiàn)了保險全覆蓋，商品林投保面積10.13 萬公頃。三江縣每年均超額完成上級下達的政策性森林保險工作任務，參加的承保公司也由開始的中國人保財險公司一家，增加到現(xiàn)在的中國人保財險、太平洋保險和北部灣保險3 家公司。開展政策性森林保險工作的“三江模式”得到了上級林業(yè)主管部門的高度關注和充分肯定。因此，通過探討三江縣政策性森林保險的有效實施，為我國其他地區(qū)的森林保險工作提供參考借鑒。

1 政策性森林保險的特點

森林保險具有一定的獨特性。林業(yè)產(chǎn)業(yè)中所涉及的風險種類十分繁多，氣象、生物、環(huán)境等多個因素都會對森林造成危害，因此，在事故發(fā)生時很難進行提前預測。

1.1 涉及范圍大

現(xiàn)實中的森林，無論天然林或人工林通常都是大面積相連成片，造成了森林保險的涉及范圍大。若是出現(xiàn)火災、病蟲害等災害，周邊的林地都會受到不同程度的影響，從而造成更大經(jīng)濟損失。這種損失情況與財產(chǎn)保險的獨立性并不相符，而且林木的實際經(jīng)濟價值很難進行評估。林木的種類十分繁多，而不同樹種的市場價值也是不同的，除了表現(xiàn)出來的市場價值，還有附著的生態(tài)價值，一旦出現(xiàn)森林災害，保險公司無法準確判定損失的財產(chǎn)價值。正是由于林業(yè)行業(yè)的這些風險特征，給準確制定出相應的理賠方案增加了難度。

1.2 林木價值難以預測

政策性森林保險的出發(fā)點是使投保人在林木受災損失后，得到一定的保險賠償，有能力完成再植，恢復森林，確保森林的保有量。雖然都是為了彌補受災損失，與其他森林保險不同之處在于，其他森林保險著重點在于經(jīng)濟損失賠償，而政策性森林保險著重點僅在于恢復森林的保障，即林木的再植成本。與實際受災需要更新再植的森林面積、樹種密切相關，而與實際受災損失的林木價值無對應要求。

1.3 沒有明顯的保險收益

公益林的保險費全部為財政補貼，可以由林業(yè)主管部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府統(tǒng)一投保，承保容易，而且公益林多為天然混交林、竹林等，防火、防病蟲害能力較強，因此，出現(xiàn)災害的風險程度較低，災害規(guī)模小，損失少。商品林的保險費財政只補貼80%，余下部分保險費投保人承擔，須由森林所有者自愿進行投保，工作難度較大。商品林絕大部分為人工林，出現(xiàn)災害的風險較高，且容易造成較大規(guī)模的災害，損失嚴重。且林木生長周期長，需要農(nóng)戶長期投入保險成本，但又沒有明顯的保險收益，因此推廣難度大。

2 政策性森林保險實施中存在的問題

2.1 投保的積極性低

森林的許多所有者是農(nóng)戶，他們在林業(yè)生產(chǎn)方面參與市場商品經(jīng)濟活動不多，林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的風險意識不強；同時，長期以來受到其他商業(yè)保險不良運作的負面影響，對保險產(chǎn)品缺乏信任，再加上林業(yè)生產(chǎn)并不是農(nóng)戶唯一的收入來源，投保的積極性也不高。若是沒有政府林業(yè)主管的大力支持，只依靠保險公司的力量根本無法完成政策性森林保險的承保工作。

2.2 承保方面的困難

2.2.1 承保工作量大、難度大

目前林業(yè)的經(jīng)營規(guī)模較小，再加上林地較為分散，許多林地都處于較為偏遠的山區(qū)，距離城市較遠、交通不便，覆蓋的范圍也較為廣泛，需要收集的信息量很大，保險公司所需要投入的經(jīng)營成本較大，給保險公司的業(yè)務開展造成了一定的困難，影響了森林保險的推廣和應用，導致我國森林保險的投保率較低。

2.2.2 承保到戶更困難

林權產(chǎn)權證明材料是農(nóng)戶參加森林保險投保的重要依據(jù)，但從當前林業(yè)管理實際情況來看，林權制度仍然有待完善，許多偏遠地區(qū)的林業(yè)產(chǎn)權歸屬問題仍然沒有得到較好的解決，林權證發(fā)放率不高，許多農(nóng)戶并沒有自己林地的產(chǎn)權證明。林權產(chǎn)權歸屬問題在沒有得到有效解決的情況下，農(nóng)戶不具備參加森林保險投保的基礎條件，保險公司也難以落實，若沒采取多種形式投保，將直接阻礙政策性森林保險推廣。

2.2.3 保險公司選擇性承保

由于政策性森林保險在公益林與商品林的投保、承保工作方面的差異，及公益林與商品林出現(xiàn)災害風險和災害造成損失規(guī)模的差別，從降低承保工作成本、規(guī)避風險角度出發(fā)，保險公司開展承保工作時會優(yōu)先選擇承保公益林，而后再逐步開展商品林的承保，這樣最終導致了商品林的投保率普遍較低，政策性森林保險這項惠民政策未能很好地落實。

2.3 理賠方面的困難

各林地的實際種植狀況、林木的年齡等方面的情況較為復雜，因此為理賠工作的展開帶來了不小的難度。再加上自然災害與病蟲害災害的損害情況需要由專業(yè)的技術人員進行評估，沒有林業(yè)部門的支持，災害評定和理賠工作難以推進。

3 政策性森林保險的發(fā)展對策

3.1 加強政策性森林保險的宣傳力度

為了推動政策性森林保險的有效推廣和應用，各級政府需要給予森林保險政策一定的宣傳幫助和引導，有效提高林農(nóng)參與到森林保險投保的積極性，并明確了解森林保護的重要性和相應法律法規(guī)。在宣傳過程中，1）要面向林農(nóng)宣傳森林保險相關的補貼政策、森林保險的保障范圍、理賠的程序和后期潛在的經(jīng)濟收益等，通過這些來吸引林農(nóng)參與投保。2）要針對森林資源自身的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益來進行全面的宣傳，讓林農(nóng)及社會各界意識到森林資源的重要性。三江縣充分利用有線電視、廣播等媒體，縣鄉(xiāng)村各種大小會議及當?shù)孛褡骞?jié)慶活動大力宣傳政策性森林保險相關政策。3）充分發(fā)揮村級基層組織的作用，大力發(fā)動農(nóng)戶積極參與政策性森林保險工作，取得了較好的效果。

3.2 改進投保方式，采取村、組為單位聯(lián)合投保模式

在當前各農(nóng)戶林地信息無法準確收集的情況下，參照統(tǒng)一投保形式，經(jīng)過農(nóng)戶同意，通過涉林企業(yè)、造林大戶出資等多渠道籌措資金代付農(nóng)戶負擔的部分保險費，全村、組的林木林地統(tǒng)一購買政策性森林保險，避免了農(nóng)戶單獨投保帶來的收集信息多、材料多、保單多等大量工作，又能夠促進政策性森林保險惠民政策盡快落實。

3.3 加強政府支持力度

加強技術支持幫助，充分發(fā)揮林業(yè)主管部門技術及信息優(yōu)勢，在政策性森林保險的承保、理賠的各方面給予大力支持。幫助保險公司以更高效率、更高質量地完成承保理賠工作，促進政策性森林保險工作健康快速發(fā)展。

3.4 采取商品林公益林按比例承保方式

保險公司不能只承保公益林，同時必須先開展商品林的承保工作。根據(jù)各保險公司完成的商品林承保情況，按比例分配相應的公益林承保任務，有效避免保險公司選擇性承?，F(xiàn)象的發(fā)生，并帶入適當?shù)母偁帣C制，調動保險公司的承保積極性。

3.5 建立監(jiān)督考評退出機制

為了政策性森林保險工作的有序開展，各承保公司預先分區(qū)域開展承保工作，在此基礎上加強對各保險公司政策性森林保險開展情況的監(jiān)督考評工作，確保群眾懂投保、會報案；促進保險公司部不斷提高服務質量。同時，建立退出機制，既可避免無序的競爭，又能防止虛假和不作為現(xiàn)象。

3.6 建立政策性森林保險理賠裁定機制

建立林業(yè)專家信息庫，林木受到災害后，是否需要更新造林問題，投保人與承包公司發(fā)生爭議時，由林業(yè)專家組成的裁定小組進行裁定解決，避免因分歧而影響理賠的及時完成。

3.7 簡化政策性森林保險的理賠程序

要求各保險公司對政策性森林保險的理賠程序進行簡化，并將受害林地的勘察、定損、賠付等環(huán)節(jié)做到透明公開公正。林業(yè)部門還需要加強對森林火災等違法行為的懲罰力度，這樣能夠減少林農(nóng)騙保行為，讓違法成本高于保費，在維護森林資源平衡的同時加強對森林保險政策的應用和管理［5］。

4 結語

加強對森林的保護能夠起到改善自然生態(tài)平衡、確保生態(tài)安全的作用，促進社會經(jīng)濟效益提高。實施政府主導的政策性森林保險制度，是加強對森林的保護，推動林業(yè)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展一項重要措施，同時，可以促進其他森林保險的發(fā)展，為林業(yè)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展保駕護航。在實施過程中要明確政策性森林保險的目標，加強監(jiān)督管理和科學技術支持，完善相應的法律法規(guī)，并且通過相關的扶助政策來提高森林保險的運行效果，從而為廣西柳州的林業(yè)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展奠定良好的基礎。