淺談耕地紅線及耕地面臨的問題

李艷敏

（內(nèi)蒙古師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院，內(nèi)蒙古呼和浩特 010000）

耕地是保障人類生存和發(fā)展的基本資源，是維護(hù)糧食安全的根本保障。進(jìn)入21 世紀(jì)，由于人口數(shù)量的增加、城市化進(jìn)程的加快及耕地質(zhì)量的下降，我國的耕地面積面臨急劇減少的危險［1］。根據(jù)我國基本國情，若要實現(xiàn)我國糧食基本自給，所需的耕地面積最低值為18 億畝。2006年通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》明確提出，將18 億畝作為我國耕地紅線，是耕地面積數(shù)量不可逾越的界限，必須始終繃緊國家糧食安全這根弦，穩(wěn)定國內(nèi)糧食生產(chǎn)應(yīng)對國際形勢變化。穩(wěn)政策、穩(wěn)面積、穩(wěn)產(chǎn)量，堅持耕地管控、建設(shè)、激勵多措并舉，嚴(yán)防死守18 億畝耕地紅線具有重要意義。

1 耕地紅線的背景

1.1 耕地紅線的提出

1996年，我國的耕地面積是1.30 億公頃，到2006年中國的耕地面積已降至1.22 億公頃，10年間中國的耕地面積減少了0.08 億公頃，人均耕地面積由0.11 hm2降到0.09 hm2［2］。耕地面積持續(xù)減少的同時，耕地質(zhì)量也出現(xiàn)了不斷下降的趨勢。2006年，第十屆全國人民代表大會第四次會議上通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》明確提出，18 億畝耕地是未來5年一個具有法律效力的約束性指標(biāo)，是不可逾越的一道紅線。

1.2 耕地紅線的劃定

耕地紅線是指經(jīng)常進(jìn)行耕種的土地面積的最低值［3］，18 億畝耕地紅線是根據(jù)我國基本現(xiàn)狀測算得出的。1）耕地面積數(shù)。根據(jù)第二次全國土地調(diào)查結(jié)果，2004—2009年底，全國耕地面積為13538.46 萬公頃，相比2004年的13003.92 萬公頃增加了534.54 萬公頃。2010—2013年，中國耕地面積為13516.34 萬公頃，耕地面積變化幅度不大，僅減少了10.49 萬公頃，而農(nóng)村生產(chǎn)總值從36941.11億元增長到51497.37 億元，年均增長率達(dá)12.2%。2）人口數(shù)。基于人口現(xiàn)狀，相關(guān)部門預(yù)測，到2040年或2050年，人口的最高值將達(dá)到15 億～16 億。其中城市人口所占比例較高，將達(dá)到10 億多，農(nóng)村人口5 億左右。人口的增加將進(jìn)一步導(dǎo)致耕地面積的縮減。3）糧食需求數(shù)。按世界中等發(fā)達(dá)國家人均消費水平，參照世界糧農(nóng)組織提出的數(shù)據(jù)，我國如果要實現(xiàn)糧食95%自給的目標(biāo)，最少需要耕地面積為1.22 億公頃［4］。4）耕地后備資源數(shù)。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，2007年全國耕地面積為1.22 億公頃，但最近幾年由于對耕地的不合理利用，耕地面積急劇減少，耕地后備資源數(shù)明顯不足，要想保證國內(nèi)的糧食安全，18 億畝耕地紅線不可觸碰［5］。

2 耕地利用存在的問題

2.1 耕地生產(chǎn)率較低

近年來，由于人口增多，糧食需求也逐漸增加，耕地生產(chǎn)率受到了格外的重視。隨著一系列法律法規(guī)的頒布實施，中國大部分地區(qū)的耕地生產(chǎn)率呈現(xiàn)逐步增長的趨勢，但也存在少部分地區(qū)出現(xiàn)逐步下滑的趨勢，耕地生產(chǎn)率區(qū)域差異顯著。整體上看，中國的耕地生產(chǎn)率與其他國家相比依然處于較低的狀態(tài)，在耕地功能開發(fā)利用方面依然處于劣勢。

2.2 耕地“非農(nóng)化”現(xiàn)象嚴(yán)重

為加強(qiáng)耕地保護(hù)，各地先后頒布了多部法律法規(guī)，相繼出臺了一系列嚴(yán)格耕地保護(hù)的政策措施，但耕地“非農(nóng)化”現(xiàn)象在不少地區(qū)仍然突出。主要包括占用耕地綠化造林、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)綠色通道、占用耕地挖湖造景、占用耕地擴(kuò)大自然保護(hù)地、占用耕地從事非農(nóng)建設(shè)等違法違規(guī)現(xiàn)象［6］。

2.3 耕地破壞嚴(yán)重

自然災(zāi)害的頻發(fā)破壞了耕地的功能。目前全球地殼運動和氣候變化都較為活躍，導(dǎo)致自然災(zāi)害的頻繁發(fā)生。由于自然災(zāi)害的突發(fā)性和隨機(jī)性，使得耕地面積不斷減少。地震、泥石流、山體滑坡、巖石崩塌等自然災(zāi)害的頻繁發(fā)生，不僅使耕地面積減少，而且使大量的耕地失去其原有的功能，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)量降低。近年來，由于空氣污染嚴(yán)重而出現(xiàn)的酸雨造成了耕地質(zhì)量的大幅下降。酸雨可以加速土壤營養(yǎng)元素的流失，改變土壤的結(jié)構(gòu)，使土壤失去肥力，無法達(dá)到預(yù)期的生產(chǎn)功能。自改革開放以來，中國的經(jīng)濟(jì)取得了蓬勃的發(fā)展，城市化水平和工業(yè)化水平均得到了巨大的提升［7］。隨著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，化肥、農(nóng)藥、工業(yè)廢水等不斷向土地表面堆放和傾倒，不僅導(dǎo)致耕地數(shù)量減少，而且造成耕地污染程度不斷加劇。中國的水土流失分布范圍廣、面積大，根據(jù)公布的全國第二次土壤侵蝕遙感調(diào)查成果的報告，中國的水土流失面積達(dá)3.56×106km2，占國土總面積的37%，土壤流失嚴(yán)重。土地沙漠化進(jìn)一步導(dǎo)致耕地面積的減少，據(jù)統(tǒng)計，我國沙漠化面積已達(dá)到2.62×106km2，占國土面積的27%，且沙漠化呈擴(kuò)張的態(tài)勢，20 世紀(jì)80年代每年沙漠化面積為2100 km2，90年代以來增長到2460 km2。

3 堅守耕地紅線的措施

3.1 提高農(nóng)民的積極性

農(nóng)民是耕地的直接使用者，擁有支配耕地使用方式的權(quán)利。考慮到自身利益最大化，農(nóng)民可能會選擇不同的利用耕地的方式，進(jìn)而實現(xiàn)其生產(chǎn)目標(biāo)。使農(nóng)民改變耕地利用方式，不能采用外部力量對農(nóng)民的耕地使用做出強(qiáng)制性安排，而應(yīng)通過間接調(diào)控提高農(nóng)民的收益，使農(nóng)民在同等條件下得到更大的利益，由此提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促使農(nóng)民為實現(xiàn)利益更大化而進(jìn)一步有效利用和保護(hù)耕地，從而提高耕地生產(chǎn)率［8］。

3.2 重視耕地保護(hù)教育

耕地保護(hù)教育應(yīng)是全民教育，每個人都應(yīng)深刻認(rèn)識到耕地對于人類發(fā)展的重要意義。作為一個人口大國，糧食安全是國家安全的重要組成部分，糧食安全的物質(zhì)基礎(chǔ)是耕地安全，因而重視耕地保護(hù)的觀念應(yīng)深入人心。耕地是人類賴以生存的基礎(chǔ)，穩(wěn)定和擴(kuò)大耕地面積，維持和提高耕地的生產(chǎn)能力，預(yù)防和治理耕地的污染情況，是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位和促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大舉措［9］。

3.3 改革耕地管理制度

國家對耕地具有所有權(quán)，對耕地具有實際控制權(quán)的是地方政府。地方政府為了增加財政收入，往往對耕地進(jìn)行不合理的利用，造成耕地浪費及污染現(xiàn)象嚴(yán)重。改革現(xiàn)有的耕地管理制度，才能更好地改善目前出現(xiàn)的耕地亂用現(xiàn)象，進(jìn)一步加強(qiáng)對耕地的保護(hù)。

3.4 完善相關(guān)獎懲制度

地方政府針對耕地的保護(hù)與破壞出臺相關(guān)獎懲制度，對保護(hù)耕地的公民實行適當(dāng)?shù)莫剟睿瑫r，對于破壞耕地的公民依照制度進(jìn)行相應(yīng)的懲罰；鼓勵公民積極反映耕地的利用情況，通過獎罰分明的制度約束相關(guān)人員開發(fā)和利用耕地的行為。

4 結(jié)語

作為農(nóng)業(yè)大國，耕地與糧食是國家發(fā)展的基礎(chǔ)。為保障人們基本的生產(chǎn)和生活需要，政府站在全局的高度，提出了18 億畝耕地紅線不可觸碰的要求。嚴(yán)格堅守18億畝耕地紅線是確保中國糧食安全的需要，是保持農(nóng)村社會穩(wěn)定的需要，也是實現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的需要。