突發(fā)公共事件視域下應(yīng)急財(cái)稅政策探究

◎王彥平

蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)稅與公共管理學(xué)院，蘭州730020

引言

隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展和國(guó)際經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系趨于密切，突發(fā)公共事件常態(tài)頻發(fā)趨勢(shì)日益顯著，且波及影響范圍及速度、力度和深度前所未有。按照我國(guó)《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)范定義，突發(fā)公共事件通常是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害，危及公共安全的緊急事件，其內(nèi)容通常包括事故災(zāi)難、自然災(zāi)害、社會(huì)安全事件、公共衛(wèi)生事件等四類，突發(fā)公共事件因其不確定性、公共性、危害性等特征，往往會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)個(gè)體造成巨大危害和重大傷害，對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

從2001年美國(guó)“9·11”事件到2003年SARS、2008年汶川地震再到2020年新冠肺炎全球大流行，都屬于典型的突發(fā)公共事件。據(jù)聯(lián)合國(guó)測(cè)算，美國(guó)“9·11”事件導(dǎo)致近三千億美元損失，近三千人喪生，使2001年世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率減少1%。我國(guó)“5.12”汶川地震也導(dǎo)致高達(dá)7500億元的財(cái)產(chǎn)損失[1]。世界衛(wèi)生組織于2020年1月23日宣布將新冠肺炎疫情納入全球性突發(fā)公共衛(wèi)生事件，3月11日將其確認(rèn)為全球大流行疾病，截至2020年12月31日，全球新冠肺炎患者累計(jì)確診22,944,021人，累計(jì)死亡1,823,323人。在世界經(jīng)濟(jì)面臨高度不確定性風(fēng)險(xiǎn)和逆全球化思潮的背景下，新冠肺炎疫情進(jìn)一步強(qiáng)化了全球經(jīng)濟(jì)下行趨勢(shì)，據(jù)國(guó)際貨幣基金組織預(yù)測(cè)，2020年全球經(jīng)濟(jì)有可能萎縮3%。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2020年4月17日發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)一季度GDP同比下降6.8%，這是改革開放以來唯一一次季度負(fù)增長(zhǎng)[2]。截至目前，新冠肺炎疫情在全球范圍內(nèi)仍處于大流行狀態(tài)，導(dǎo)致世界經(jīng)濟(jì)恢復(fù)增長(zhǎng)具有極大不確定性。

財(cái)稅政策作為國(guó)家宏觀調(diào)控、社會(huì)資源配置的重要手段和政府現(xiàn)代化治理體系的重要組成部分，是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的重要支撐。突發(fā)公共事件因其自身存在典型的負(fù)外部性特點(diǎn)，應(yīng)對(duì)與處置離不開現(xiàn)代化的公共治理?？梢哉f，財(cái)稅政策是突發(fā)公共事件應(yīng)急管理體系的核心內(nèi)容，在組織調(diào)配社會(huì)資源和社會(huì)力量、組織人員救治救助、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行秩序等方面發(fā)揮著不可替代的作用。在2020年新冠肺炎疫情期間，各國(guó)政府都在尋找合適的財(cái)稅政策手段對(duì)沖疫情沖擊。我國(guó)財(cái)稅政策著重圍繞提供財(cái)政資金支持、實(shí)施減免稅收優(yōu)惠、針對(duì)中小企業(yè)定制政策等三個(gè)方面，積極支持應(yīng)急財(cái)政兜底、小微企業(yè)紓困解難和社會(huì)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，我國(guó)的應(yīng)急財(cái)稅政策為穩(wěn)定疫情沖擊下的經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供了有力支撐與保障。

一、財(cái)稅政策是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的重要公共治理工具

作為公共政策的重要組成部分，財(cái)稅政策是指為實(shí)現(xiàn)特定財(cái)政目標(biāo)，即宏觀整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)層面的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、收入公平分配以及財(cái)政本身層面的預(yù)算平衡等目標(biāo)，基于一系列反映客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的財(cái)政理論和政策工具的組合，具體包括稅收、預(yù)算管理、財(cái)政投資與支出等。財(cái)稅政策作為一種極其重要的公共治理工具，其主體是中央政府，但地方各級(jí)政府也可在中央政策框架內(nèi)予以拓展運(yùn)用。與其他政策相比，財(cái)稅政策對(duì)社會(huì)資源的調(diào)配與社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益的調(diào)控往往更為直接，更能體現(xiàn)國(guó)家意志，在方式上更具靈活性和可控性，是各國(guó)政府實(shí)施宏觀調(diào)控、實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的重要政策手段。20世紀(jì)90年代以來，財(cái)稅政策逐漸成為我國(guó)重要的宏觀調(diào)控工具，黨的十八屆三中全會(huì)以來，又被賦予國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱這一全新定位，將其作為優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。從國(guó)際通行做法以及我國(guó)歷次應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的經(jīng)驗(yàn)看，應(yīng)對(duì)和處置突發(fā)公共事件離不開財(cái)稅政策的充分保障。在突發(fā)公共事件背景下，從短期看，財(cái)稅政策應(yīng)當(dāng)聚焦聚力于企業(yè)與個(gè)人的解難紓困訴求；從中長(zhǎng)期看，財(cái)稅政策應(yīng)結(jié)合應(yīng)急和長(zhǎng)遠(yuǎn)需求，重在完善社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序的恢復(fù)及運(yùn)行效能的改善。

(一)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件是財(cái)稅政策重要職能

國(guó)家的本質(zhì)決定了財(cái)政的本質(zhì)，能否有效處置突發(fā)公共事件關(guān)乎我國(guó)改革發(fā)展穩(wěn)定大局，市場(chǎng)化的手段難以避免地受到逐利性影響，只有利用財(cái)稅政策，才能辦好大事和急事，因此，應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件應(yīng)當(dāng)由政府擔(dān)當(dāng)。財(cái)稅政策作為處置突發(fā)公共事件不可或缺的重要工具和手段，也為保證突發(fā)公共事件處置中政府治理效能提供不可或缺的物質(zhì)保障，這是由其政策職能屬性決定的[3]。應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件，如修復(fù)重建基礎(chǔ)設(shè)施、籌措調(diào)配社會(huì)資源等，在短期內(nèi)會(huì)產(chǎn)生大量的應(yīng)急性資金需求。數(shù)據(jù)顯示，在歷次突發(fā)公共事件后，所需應(yīng)急資金體量通常為經(jīng)濟(jì)損失的1.5—4倍，財(cái)政支出短期內(nèi)會(huì)出現(xiàn)大幅增加，其中，財(cái)政支出和?？钤谡w資金來源中占比較高，可達(dá)40%—60%以上。就資金渠道而言，除了放寬財(cái)政赤字水平，還包括追加預(yù)算等，如日本政府在“3.11”大地震后4次追加預(yù)算，有的國(guó)家還通過專項(xiàng)債券發(fā)行來對(duì)資金補(bǔ)充[4]。同時(shí)，政府還可以綜合運(yùn)用稅收、降費(fèi)等多種財(cái)稅政策工具，不斷化解突發(fā)公共事件的負(fù)外部性。截至2020年3月6日，我國(guó)各級(jí)財(cái)政安排的疫情防控資金已達(dá)1,087.5億元，并在2020年2月5日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上推出一批支持保供的財(cái)稅金融政策、在2020年2月6日出臺(tái)十條財(cái)稅支持措施，通過統(tǒng)籌財(cái)政資金和出臺(tái)政策措施，有效保障了非常時(shí)期特殊需要[5]。另外，在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件中，財(cái)稅政策還起到了十分重要的監(jiān)督作用，通過財(cái)政特別是財(cái)政資金使用和流向信息，可以了解重大突發(fā)事件已造成的危害、了解各種應(yīng)對(duì)措施是否有效，為改進(jìn)當(dāng)前決策提供重要的信息支持和依據(jù)。政府還可以利用財(cái)政柔性統(tǒng)籌整合資源，如依法追加預(yù)算或?qū)嵤┨厥鈺r(shí)期政府間的轉(zhuǎn)移支付等協(xié)調(diào)分配政府機(jī)構(gòu)或組織之間的資金和資源，從而減緩應(yīng)急性或臨時(shí)性資源短缺帶來的困境。

(二)財(cái)稅政策是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的“自動(dòng)穩(wěn)定器”

財(cái)稅政策素有社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行“自動(dòng)穩(wěn)定器”之稱，“自動(dòng)穩(wěn)定器”是財(cái)稅政策發(fā)揮宏觀調(diào)控作用的重要方式，在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，財(cái)稅政策主要通過“自動(dòng)穩(wěn)定器”來穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)。“自動(dòng)穩(wěn)定器”一般是指一系列在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中無須經(jīng)常變動(dòng)政府政策而有助于經(jīng)濟(jì)自動(dòng)趨向穩(wěn)定的因素，如一些財(cái)政支出、稅收政策可以自動(dòng)配合社會(huì)需求管理，減緩總需求的搖擺性，從而有助于經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，這種效應(yīng)不需要政府專門采取干預(yù)行動(dòng)[6]，主要表現(xiàn)在累進(jìn)所得稅制和公共支出尤其是社會(huì)福利支出方面，即個(gè)人和公司所得稅、失業(yè)補(bǔ)助和社會(huì)福利、失業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格維持以及其他轉(zhuǎn)移支付等會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的變化而自動(dòng)變化。在波及范圍較大的突發(fā)公共事件對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行造成沖擊時(shí)，會(huì)導(dǎo)致社會(huì)總產(chǎn)出水平的下滑、失業(yè)率的增加以及家庭收入水平的降低，納稅自動(dòng)進(jìn)入較低稅率檔次，從而減緩個(gè)人收入降低，避免經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步下滑。另外，在突發(fā)公共事件背景下，社會(huì)救濟(jì)和其他社會(huì)福利補(bǔ)助機(jī)制自動(dòng)激活，反向?qū)_消費(fèi)需求的過度下滑。

(三)財(cái)稅政策能有效對(duì)沖突發(fā)公共事件對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行秩序造成的沖擊

為最大限度地避免突發(fā)公共事件對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來的沖擊以及造成的損失，政府的有效干預(yù)是必然選擇，財(cái)稅政策作用由于更加直接、有效而成為宏觀調(diào)控的主要手段。從中長(zhǎng)期看，財(cái)稅政策的作用過程就是其政策工具變量經(jīng)由某種媒介體的傳導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)檎吣繕?biāo)變量的過程，財(cái)稅政策傳導(dǎo)機(jī)制就是在這一過程中各政策要素通過某種媒介體相互作用形成的一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體，包含支出、收入兩項(xiàng)機(jī)制。支出機(jī)制是指根據(jù)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件需要政府的購買性支出和轉(zhuǎn)移性支出，以引起投資和消費(fèi)兩個(gè)方面需求的變動(dòng)；收入機(jī)制是指通過減稅、降費(fèi)、補(bǔ)貼等措施刺激投資、消費(fèi)和出口增長(zhǎng)，最終帶動(dòng)有效需求增長(zhǎng)。財(cái)稅政策內(nèi)在的“乘數(shù)效應(yīng)”即投資或公共支出的“乘數(shù)效應(yīng)”、稅收的“乘數(shù)效應(yīng)”以及預(yù)算平衡“乘數(shù)效應(yīng)”的有效釋放，對(duì)于緩沖、平衡突發(fā)公共事件對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序沖擊也具有十分顯著的作用。在具體政策工具選擇上，可通過發(fā)放消費(fèi)券或?qū)嵤┥鐣?huì)救濟(jì)等方式，保障受災(zāi)人員基本生活，激發(fā)市場(chǎng)消費(fèi)需求，促進(jìn)消費(fèi)跨期回補(bǔ)；可通過運(yùn)用財(cái)稅杠桿功能，支持保障生活必需品市場(chǎng)供給，促進(jìn)市場(chǎng)供求平衡，保持物價(jià)基本穩(wěn)定；可通過減免退稅、減租減費(fèi)、降低融資成本等方式，加大對(duì)困難個(gè)體戶和小微企業(yè)幫扶支持力度；可通過失業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)崗返還、發(fā)放培訓(xùn)費(fèi)補(bǔ)貼等方式，進(jìn)一步推動(dòng)復(fù)工復(fù)產(chǎn)和穩(wěn)定就業(yè)等。

二、我國(guó)財(cái)稅政策應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件還存在短板弱項(xiàng)

我國(guó)正經(jīng)歷百年未有之大變局，面臨日趨復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)。自2003年以來，我國(guó)已逐步建立起以“一案三制”為核心框架的應(yīng)急管理體系，財(cái)政應(yīng)急保障預(yù)案也在不斷趨于完善，對(duì)減少突發(fā)公共事件造成的危害、保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了至關(guān)重要作用，但從現(xiàn)狀來看，應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件中的應(yīng)急資金來源、事權(quán)財(cái)權(quán)對(duì)應(yīng)、財(cái)稅政策工具選擇等方面還存在一些短板弱項(xiàng)，制約了應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件中的財(cái)稅政策效能發(fā)揮。

(一)財(cái)稅政策應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件立法體系不完善

財(cái)政部2005年印發(fā)的《突發(fā)事件財(cái)政應(yīng)急保障預(yù)案》明確規(guī)定了各級(jí)財(cái)政在應(yīng)急管理工作中的職責(zé)、程序，明確要求財(cái)政應(yīng)急資金應(yīng)按照事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分原則分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)擔(dān)，并圍繞突發(fā)公共事件應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別設(shè)置財(cái)政收入渠道，相關(guān)資金納入地方年度預(yù)算，確保了應(yīng)急資金及時(shí)足額撥付。財(cái)政部2020年印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)財(cái)政法治建設(shè)的指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)要善用法治思維和法治方式來科學(xué)指導(dǎo)財(cái)政稅收工作，持續(xù)規(guī)范財(cái)政收支管理，切實(shí)推進(jìn)財(cái)稅法治建設(shè)。同時(shí)，我國(guó)《預(yù)算法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案》等法律法規(guī)也就各級(jí)政府保證財(cái)政應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件所需經(jīng)費(fèi)作出相應(yīng)規(guī)定。近年來，各級(jí)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件經(jīng)費(fèi)的支出力度不斷加大，但相應(yīng)的法規(guī)制度仍然不夠系統(tǒng)，相關(guān)條款散見于各類法律法規(guī)文本中，如應(yīng)急稅收優(yōu)惠政策通常見于企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、增值稅和營(yíng)業(yè)稅等十幾個(gè)單項(xiàng)稅種的法律法規(guī)中，缺乏系統(tǒng)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的稅收法律體系，稅收調(diào)節(jié)手段單一且前瞻性不足，造成政策“碎片化”現(xiàn)象。財(cái)稅政策應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件中有關(guān)政府間責(zé)權(quán)利關(guān)系和事權(quán)的劃分缺乏明確、統(tǒng)一的規(guī)定，距離財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化、預(yù)算約束法治化還有一定差距[7]。

(二)各級(jí)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件支出責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)化程度不高

黨的十九屆五中全會(huì)提出，要明確中央和地方政府事權(quán)與支出責(zé)任。應(yīng)該說，事權(quán)劃分和支出責(zé)任有著密切聯(lián)系。目前，有關(guān)中央政府與地方政府應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件事權(quán)和支出責(zé)任盡管體現(xiàn)了“分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理”原則要求，但常常處于“有原則可依，無細(xì)則可行”的尷尬境地。從中央層面看，中央主導(dǎo)的財(cái)稅政策往往更加強(qiáng)調(diào)再分配，而應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件旨在恢復(fù)突發(fā)公共事件發(fā)生前的狀態(tài)。由此來看，應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件中相關(guān)財(cái)稅政策支持最好由當(dāng)?shù)卣贫ú?shí)施[8]，以有效地避免政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件過程中產(chǎn)生自下而上的層層依賴和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，防止最終由中央政府兜底“倒掛”現(xiàn)象發(fā)生、“屬地為主”原則得不到有效落實(shí)，造成政府財(cái)政救災(zāi)應(yīng)急資金投入失衡和中央財(cái)政壓力過大問題。從地方層面看，應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件中的經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)與公共治理主體的資源能力、權(quán)責(zé)范圍和內(nèi)容范疇的有效匹配還不夠合理，各層級(jí)政府在事權(quán)劃分上特別是責(zé)任的界定上存在一定的難度。

(三)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件中的財(cái)稅政策工具效能不足

從政策層面看，預(yù)備費(fèi)是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件中最為重要的財(cái)稅政策工具。我國(guó)《預(yù)算法》明確要求一般公共預(yù)算應(yīng)按1%—3%設(shè)置預(yù)備費(fèi)，主要用于應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件臨時(shí)增加的支出及其他難以預(yù)見的開支。一般來說，在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)必須及時(shí)增加預(yù)算支出，首先是動(dòng)用預(yù)備費(fèi)。在實(shí)際執(zhí)行中，由于突發(fā)公共事件的不確定性及破壞力大、影響范圍較廣等因素，往往超出地方政府財(cái)政承受能力范圍。就近年來的情況看，省級(jí)以下地方政府常出現(xiàn)未能足額提取預(yù)備費(fèi)現(xiàn)象。從財(cái)權(quán)分配上看，我國(guó)對(duì)預(yù)備費(fèi)未實(shí)施單獨(dú)的項(xiàng)目管理，導(dǎo)致資金投向分散、交叉使用、重點(diǎn)不突出，處在突發(fā)公共事件一線的地方政府能自主支配、統(tǒng)籌安排的財(cái)力較少，致使預(yù)備費(fèi)使用績(jī)效不高；從時(shí)間分布上看，預(yù)備費(fèi)與年度預(yù)算捆綁在一起，僅限當(dāng)年使用，無法結(jié)轉(zhuǎn)并進(jìn)行累計(jì)與調(diào)整，在這一背景下，年度預(yù)備費(fèi)在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件方面所起的應(yīng)急保障作用往往只是杯水車薪，不得不以調(diào)整預(yù)算的方式來解決；從空間布局上看，在突發(fā)公共事件后，政府通過轉(zhuǎn)移支付推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序恢復(fù)，如開展災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建等，這些轉(zhuǎn)移支付通常流向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，與人口流向以及城鎮(zhèn)發(fā)展的趨勢(shì)并不一致，導(dǎo)致部分預(yù)備費(fèi)支出后出現(xiàn)資源閑置、浪費(fèi)現(xiàn)象。此外，還有一些應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的財(cái)稅政策工具在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)缺乏精準(zhǔn)施策，存在效應(yīng)滯后問題，在2020年新冠肺炎疫情防控中，一些地方政府對(duì)返還社保等政策設(shè)置限定條件，如要求符合產(chǎn)業(yè)政策、企業(yè)規(guī)模、職工人數(shù)等，縮減了政策工具的作用范圍，人為制造政策落實(shí)難、效應(yīng)滯后問題。

(四)財(cái)稅政策應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不足

從國(guó)際上看，應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件是社會(huì)公共治理的重要范疇，主體是中央政府主導(dǎo)下的各級(jí)政府、金融機(jī)構(gòu)、非政府組織等多元力量，其中，各類非政府組織的參與發(fā)揮著重要作用，不僅能夠從微觀層面提供有效的專業(yè)服務(wù)、技術(shù)支持，而且能夠在應(yīng)急資金供給方面給予重要補(bǔ)充。有數(shù)據(jù)顯示，社會(huì)資金對(duì)應(yīng)急資金的補(bǔ)充最高可接近一半。總體來看，我國(guó)目前的應(yīng)急財(cái)稅管理機(jī)制缺乏全社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，不同社會(huì)治理主體之間風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不健全，財(cái)稅政策通常扮演“主心骨”角色，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，盡管政府財(cái)稅政策支持在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件方面責(zé)任重大，但財(cái)稅政策本身受制于預(yù)算限制，在突發(fā)公共事件風(fēng)險(xiǎn)不確定性沖擊與政府預(yù)算硬約束之間存在顯著矛盾，這種矛盾不可避免地對(duì)財(cái)政收支平衡和穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)造成影響。從這個(gè)意義上來說，僅依靠政府的預(yù)備費(fèi)或?qū)ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件不可持續(xù)，市場(chǎng)、企業(yè)和社會(huì)力量不深度參與突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)難以形成節(jié)約資金的有效激勵(lì)，降低了應(yīng)急資金的使用效率。

三、完善我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件財(cái)稅政策的措施

黨的十九屆五中全會(huì)指出，要“通過建立現(xiàn)代財(cái)稅金融體制，增強(qiáng)國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)財(cái)力保障”，調(diào)整和優(yōu)化應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的財(cái)力保障是“增強(qiáng)國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)財(cái)力保障”的重要內(nèi)容，其關(guān)鍵在于構(gòu)建與國(guó)家現(xiàn)代化的應(yīng)急治理體系和應(yīng)急治理能力相匹配的財(cái)稅制度。

(一)加快推進(jìn)應(yīng)急財(cái)稅政策法治化進(jìn)程

我國(guó)是社會(huì)主義法治國(guó)家，依法治國(guó)體現(xiàn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理的法治精神，蘊(yùn)含了廣大人民群眾最為廣泛的價(jià)值準(zhǔn)則認(rèn)同。應(yīng)該說，財(cái)稅作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的重點(diǎn)工作，以法治手段強(qiáng)化應(yīng)急財(cái)稅政策剛性，能夠真正抓住“錢袋子”這個(gè)關(guān)鍵的“牛鼻子”和突破口，使其真正成為集中力量辦大事、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理效能最優(yōu)化的助推器。把應(yīng)急財(cái)稅政策納入法治化軌道可以為應(yīng)對(duì)和處置突發(fā)公共事件提供更加科學(xué)的應(yīng)對(duì)方案和更加有力的物資保障，是有效地避免應(yīng)急財(cái)稅政策隨意性和短期化行為、不斷提升政策效力的必然路徑。應(yīng)當(dāng)按照全面推進(jìn)依法治國(guó)的總體要求和我國(guó)財(cái)稅體制運(yùn)行基本規(guī)律，進(jìn)一步突出財(cái)稅法治的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)財(cái)政預(yù)算、國(guó)債、稅收等領(lǐng)域的法治建設(shè)，其中，既包括對(duì)財(cái)稅政策權(quán)限的調(diào)整與優(yōu)化、應(yīng)急財(cái)稅政策決策機(jī)制、不同層級(jí)政府以及政府與非政府之間的有效協(xié)同與合作和責(zé)任劃分、政府間轉(zhuǎn)移支付制度安排、應(yīng)急稅收規(guī)范，也包括地方政府實(shí)施應(yīng)急財(cái)稅政策自主性設(shè)定與靈活性把握等方面。地方政府作為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件重要主體，在特殊時(shí)期授予其特定的財(cái)稅政策制定權(quán)十分必要[9]。在此基礎(chǔ)上，按照綜合化、系統(tǒng)化、專業(yè)化要求，圍繞建立高效預(yù)防與有效處置相結(jié)合的財(cái)稅資源配置結(jié)構(gòu)，成體系地規(guī)范、完善應(yīng)急財(cái)稅政策法律法規(guī)，逐步形成完備的財(cái)稅法律制度規(guī)范體系、高效的財(cái)稅法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的財(cái)稅法治監(jiān)督體系和有力的財(cái)稅法治保障體系，突出常態(tài)政策支持與臨時(shí)應(yīng)急政策保障在法律層面實(shí)現(xiàn)有序銜接，避免因?yàn)榉珊驼哒系K影響應(yīng)急工作的開展。

(二)不斷推動(dòng)各級(jí)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件事權(quán)和財(cái)權(quán)統(tǒng)一

我國(guó)社會(huì)公共治理是以中央和地方兩級(jí)治理框架為基礎(chǔ)、以政府為主體的整體協(xié)同推進(jìn)過程，而應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件是一項(xiàng)涉及面十分寬泛的綜合性行動(dòng)，其處置過程必然需要對(duì)央地多級(jí)政府間的事權(quán)與財(cái)權(quán)進(jìn)行明確界定。黨的十九屆五中全會(huì)提出，要明確中央和地方政府事權(quán)與支出責(zé)任，健全省以下財(cái)政體制。當(dāng)務(wù)之急在于，應(yīng)以法律法規(guī)形式，對(duì)各級(jí)政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中的任務(wù)分擔(dān)情況進(jìn)行明確規(guī)定，著重要厘清各級(jí)財(cái)稅部門的責(zé)任。要根據(jù)突發(fā)公共事件的預(yù)防、響應(yīng)、處置、恢復(fù)等四個(gè)階段和四類級(jí)別，按照事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，合理區(qū)分中央、地方政府間的應(yīng)急管理責(zé)任。應(yīng)以突發(fā)公共事件所在地政府為主要財(cái)稅政策和責(zé)任主體，如所需應(yīng)急資金以及財(cái)稅政策運(yùn)用權(quán)限需求超出該地方政府承受范圍，可逐級(jí)向上級(jí)政府甚至中央申請(qǐng)救助。應(yīng)有效厘清和明確各級(jí)政府之間的負(fù)擔(dān)比例、資金支出結(jié)構(gòu)以及財(cái)稅政策主體權(quán)限，建立健全激勵(lì)機(jī)制，根據(jù)突發(fā)公共事件的級(jí)別以及各級(jí)政府在應(yīng)對(duì)中的投入給予不同的財(cái)稅政策支持，充分調(diào)動(dòng)各級(jí)政府的積極性。

(三)不斷拓寬應(yīng)急財(cái)政資金供給渠道

目前，我國(guó)應(yīng)急財(cái)政資金主要來自預(yù)備費(fèi)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、社會(huì)捐助等。就預(yù)備費(fèi)而言，地方政府歷年來提取預(yù)備費(fèi)的比例實(shí)際是偏低的，且增長(zhǎng)幅度并不明顯，特別是一些地方財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)的情況下其預(yù)備費(fèi)占比實(shí)際上處于相對(duì)下滑狀態(tài)。從2015年起，我國(guó)中央政府財(cái)政預(yù)備費(fèi)每年提取比例剛剛超過1%，保障力度相對(duì)較弱。因此，應(yīng)根據(jù)本級(jí)財(cái)政收入情況，在財(cái)力允許時(shí)，逐步將預(yù)備費(fèi)提取比例逐漸上浮至3%左右，在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)較高地區(qū)還應(yīng)進(jìn)一步提高提取比例。應(yīng)探索建立預(yù)備費(fèi)累計(jì)制度，實(shí)現(xiàn)預(yù)備費(fèi)結(jié)余跨年結(jié)轉(zhuǎn)，確保遇有突發(fā)公共事件時(shí)能集中、足額使用應(yīng)急財(cái)政資金。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)進(jìn)一步圍繞突發(fā)公共事件事前、事中和事后全過程，優(yōu)化財(cái)政應(yīng)急資金支出結(jié)構(gòu)，細(xì)化預(yù)算科目，端口適度前移，增加事前或預(yù)防方面的資金，加大對(duì)突發(fā)公共事件防范工作的投入，如救災(zāi)物資儲(chǔ)備、防范技術(shù)推廣、相關(guān)知識(shí)普及等，著力提高對(duì)重大突發(fā)事件的預(yù)見性。另外，各級(jí)財(cái)政除了按本級(jí)支出額度的一定比例設(shè)置預(yù)備費(fèi)以外，還可以針對(duì)每年預(yù)算超收和財(cái)政盈余的一定比例增加預(yù)備費(fèi)，同時(shí)，中央層面應(yīng)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額度，以確保應(yīng)急財(cái)政資金更加充裕。積極增加預(yù)備費(fèi)來源關(guān)鍵在于拓寬政府和市場(chǎng)之間在應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)上的協(xié)同路徑，如可基于對(duì)突發(fā)公共事件風(fēng)險(xiǎn)研判設(shè)置特定的險(xiǎn)種等，實(shí)現(xiàn)從源頭上降低突發(fā)公共事件發(fā)生概率。針對(duì)突發(fā)公共事件中各類社會(huì)組織和個(gè)人的捐贈(zèng)與救助，可綜合運(yùn)用稅收優(yōu)惠、稅收扣除等方式，積極鼓勵(lì)、引導(dǎo)非政府應(yīng)急資金支持。

(四)建立健全應(yīng)急稅收體制機(jī)制

建立完善應(yīng)急稅收體制機(jī)制，重點(diǎn)解決突發(fā)公共事件背景下稅收征繳、稅收優(yōu)惠以及稅收扶持等問題，既要解決在突發(fā)公共事件影響范圍較大時(shí)的稅收申報(bào)、繳納問題，也要積極回應(yīng)受沖擊較大的企業(yè)對(duì)稅收減免、返還稅種及其他扣除和彌補(bǔ)虧損的訴求，還要合理實(shí)施有效的稅收激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)。一方面要對(duì)受公共突發(fā)事件影響的行業(yè)進(jìn)行有針對(duì)性的稅收優(yōu)惠，最大限度地降低企業(yè)運(yùn)行負(fù)擔(dān)，幫助企業(yè)渡過難關(guān)；另一方面，要完善針對(duì)中小企業(yè)的稅收扶持政策和出口型企業(yè)的稅收鼓勵(lì)政策。在2020年新冠肺炎疫情期間，各級(jí)政府通過減免增值稅、延長(zhǎng)企業(yè)虧損結(jié)轉(zhuǎn)年限等措施，有力對(duì)沖了疫情對(duì)交通運(yùn)輸、旅游、教育培訓(xùn)等行業(yè)的沖擊。另外，財(cái)政部門還普遍放寬疫情防控期間中小微企業(yè)失業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)崗返還政策標(biāo)準(zhǔn)，有力支持、促進(jìn)了企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)和疫情防控。

(五)著力加強(qiáng)應(yīng)急財(cái)稅政策績(jī)效評(píng)價(jià)

財(cái)政部2020年印發(fā)的《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》將績(jī)效評(píng)價(jià)界定為：財(cái)政部門、預(yù)算部門和單位，依據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，對(duì)支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性進(jìn)行客觀、公正的測(cè)量、分析和評(píng)判?？?jī)效評(píng)價(jià)是我國(guó)衡量財(cái)稅政策效能的重要工具，是提升財(cái)稅政策領(lǐng)域現(xiàn)代化治理能力的重要途徑。由于突發(fā)公共事件的負(fù)外部性影響的是整個(gè)社會(huì)的運(yùn)行秩序，因此，必須對(duì)應(yīng)急財(cái)稅政策的運(yùn)用效能進(jìn)行必要的、嚴(yán)格的、透明的績(jī)效監(jiān)管，防止政策不當(dāng)引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定。針對(duì)應(yīng)急財(cái)稅政策績(jī)效的監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)注重全過程、突出預(yù)防性、把握全員性，把績(jī)效評(píng)價(jià)貫穿政策設(shè)計(jì)、政策實(shí)施、政策結(jié)果等環(huán)節(jié)，杜絕由于實(shí)施程序不當(dāng)?shù)纫蛩匾l(fā)的政策偏差，還要注重前移關(guān)口，通過建立有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)警機(jī)制來精準(zhǔn)把握應(yīng)急財(cái)稅政策潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素。由于財(cái)稅政策的公共屬性，在績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施方面要積極鼓勵(lì)非政府社會(huì)治理主體積極參與，如可邀請(qǐng)專家學(xué)者利用其專業(yè)特長(zhǎng)對(duì)應(yīng)急資金進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，鼓勵(lì)媒體、公眾對(duì)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件中的財(cái)稅政策實(shí)施情況進(jìn)行實(shí)時(shí)關(guān)注，確保各類應(yīng)急財(cái)稅政策動(dòng)態(tài)、及時(shí)地調(diào)整和完善。

結(jié)語

突發(fā)公共事件典型的負(fù)外部性特點(diǎn)決定了必須依靠國(guó)家層面的公共治理，才能有效應(yīng)對(duì)。財(cái)稅政策作為政府現(xiàn)代化的治理能力和治理體系的重要組成部分，是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的有效路徑和重要支撐，是突發(fā)公共事件應(yīng)急管理體系中最核心的內(nèi)容，在很大程度上決定著突發(fā)公共事件的治理水平。我國(guó)現(xiàn)行財(cái)稅政策體系在應(yīng)對(duì)和處置包括2020年新冠肺炎疫情等歷次突發(fā)公共事件上均取得了重大成果，但同時(shí)也暴露出法治化程度不足、各級(jí)財(cái)政事權(quán)與財(cái)權(quán)不協(xié)調(diào)、政策工具效能發(fā)揮不充分、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主體結(jié)構(gòu)單一等問題。為此，應(yīng)從推進(jìn)法治化建設(shè)、拓寬應(yīng)急資金來源渠道、完善應(yīng)急稅收機(jī)制、規(guī)范政府事權(quán)與財(cái)權(quán)、強(qiáng)化績(jī)效監(jiān)管等方面加以改進(jìn)。