新時(shí)期鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與農(nóng)村宅基地制度改革探討

何黎黎

(云南省德宏州梁河縣九保阿昌族鄉(xiāng)人民政府，云南 德宏 679200)

1.我國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革進(jìn)程

新中國(guó)成立后，為了保障農(nóng)民的利益，我國(guó)農(nóng)村基層的宅基地制度改革經(jīng)過(guò)了很多次的調(diào)整。新中國(guó)后的宅基地制度，最早、使用最普遍的是1998年形成的《中華人民共和國(guó)土地管理法》，為了保障耕地?cái)?shù)量，強(qiáng)化宅基地的審批制度，維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。2015年，國(guó)家頒布了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，我國(guó)正式開(kāi)始了新世紀(jì)的新一輪農(nóng)村宅基地改革，國(guó)家先在全國(guó)33個(gè)地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，開(kāi)展“三塊地改革”試點(diǎn)，針對(duì)農(nóng)村的土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度等三個(gè)方面進(jìn)行改革試點(diǎn)，在宅基地方面，主要探索農(nóng)民有償自愿退出宅基地，宅基地的有償使用、下放宅基地的審批流程等改革方向，試點(diǎn)工作積累了一些經(jīng)驗(yàn)，2019年8月，全國(guó)人大十二次會(huì)議通過(guò)了新的《中華人民共和國(guó)土地法》修正案，我國(guó)的宅基地改革邁入了新臺(tái)階，主要突出了三個(gè)方面的重點(diǎn)：強(qiáng)調(diào)“戶有所居”，強(qiáng)調(diào)一戶一宅，通過(guò)農(nóng)村住宅地、公寓等多種形式保障土地資源緊張的地區(qū)的住戶的權(quán)力；下放了一些宅基地的審批權(quán)，由縣政府下放到鄉(xiāng)政府，簡(jiǎn)化了審批流程；允許城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民依法自愿有償退出宅基地。針對(duì)宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問(wèn)題，要完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式，對(duì)因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實(shí)行有償使用，探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體的經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地；改革宅基地審批制度，發(fā)揮村民自治組織的民主管理作用。

2.我國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革面臨的困難

農(nóng)村宅基地制度改革，是保障農(nóng)民利益，盤(pán)活農(nóng)村土地，充分利用土地資源，發(fā)揮宅基地價(jià)值的重要手段，我國(guó)的宅基地改革不斷推進(jìn)，有一定的成效，但面臨很多困難，使得宅基地的改革的還有很長(zhǎng)的路要走，以穩(wěn)健的、安全的方式實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.1 準(zhǔn)備不充分，部門(mén)之間的協(xié)調(diào)困難

我國(guó)新一輪的宅基地制度改革只開(kāi)始了幾年，很多東西還處于探索階段，而宅基地聯(lián)審聯(lián)批工作改革是一項(xiàng)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村局牽頭，涉及自然資源局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、水利局、林業(yè)林草局、交通局、環(huán)保部門(mén)等多個(gè)部門(mén)、多個(gè)領(lǐng)域的綜合性工作，在我國(guó)的部門(mén)職能中，各個(gè)部門(mén)的規(guī)劃、工作范圍其實(shí)已經(jīng)比較定型，宅基地制度的改革，又需要這些部門(mén)之間突破傳統(tǒng)的職能框架，進(jìn)行精誠(chéng)合作，在這個(gè)過(guò)程中，職能的劃分就比較困難，容易出現(xiàn)混亂，各部門(mén)之間依據(jù)的法律、工作規(guī)章制度、章程可能相互掣肘、甚至存在沖突，影響工作的實(shí)際開(kāi)展。比如，在布置農(nóng)村聚居點(diǎn)的時(shí)候，住建局和國(guó)土部門(mén)的規(guī)劃可能不一致，住建局規(guī)劃了2~3個(gè)聚居點(diǎn)，每個(gè)點(diǎn)相距七八公里，國(guó)土部門(mén)規(guī)劃的是另外的方案，兩者的規(guī)劃用地也不一樣，環(huán)保部門(mén)未做環(huán)評(píng)，交通部門(mén)未批準(zhǔn)鄉(xiāng)村公路的建設(shè)等，這些都會(huì)導(dǎo)致聚居點(diǎn)的實(shí)施就難以推進(jìn)。

2.2 教育培訓(xùn)不足，缺乏高素質(zhì)人才

宅基地制度改革，必須充分的保障農(nóng)民利益，在實(shí)施改革的過(guò)程中，不論是項(xiàng)目規(guī)劃、宣傳、具體實(shí)行都需要大量的專業(yè)人才，但是，實(shí)際的改革中，相關(guān)專業(yè)人才的教育、培訓(xùn)、培養(yǎng)還很不足，很多負(fù)責(zé)制度改革的人員沒(méi)有專業(yè)的項(xiàng)目規(guī)劃知識(shí)，沒(méi)有吃透國(guó)家的政策方針，對(duì)宅基地改革政策理解不到位，導(dǎo)致在政策宣傳、和農(nóng)民溝通的過(guò)程中出現(xiàn)偏差、錯(cuò)誤，很多村對(duì)宅基地收益沒(méi)有合理的規(guī)劃利用等，都影響了宅基地制度的改革和推進(jìn)。

2.3 閑置宅基地退出配套制度不足

宅基地的有償自愿退出，大多由政府主導(dǎo)，一般利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減來(lái)籌措補(bǔ)償資金，這樣，土地財(cái)政和建設(shè)用地指標(biāo)就直接影響退出進(jìn)程，如果對(duì)政府權(quán)力沒(méi)有一定的約束力，很可能造成權(quán)力的濫用，個(gè)別地方政府為了利益強(qiáng)制農(nóng)民退出土地，造成農(nóng)民非自愿的“被上樓”等，損壞農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。易地搬遷政策涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)各個(gè)方面，很多地區(qū)的易地搬遷政策并不具有可持續(xù)性，補(bǔ)償款、安置資金一次性發(fā)放，農(nóng)戶用完后不再開(kāi)發(fā)新的增收產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致一些人返貧，政府收回收儲(chǔ)式的土地也沒(méi)能充分發(fā)揮營(yíng)收作用，造成資源的限制浪費(fèi)。

2.4 宅基地制度改革缺乏系統(tǒng)性規(guī)劃和適應(yīng)性

宅基地制度改革，直接面對(duì)的是農(nóng)民，但是，我國(guó)農(nóng)村，每個(gè)村每個(gè)組每一戶的具體情況是復(fù)雜的，宅基地制度改革過(guò)程中，既要完善標(biāo)準(zhǔn)，有法可依，依法必行，又必須充分考慮各個(gè)村、組的具體情況，統(tǒng)籌規(guī)劃，擬定科學(xué)的應(yīng)對(duì)方案，但是，在具體得制度實(shí)行過(guò)程中 ，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平、改革辦經(jīng)驗(yàn)、人才、技術(shù)等方面的限制，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地的制度改革缺乏系統(tǒng)性和與改革當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的適應(yīng)性。

3.新時(shí)期鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村宅基地制度改革的建議

新時(shí)期，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興事業(yè)不斷發(fā)展壯大，國(guó)家宅基地改革的目的是讓農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)，過(guò)上穩(wěn)定、幸福的生活，希望借此盤(pán)活農(nóng)村閑置土地，優(yōu)化資源配置，讓廣大的基層農(nóng)村實(shí)現(xiàn)更好更快發(fā)展，改革是艱難的工程，面對(duì)的情況復(fù)雜，要克服的困難很多，應(yīng)積極面對(duì)不足，吸取成功經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)宅基地制度改革的深化拓展。

3.1 健全戶有所居的宅基地退出配套設(shè)施的建設(shè)

為了推進(jìn)宅基地制度改革，各個(gè)地區(qū)應(yīng)根據(jù)國(guó)家有關(guān)部門(mén)的指示，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，盡快出臺(tái)戶有所居的保障標(biāo)準(zhǔn)、保障方式，以政府為主導(dǎo)，依靠法律法規(guī)，適當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制，進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)用地增減掛鉤、農(nóng)村危房改造、土地整治等項(xiàng)目，構(gòu)建完善的監(jiān)督機(jī)制，各部門(mén)間的協(xié)同機(jī)制，強(qiáng)化溝通協(xié)調(diào)，增加資金投入，探索增量宅基地運(yùn)行、退出的合理方式，推動(dòng)農(nóng)村宅基地的自愿退出工作。

3.2 完善宅基地的有償使用制度

宅基地有償使用，是保障農(nóng)戶利益的重要手段，具體實(shí)施過(guò)程中，對(duì)是否補(bǔ)償、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等，要充分尊重農(nóng)民集體意見(jiàn)，不搞強(qiáng)制命令、不侵害農(nóng)戶權(quán)力，綜合考慮農(nóng)戶宅基地情況、居住要求、經(jīng)濟(jì)承受能力等，嚴(yán)格按照“一戶一宅”、“住宅用地標(biāo)準(zhǔn)”的原則，有償、差別化、公平公正的收儲(chǔ)宅基地，收儲(chǔ)的宅基地，應(yīng)積極探索經(jīng)營(yíng)性用途或者跨集體流轉(zhuǎn)，讓收儲(chǔ)的土地發(fā)揮效益。

3.3 穩(wěn)步謹(jǐn)慎的探索宅基地的跨集體流轉(zhuǎn)

農(nóng)戶宅基地的農(nóng)房財(cái)產(chǎn)價(jià)值是宅基地制度改革有償使用中經(jīng)常被忽略的部分，但事實(shí)上，很多地區(qū)，農(nóng)戶的農(nóng)房具有一定的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，目前，市場(chǎng)上農(nóng)村住宅房屋買(mǎi)賣(mài)、宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓十分頻繁，國(guó)家在這方面有的規(guī)定是“不允許城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村宅基地和房屋”、“城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村住宅不辦理產(chǎn)權(quán)證書(shū)”，但是這樣的固定存在很多弊端，引起了群眾的不滿，積極通過(guò)試點(diǎn)探索宅基地的跨集體轉(zhuǎn)讓，探索可行性十分必要。

3.4 從實(shí)地出發(fā)，統(tǒng)籌規(guī)劃，因地制宜

農(nóng)村宅基地制度改革，應(yīng)在符合《中華人民共和國(guó)土地管理法》的前提下，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制定和實(shí)行改革的具體方案，促進(jìn)改革的順利高效進(jìn)行。以德宏州梁河縣為例，德宏州梁河縣的宅基地制度改革，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《云南省德宏傣族景頗族自治州村莊規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》規(guī)定了宅基地改革的幾大基本事項(xiàng)：一戶一宅；非本村戶籍不得申請(qǐng)；宅基地面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，即壩區(qū)村莊每戶住宅用地不超過(guò)300m2，山區(qū)、半山區(qū)村莊每戶住宅用地不超過(guò)m2。另外，德宏州梁河縣還清晰的列出了宅基地改革的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)、準(zhǔn)予申請(qǐng)和不允申請(qǐng)的具體條件，公告了申請(qǐng)所需的材料、程序、時(shí)限、地點(diǎn)等，從上到下都形成了完善系統(tǒng)的服務(wù)體系，也針對(duì)改革過(guò)程中可能出現(xiàn)的具體問(wèn)題給出了詳細(xì)的咨詢辦法，為德宏州梁河縣農(nóng)村宅基地改革提供了有利條件。

4.結(jié)語(yǔ)

土地是農(nóng)民安身立命之本，近年來(lái)，我國(guó)開(kāi)始了新一輪的土地改革，其中，宅基地制度改革是一項(xiàng)重點(diǎn)工程。我國(guó)當(dāng)前的宅基地制度改革還處于探索階段，任重而道遠(yuǎn)，遇到的困難很多，面對(duì)的情況十分復(fù)雜，文章只選取了幾個(gè)常見(jiàn)的點(diǎn)進(jìn)行探討，并提出相應(yīng)的改革建議，一家之言，希望能給當(dāng)前的土地改革、農(nóng)村宅基地改革工作提供一些有益的啟示。