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    我國農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬探析

    2021-12-28 00:53:37
    關(guān)鍵詞:農(nóng)用地農(nóng)地所有權(quán)

    林 龍 靳 浩

    一、農(nóng)地發(fā)展權(quán)的概念

    要界定農(nóng)地發(fā)展權(quán)的概念,先要明晰農(nóng)地的具體范圍。我國《土地管理法》規(guī)定,農(nóng)村集體所有土地依其性質(zhì)可以分為農(nóng)用地、集體建設(shè)用地和未利用地。而依集體建設(shè)用地的使用目的和用途不同,集體建設(shè)用地又包括用于公益事業(yè)和公共設(shè)施用地的集體土地、以營利為目的用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)(村)集體企業(yè)的集體土地和宅基地。前述農(nóng)村集體所有的三類土地?zé)o論是被國家征收征用或是農(nóng)村集體自用,都可能存在土地增值的問題。因此,農(nóng)地發(fā)展權(quán)所涉及的農(nóng)地不僅僅指農(nóng)用地,還應(yīng)包括農(nóng)村集體所有的土地。

    關(guān)于什么是農(nóng)地發(fā)展權(quán),不同學(xué)者都有各自不同的看法,相關(guān)的觀點(diǎn)大體可分為狹義和廣義兩類。狹義的農(nóng)地發(fā)展權(quán)是指農(nóng)地所有人改變土地性質(zhì)而獲利的權(quán)利。如沈守愚主張農(nóng)地發(fā)展權(quán)是農(nóng)地所有人將自己擁有的土地變更用途或在土地上興建建筑改良物(包括建筑物與工事) 而獲利的權(quán)利;王小映認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)是一種農(nóng)地可轉(zhuǎn)為建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)利用的權(quán)利。廣義的農(nóng)地發(fā)展權(quán)包括土地用途的轉(zhuǎn)變和土地集約利用強(qiáng)度的提高而獲利的權(quán)利。例如,侯華麗認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)是將農(nóng)地變更為不同使用性質(zhì)土地的權(quán)利,應(yīng)包括農(nóng)地變更為非農(nóng)用地的發(fā)展權(quán)、未利用土地變更為農(nóng)用地或建設(shè)用地的發(fā)展權(quán)、在農(nóng)地使用性質(zhì)不變的情況下擴(kuò)大投入的發(fā)展權(quán)以及在建設(shè)用地上進(jìn)行建設(shè)的發(fā)展權(quán)。胡蘭玲認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)是指對(duì)土地在利用上進(jìn)行再發(fā)展的權(quán)利,包括向縱深方向發(fā)展的空間建筑權(quán)和在使用時(shí)變更土地使用性質(zhì)的權(quán)利。

    筆者贊成廣義的農(nóng)地發(fā)展權(quán),因?yàn)檗r(nóng)地發(fā)展權(quán)本質(zhì)上就是農(nóng)村集體所有土地再開發(fā)過程中增值利益的分配,而土地性質(zhì)的改變或者是集約利用程度的提高都會(huì)導(dǎo)致土地增值。所以,農(nóng)地發(fā)展權(quán)是改變土地性質(zhì)或者提高土地集約利用程度的權(quán)利而獲取收益的權(quán)利。農(nóng)地發(fā)展權(quán)的類型可以劃分為兩種:一是改變土地使用性質(zhì)的農(nóng)地發(fā)展權(quán),包括農(nóng)用地變更為建設(shè)用地之權(quán)、未利用土地變更為農(nóng)用地或建設(shè)用地之權(quán)和農(nóng)村集體建設(shè)用地變更為城市建設(shè)用地之權(quán);二是土地使用性質(zhì)不變,提高土地利用強(qiáng)度而形成的發(fā)展權(quán),包括農(nóng)用地性質(zhì)不變、土地承包人增加對(duì)農(nóng)用地的投入而形成的發(fā)展權(quán)和在集體建設(shè)用地性質(zhì)不變、提高集體建設(shè)用地集約利用程度而形成的發(fā)展權(quán)。

    二、農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬

    (一)英美兩國有關(guān)農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬的制度安排及對(duì)我國的啟示

    1.英美兩國有關(guān)農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬的制度安排

    農(nóng)村土地改變土地使用性質(zhì)或者提高利用強(qiáng)度后土地增值利益到底應(yīng)該由誰享有?是國家,是農(nóng)民個(gè)人,還是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織?抑或是其他?要想對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的利益進(jìn)行合理、有效的分配,就必須厘清農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬問題。由于農(nóng)地發(fā)展權(quán)概念最早由英美兩國提出,因此有必要在此對(duì)英美農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度作一分析。英國實(shí)行的是土地私有制,但是英國土地所有者要改變土地用途必須先向國家購買農(nóng)地發(fā)展權(quán),農(nóng)地發(fā)展權(quán)的價(jià)格由國家根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行規(guī)定,即英國實(shí)行“漲價(jià)歸公”。農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸國家所有,可以消除因國家土地開發(fā)規(guī)劃不同而導(dǎo)致的不公。美國基于基礎(chǔ)效率考慮,同樣實(shí)行土地私有制,但是農(nóng)地發(fā)展權(quán)卻歸土地所有者。美國設(shè)立了開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū),農(nóng)地發(fā)展權(quán)在開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)之間可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓,政府為了國家需要也可以購買農(nóng)地發(fā)展權(quán),從而農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸政府所有。限制開發(fā)區(qū)的農(nóng)地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓后,所有權(quán)人只能按照原有的土地用途進(jìn)行利用。美國通過設(shè)立“漲價(jià)歸私”的農(nóng)地發(fā)展權(quán)協(xié)調(diào)了社會(huì)發(fā)展與耕地和環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系。

    2.對(duì)我國的啟示

    雖然“漲價(jià)歸公”和“漲價(jià)歸私”兩種模式其追求的價(jià)值各有不同,但是兩種制度都有一個(gè)共同點(diǎn),即農(nóng)地發(fā)展權(quán)與農(nóng)地所有權(quán)分離,成為一種獨(dú)立的權(quán)利,并且這種土地權(quán)利的取得必須支付對(duì)價(jià)。發(fā)展商開發(fā)土地,要么向政府購買農(nóng)地發(fā)展權(quán),要么向農(nóng)地所有權(quán)人購買農(nóng)地發(fā)展權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)是從土地所有權(quán)中派生出來的,因此土地所有者理所當(dāng)然地享有土地發(fā)展權(quán),這種理論被稱為“土地發(fā)展權(quán)派生論”。這種看法是錯(cuò)誤的。土地發(fā)展權(quán)是土地所有權(quán)的派生權(quán)利的立論基礎(chǔ)是所有權(quán)絕對(duì)觀念。自羅馬法到現(xiàn)代法,人類利用土地是有限的,故土地所有權(quán)的范圍是無所不包的,古代羅馬法法學(xué)家解釋土地所有權(quán)為“上達(dá)天空、下及地心”。但是在第二次世界大戰(zhàn)以后,隨著城市的發(fā)展和人口的不斷增加,人們對(duì)土地的利用程度不斷提高,土地的所有權(quán)絕對(duì)觀念已經(jīng)不符合社會(huì)發(fā)展需要,土地所有權(quán)理論也發(fā)生了改變。人類對(duì)土地權(quán)利的保護(hù)由靜態(tài)走向了動(dòng)態(tài),所有權(quán)要受到限制已經(jīng)成為社會(huì)共識(shí),并被各國立法所接受。在我國,《民法典》關(guān)于相鄰關(guān)系的規(guī)定、關(guān)于地役權(quán)的規(guī)定以及關(guān)于采礦權(quán)的規(guī)定就是對(duì)所有權(quán)的一種限制。除此以外,在我國,所有權(quán)也會(huì)受到公法的限制,如《土地管理法》和《耕地法》對(duì)耕地的保護(hù)和耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的限制也是對(duì)所有權(quán)的一種限制。從所有權(quán)的發(fā)展和人們觀念的變化可以看出,農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)當(dāng)作為一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利予以保護(hù),農(nóng)地發(fā)展權(quán)并非簡單的歸土地所有者所有。

    (二)我國農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬分析

    1.農(nóng)地增值的來源分析

    要想探究農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)利歸屬,必須要弄清楚農(nóng)地在改變性質(zhì)或者提高利用強(qiáng)度過程中農(nóng)地增益的來源。隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn),農(nóng)地增值利益越來越受到人們的重視,尤其是在農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過程中,土地有巨大的增值空間,有的甚至數(shù)十、數(shù)百倍地增加。農(nóng)地發(fā)展增值利益一般來自兩個(gè)方面,第一是國家的規(guī)劃與發(fā)展戰(zhàn)略。農(nóng)地發(fā)展權(quán)產(chǎn)生于國家為了公共利益而對(duì)農(nóng)地開發(fā)利用的限制。基于保護(hù)耕地、合理利用土地等公共目的,國家把土地區(qū)分為農(nóng)用地和建設(shè)用地,并且嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,而城市化的推進(jìn)又需要大量的農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,這就導(dǎo)致農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地供不應(yīng)求,土地價(jià)格上升。在國家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃優(yōu)先發(fā)展的地區(qū),由于國家投入資金大,吸引投資者的優(yōu)惠政策多,城市發(fā)展速度更快,導(dǎo)致農(nóng)地需求量增多,農(nóng)地發(fā)展增益大大增加。第二是農(nóng)地權(quán)利人通過自己的投入提高土地的集約利用程度,進(jìn)而使農(nóng)地增值。土地資源是有限的,在此條件下,農(nóng)地權(quán)利人通過增加單位土地面積上資本的投入,如投入較多的生產(chǎn)資料、投入較多的勞動(dòng)力,或者改變土地的物理、化學(xué)、地質(zhì)性狀,以此來帶動(dòng)農(nóng)地增值。耕地除具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值外,還具有涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候等生態(tài)價(jià)值和養(yǎng)老、就業(yè)等社會(huì)保障功能。而生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值反過來又為國家和社會(huì)的發(fā)展提供了良好的條件;生態(tài)價(jià)值保證全體人民在一個(gè)良好的外部條件下生活工作;社會(huì)價(jià)值則保證了社會(huì)的穩(wěn)定,防止社會(huì)出現(xiàn)動(dòng)蕩。

    2.具體權(quán)利歸屬安排

    (1)改變農(nóng)地使用性質(zhì)的農(nóng)地發(fā)展權(quán),包括農(nóng)用地變更為建設(shè)用地之權(quán)、未利用土地變更為農(nóng)用地或建設(shè)用地之權(quán)和農(nóng)村集體建設(shè)用地變更為城市建設(shè)用地之權(quán)。這種改變土地性質(zhì)的發(fā)展權(quán)主要通過國家征收完成,其增值利益大部分來源于國家的規(guī)劃和戰(zhàn)略、社會(huì)的發(fā)展,由此產(chǎn)生的農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于全體人民。不過,也有一部分土地增益來源于耕地自身的社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值,故對(duì)于這種改變農(nóng)地性質(zhì)的發(fā)展權(quán),失去土地的農(nóng)民雖然不能獨(dú)享農(nóng)地發(fā)展而產(chǎn)生的增益,但是至少可以參與部分土地發(fā)展利益的分配。當(dāng)前,在我國農(nóng)村社會(huì)保障體系還不健全的情況下,農(nóng)地承載著農(nóng)村就業(yè)、居住等諸多社會(huì)保障功能,如果失地農(nóng)民僅能獲得一次性發(fā)放的征地補(bǔ)償金而不能參與農(nóng)地發(fā)展權(quán)的利益分配,那么在無法獲得再就業(yè)機(jī)會(huì)的情況之下,他們未來的生活將無從保障,畢竟征地補(bǔ)償款總會(huì)有用完的一天。因而,改變農(nóng)地性質(zhì)而產(chǎn)生的農(nóng)地發(fā)展權(quán),在保障土地征收主體國家的土地發(fā)展利益的同時(shí),也應(yīng)充分考慮失地農(nóng)民農(nóng)地發(fā)展增益的分配,這不僅事關(guān)公平,同時(shí)也關(guān)乎社會(huì)的穩(wěn)定。因此,改變農(nóng)地性質(zhì)的農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)由國家和農(nóng)地使用權(quán)人共享。

    (2)農(nóng)地使用性質(zhì)不變,但對(duì)農(nóng)地增加投入、提高利用強(qiáng)度而形成的發(fā)展權(quán),包括農(nóng)用地使用權(quán)性質(zhì)不變、農(nóng)地使用權(quán)人增加對(duì)農(nóng)地的投入而形成的發(fā)展權(quán)和在集體建設(shè)用地性質(zhì)不變、提高集體建設(shè)用地的集約利用程度而形成的發(fā)展權(quán)。這種類型的農(nóng)地發(fā)展權(quán)其增值來源主要是農(nóng)地使用權(quán)人自己的投入而導(dǎo)致的農(nóng)地增值,故應(yīng)當(dāng)由農(nóng)地使用權(quán)人享有。這樣既肯定了農(nóng)民的勞動(dòng)成果,又鼓勵(lì)了農(nóng)民開發(fā)土地,提高了農(nóng)地生產(chǎn)能力。

    三、農(nóng)地發(fā)展權(quán)利益相關(guān)者

    通過前面不同類型的農(nóng)地發(fā)展權(quán)的類型和歸屬的分析可知,不同類型的農(nóng)地發(fā)展權(quán)由于其土地增值來源不同,其利益相關(guān)者也是不一樣的。不改變農(nóng)地使用性質(zhì),改變土地集約利用程度的農(nóng)地增益來源于農(nóng)地使用權(quán)人的投入,故利益相關(guān)者比較簡單,只有農(nóng)地使用權(quán)人。但是改變農(nóng)地使用性質(zhì)而獲得的農(nóng)地發(fā)展權(quán)其利益相關(guān)者比較復(fù)雜,除國家和農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)人作為利益主體外,還有以下幾類利益相關(guān)者。

    第一,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村集體所有土地除包括農(nóng)用地和建設(shè)用地外,還包括未利用地。未利用地一般沒有土地使用權(quán)人,只有所有權(quán)人,故未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地過程中的農(nóng)地增值利益應(yīng)當(dāng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和國家共享。集體經(jīng)濟(jì)組織可以用未利用地的農(nóng)地發(fā)展收益作為組織經(jīng)費(fèi),建設(shè)農(nóng)村公益設(shè)施和公共事業(yè),更好地服務(wù)于本集體。

    第二,作為同一集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)未開發(fā)地的公民。位于同一區(qū)域內(nèi)的土地一般土地肥沃程度、地形都差不多,但是由于國家的規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略因素,國家或地方規(guī)劃區(qū)之內(nèi)的農(nóng)地可以分享土地增值收益,而規(guī)劃區(qū)域之外的農(nóng)地卻喪失了發(fā)展增益,這不僅會(huì)打破農(nóng)村集體內(nèi)部的平衡,同時(shí)也會(huì)打破不同農(nóng)村集體與集體之間的平衡。因此,為了公平起見,既需要考慮沒有征地機(jī)會(huì)的農(nóng)民的農(nóng)地發(fā)展權(quán)問題,也應(yīng)當(dāng)考慮農(nóng)地被征收后失地農(nóng)民的農(nóng)地發(fā)展權(quán)問題。為此,國家可以考慮從已開發(fā)農(nóng)地的發(fā)展收益中拿出適當(dāng)?shù)姆蓊~進(jìn)行再分配,用于補(bǔ)償那些沒有征地機(jī)會(huì)的農(nóng)民。這樣,既可以保護(hù)失地農(nóng)民的農(nóng)地發(fā)展增益,也可以避免因?yàn)橐?guī)劃而導(dǎo)致的社會(huì)不公。

    第三,取得國有土地使用權(quán)的企業(yè)。農(nóng)地被國家征收后,政府可考慮讓渡一定的土地發(fā)展利益,以低于國有土地使用權(quán)市價(jià)出讓給企業(yè),以促進(jìn)企業(yè)的發(fā)展,提高本地區(qū)的發(fā)展水平。

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