突發(fā)公共事件視域下應(yīng)急財稅政策探究

◎王彥平

蘭州財經(jīng)大學 財稅與公共管理學院，蘭州730020

引言

隨著現(xiàn)代科學技術(shù)的快速發(fā)展和國際經(jīng)濟社會聯(lián)系趨于密切，突發(fā)公共事件常態(tài)頻發(fā)趨勢日益顯著，且波及影響范圍及速度、力度和深度前所未有。按照我國《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)范定義，突發(fā)公共事件通常是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件，其內(nèi)容通常包括事故災(zāi)難、自然災(zāi)害、社會安全事件、公共衛(wèi)生事件等四類，突發(fā)公共事件因其不確定性、公共性、危害性等特征，往往會對經(jīng)濟社會發(fā)展和社會個體造成巨大危害和重大傷害，對國家治理體系和治理能力構(gòu)成嚴峻挑戰(zhàn)。

從2001年美國“9·11”事件到2003年SARS、2008年汶川地震再到2020年新冠肺炎全球大流行，都屬于典型的突發(fā)公共事件。據(jù)聯(lián)合國測算，美國“9·11”事件導致近三千億美元損失，近三千人喪生，使2001年世界經(jīng)濟增長率減少1%。我國“5.12”汶川地震也導致高達7500億元的財產(chǎn)損失[1]。世界衛(wèi)生組織于2020年1月23日宣布將新冠肺炎疫情納入全球性突發(fā)公共衛(wèi)生事件，3月11日將其確認為全球大流行疾病，截至2020年12月31日，全球新冠肺炎患者累計確診22,944,021人，累計死亡1,823,323人。在世界經(jīng)濟面臨高度不確定性風險和逆全球化思潮的背景下，新冠肺炎疫情進一步強化了全球經(jīng)濟下行趨勢，據(jù)國際貨幣基金組織預(yù)測，2020年全球經(jīng)濟有可能萎縮3%。根據(jù)國家統(tǒng)計局2020年4月17日發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，我國一季度GDP同比下降6.8%，這是改革開放以來唯一一次季度負增長[2]。截至目前，新冠肺炎疫情在全球范圍內(nèi)仍處于大流行狀態(tài)，導致世界經(jīng)濟恢復增長具有極大不確定性。

財稅政策作為國家宏觀調(diào)控、社會資源配置的重要手段和政府現(xiàn)代化治理體系的重要組成部分，是應(yīng)對突發(fā)公共事件的重要支撐。突發(fā)公共事件因其自身存在典型的負外部性特點，應(yīng)對與處置離不開現(xiàn)代化的公共治理?？梢哉f，財稅政策是突發(fā)公共事件應(yīng)急管理體系的核心內(nèi)容，在組織調(diào)配社會資源和社會力量、組織人員救治救助、恢復經(jīng)濟社會運行秩序等方面發(fā)揮著不可替代的作用。在2020年新冠肺炎疫情期間，各國政府都在尋找合適的財稅政策手段對沖疫情沖擊。我國財稅政策著重圍繞提供財政資金支持、實施減免稅收優(yōu)惠、針對中小企業(yè)定制政策等三個方面，積極支持應(yīng)急財政兜底、小微企業(yè)紓困解難和社會復工復產(chǎn)，我國的應(yīng)急財稅政策為穩(wěn)定疫情沖擊下的經(jīng)濟社會正常運轉(zhuǎn)提供了有力支撐與保障。

一、財稅政策是應(yīng)對突發(fā)公共事件的重要公共治理工具

作為公共政策的重要組成部分，財稅政策是指為實現(xiàn)特定財政目標，即宏觀整體經(jīng)濟社會層面的經(jīng)濟穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、收入公平分配以及財政本身層面的預(yù)算平衡等目標，基于一系列反映客觀經(jīng)濟規(guī)律的財政理論和政策工具的組合，具體包括稅收、預(yù)算管理、財政投資與支出等。財稅政策作為一種極其重要的公共治理工具，其主體是中央政府，但地方各級政府也可在中央政策框架內(nèi)予以拓展運用。與其他政策相比，財稅政策對社會資源的調(diào)配與社會經(jīng)濟利益的調(diào)控往往更為直接，更能體現(xiàn)國家意志，在方式上更具靈活性和可控性，是各國政府實施宏觀調(diào)控、實現(xiàn)治理目標的重要政策手段。20世紀90年代以來，財稅政策逐漸成為我國重要的宏觀調(diào)控工具，黨的十八屆三中全會以來，又被賦予國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱這一全新定位，將其作為優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。從國際通行做法以及我國歷次應(yīng)對突發(fā)公共事件的經(jīng)驗看，應(yīng)對和處置突發(fā)公共事件離不開財稅政策的充分保障。在突發(fā)公共事件背景下，從短期看，財稅政策應(yīng)當聚焦聚力于企業(yè)與個人的解難紓困訴求；從中長期看，財稅政策應(yīng)結(jié)合應(yīng)急和長遠需求，重在完善社會經(jīng)濟運行秩序的恢復及運行效能的改善。

(一)應(yīng)對突發(fā)公共事件是財稅政策重要職能

國家的本質(zhì)決定了財政的本質(zhì)，能否有效處置突發(fā)公共事件關(guān)乎我國改革發(fā)展穩(wěn)定大局，市場化的手段難以避免地受到逐利性影響，只有利用財稅政策，才能辦好大事和急事，因此，應(yīng)對突發(fā)公共事件應(yīng)當由政府擔當。財稅政策作為處置突發(fā)公共事件不可或缺的重要工具和手段，也為保證突發(fā)公共事件處置中政府治理效能提供不可或缺的物質(zhì)保障，這是由其政策職能屬性決定的[3]。應(yīng)對突發(fā)公共事件，如修復重建基礎(chǔ)設(shè)施、籌措調(diào)配社會資源等，在短期內(nèi)會產(chǎn)生大量的應(yīng)急性資金需求。數(shù)據(jù)顯示，在歷次突發(fā)公共事件后，所需應(yīng)急資金體量通常為經(jīng)濟損失的1.5—4倍，財政支出短期內(nèi)會出現(xiàn)大幅增加，其中，財政支出和?？钤谡w資金來源中占比較高，可達40%—60%以上。就資金渠道而言，除了放寬財政赤字水平，還包括追加預(yù)算等，如日本政府在“3.11”大地震后4次追加預(yù)算，有的國家還通過專項債券發(fā)行來對資金補充[4]。同時，政府還可以綜合運用稅收、降費等多種財稅政策工具，不斷化解突發(fā)公共事件的負外部性。截至2020年3月6日，我國各級財政安排的疫情防控資金已達1,087.5億元，并在2020年2月5日的國務(wù)院常務(wù)會議上推出一批支持保供的財稅金融政策、在2020年2月6日出臺十條財稅支持措施，通過統(tǒng)籌財政資金和出臺政策措施，有效保障了非常時期特殊需要[5]。另外，在應(yīng)對突發(fā)公共事件中，財稅政策還起到了十分重要的監(jiān)督作用，通過財政特別是財政資金使用和流向信息，可以了解重大突發(fā)事件已造成的危害、了解各種應(yīng)對措施是否有效，為改進當前決策提供重要的信息支持和依據(jù)。政府還可以利用財政柔性統(tǒng)籌整合資源，如依法追加預(yù)算或?qū)嵤┨厥鈺r期政府間的轉(zhuǎn)移支付等協(xié)調(diào)分配政府機構(gòu)或組織之間的資金和資源，從而減緩應(yīng)急性或臨時性資源短缺帶來的困境。

(二)財稅政策是應(yīng)對突發(fā)公共事件的“自動穩(wěn)定器”

財稅政策素有社會經(jīng)濟運行“自動穩(wěn)定器”之稱，“自動穩(wěn)定器”是財稅政策發(fā)揮宏觀調(diào)控作用的重要方式，在應(yīng)對突發(fā)事件時，財稅政策主要通過“自動穩(wěn)定器”來穩(wěn)定經(jīng)濟?！白詣臃€(wěn)定器”一般是指一系列在國民經(jīng)濟中無須經(jīng)常變動政府政策而有助于經(jīng)濟自動趨向穩(wěn)定的因素，如一些財政支出、稅收政策可以自動配合社會需求管理，減緩總需求的搖擺性，從而有助于經(jīng)濟的穩(wěn)定，這種效應(yīng)不需要政府專門采取干預(yù)行動[6]，主要表現(xiàn)在累進所得稅制和公共支出尤其是社會福利支出方面，即個人和公司所得稅、失業(yè)補助和社會福利、失業(yè)保險、農(nóng)產(chǎn)品價格維持以及其他轉(zhuǎn)移支付等會隨著經(jīng)濟發(fā)展狀況的變化而自動變化。在波及范圍較大的突發(fā)公共事件對經(jīng)濟社會運行造成沖擊時，會導致社會總產(chǎn)出水平的下滑、失業(yè)率的增加以及家庭收入水平的降低，納稅自動進入較低稅率檔次，從而減緩個人收入降低，避免經(jīng)濟的進一步下滑。另外，在突發(fā)公共事件背景下，社會救濟和其他社會福利補助機制自動激活，反向?qū)_消費需求的過度下滑。

(三)財稅政策能有效對沖突發(fā)公共事件對經(jīng)濟社會運行秩序造成的沖擊

為最大限度地避免突發(fā)公共事件對經(jīng)濟運行帶來的沖擊以及造成的損失，政府的有效干預(yù)是必然選擇，財稅政策作用由于更加直接、有效而成為宏觀調(diào)控的主要手段。從中長期看，財稅政策的作用過程就是其政策工具變量經(jīng)由某種媒介體的傳導轉(zhuǎn)變?yōu)檎吣繕俗兞康倪^程，財稅政策傳導機制就是在這一過程中各政策要素通過某種媒介體相互作用形成的一個有機聯(lián)系的整體，包含支出、收入兩項機制。支出機制是指根據(jù)應(yīng)對突發(fā)公共事件需要政府的購買性支出和轉(zhuǎn)移性支出，以引起投資和消費兩個方面需求的變動；收入機制是指通過減稅、降費、補貼等措施刺激投資、消費和出口增長，最終帶動有效需求增長。財稅政策內(nèi)在的“乘數(shù)效應(yīng)”即投資或公共支出的“乘數(shù)效應(yīng)”、稅收的“乘數(shù)效應(yīng)”以及預(yù)算平衡“乘數(shù)效應(yīng)”的有效釋放，對于緩沖、平衡突發(fā)公共事件對社會經(jīng)濟運行秩序沖擊也具有十分顯著的作用。在具體政策工具選擇上，可通過發(fā)放消費券或?qū)嵤┥鐣葷确绞?，保障受?zāi)人員基本生活，激發(fā)市場消費需求，促進消費跨期回補；可通過運用財稅杠桿功能，支持保障生活必需品市場供給，促進市場供求平衡，保持物價基本穩(wěn)定；可通過減免退稅、減租減費、降低融資成本等方式，加大對困難個體戶和小微企業(yè)幫扶支持力度；可通過失業(yè)保險穩(wěn)崗返還、發(fā)放培訓費補貼等方式，進一步推動復工復產(chǎn)和穩(wěn)定就業(yè)等。

二、我國財稅政策應(yīng)對突發(fā)公共事件還存在短板弱項

我國正經(jīng)歷百年未有之大變局，面臨日趨復雜的國內(nèi)外形勢。自2003年以來，我國已逐步建立起以“一案三制”為核心框架的應(yīng)急管理體系，財政應(yīng)急保障預(yù)案也在不斷趨于完善，對減少突發(fā)公共事件造成的危害、保持經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定發(fā)揮了至關(guān)重要作用，但從現(xiàn)狀來看，應(yīng)對突發(fā)公共事件中的應(yīng)急資金來源、事權(quán)財權(quán)對應(yīng)、財稅政策工具選擇等方面還存在一些短板弱項，制約了應(yīng)對突發(fā)公共事件中的財稅政策效能發(fā)揮。

(一)財稅政策應(yīng)對突發(fā)公共事件立法體系不完善

財政部2005年印發(fā)的《突發(fā)事件財政應(yīng)急保障預(yù)案》明確規(guī)定了各級財政在應(yīng)急管理工作中的職責、程序，明確要求財政應(yīng)急資金應(yīng)按照事權(quán)、財權(quán)劃分原則分級管理、分級負擔，并圍繞突發(fā)公共事件應(yīng)急響應(yīng)級別設(shè)置財政收入渠道，相關(guān)資金納入地方年度預(yù)算，確保了應(yīng)急資金及時足額撥付。財政部2020年印發(fā)的《關(guān)于深入推進財政法治建設(shè)的指導意見》強調(diào)要善用法治思維和法治方式來科學指導財政稅收工作，持續(xù)規(guī)范財政收支管理，切實推進財稅法治建設(shè)。同時，我國《預(yù)算法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《專項應(yīng)急預(yù)案》等法律法規(guī)也就各級政府保證財政應(yīng)對突發(fā)公共事件所需經(jīng)費作出相應(yīng)規(guī)定。近年來，各級政府應(yīng)對突發(fā)公共事件經(jīng)費的支出力度不斷加大，但相應(yīng)的法規(guī)制度仍然不夠系統(tǒng)，相關(guān)條款散見于各類法律法規(guī)文本中，如應(yīng)急稅收優(yōu)惠政策通常見于企業(yè)所得稅、個人所得稅、增值稅和營業(yè)稅等十幾個單項稅種的法律法規(guī)中，缺乏系統(tǒng)應(yīng)對突發(fā)公共事件的稅收法律體系，稅收調(diào)節(jié)手段單一且前瞻性不足，造成政策“碎片化”現(xiàn)象。財稅政策應(yīng)對突發(fā)公共事件中有關(guān)政府間責權(quán)利關(guān)系和事權(quán)的劃分缺乏明確、統(tǒng)一的規(guī)定，距離財政支出標準化、預(yù)算約束法治化還有一定差距[7]。

(二)各級政府應(yīng)對突發(fā)公共事件支出責任標準化程度不高

黨的十九屆五中全會提出，要明確中央和地方政府事權(quán)與支出責任。應(yīng)該說，事權(quán)劃分和支出責任有著密切聯(lián)系。目前，有關(guān)中央政府與地方政府應(yīng)對重大突發(fā)公共事件事權(quán)和支出責任盡管體現(xiàn)了“分類管理、分級負責、屬地管理”原則要求，但常常處于“有原則可依，無細則可行”的尷尬境地。從中央層面看，中央主導的財稅政策往往更加強調(diào)再分配，而應(yīng)對突發(fā)公共事件旨在恢復突發(fā)公共事件發(fā)生前的狀態(tài)。由此來看，應(yīng)對突發(fā)公共事件中相關(guān)財稅政策支持最好由當?shù)卣贫ú嵤8]，以有效地避免政府應(yīng)對突發(fā)公共事件過程中產(chǎn)生自下而上的層層依賴和風險轉(zhuǎn)移，防止最終由中央政府兜底“倒掛”現(xiàn)象發(fā)生、“屬地為主”原則得不到有效落實，造成政府財政救災(zāi)應(yīng)急資金投入失衡和中央財政壓力過大問題。從地方層面看，應(yīng)對突發(fā)公共事件中的經(jīng)費支出標準與公共治理主體的資源能力、權(quán)責范圍和內(nèi)容范疇的有效匹配還不夠合理，各層級政府在事權(quán)劃分上特別是責任的界定上存在一定的難度。

(三)應(yīng)對突發(fā)公共事件中的財稅政策工具效能不足

從政策層面看，預(yù)備費是應(yīng)對突發(fā)公共事件中最為重要的財稅政策工具。我國《預(yù)算法》明確要求一般公共預(yù)算應(yīng)按1%—3%設(shè)置預(yù)備費，主要用于應(yīng)對突發(fā)公共事件臨時增加的支出及其他難以預(yù)見的開支。一般來說，在應(yīng)對突發(fā)公共事件時必須及時增加預(yù)算支出，首先是動用預(yù)備費。在實際執(zhí)行中，由于突發(fā)公共事件的不確定性及破壞力大、影響范圍較廣等因素，往往超出地方政府財政承受能力范圍。就近年來的情況看，省級以下地方政府常出現(xiàn)未能足額提取預(yù)備費現(xiàn)象。從財權(quán)分配上看，我國對預(yù)備費未實施單獨的項目管理，導致資金投向分散、交叉使用、重點不突出，處在突發(fā)公共事件一線的地方政府能自主支配、統(tǒng)籌安排的財力較少，致使預(yù)備費使用績效不高；從時間分布上看，預(yù)備費與年度預(yù)算捆綁在一起，僅限當年使用，無法結(jié)轉(zhuǎn)并進行累計與調(diào)整，在這一背景下，年度預(yù)備費在應(yīng)對突發(fā)公共事件方面所起的應(yīng)急保障作用往往只是杯水車薪，不得不以調(diào)整預(yù)算的方式來解決；從空間布局上看，在突發(fā)公共事件后，政府通過轉(zhuǎn)移支付推動經(jīng)濟社會秩序恢復，如開展災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建等，這些轉(zhuǎn)移支付通常流向經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，與人口流向以及城鎮(zhèn)發(fā)展的趨勢并不一致，導致部分預(yù)備費支出后出現(xiàn)資源閑置、浪費現(xiàn)象。此外，還有一些應(yīng)對突發(fā)公共事件的財稅政策工具在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)缺乏精準施策，存在效應(yīng)滯后問題，在2020年新冠肺炎疫情防控中，一些地方政府對返還社保等政策設(shè)置限定條件，如要求符合產(chǎn)業(yè)政策、企業(yè)規(guī)模、職工人數(shù)等，縮減了政策工具的作用范圍，人為制造政策落實難、效應(yīng)滯后問題。

(四)財稅政策應(yīng)對突發(fā)公共事件風險分擔不足

從國際上看，應(yīng)對突發(fā)公共事件是社會公共治理的重要范疇，主體是中央政府主導下的各級政府、金融機構(gòu)、非政府組織等多元力量，其中，各類非政府組織的參與發(fā)揮著重要作用，不僅能夠從微觀層面提供有效的專業(yè)服務(wù)、技術(shù)支持，而且能夠在應(yīng)急資金供給方面給予重要補充。有數(shù)據(jù)顯示，社會資金對應(yīng)急資金的補充最高可接近一半?？傮w來看，我國目前的應(yīng)急財稅管理機制缺乏全社會風險分擔機制，不同社會治理主體之間風險分擔機制不健全，財稅政策通常扮演“主心骨”角色，抗風險能力弱，盡管政府財稅政策支持在應(yīng)對突發(fā)公共事件方面責任重大，但財稅政策本身受制于預(yù)算限制，在突發(fā)公共事件風險不確定性沖擊與政府預(yù)算硬約束之間存在顯著矛盾，這種矛盾不可避免地對財政收支平衡和穩(wěn)定運轉(zhuǎn)造成影響。從這個意義上來說，僅依靠政府的預(yù)備費或?qū)ｍ椶D(zhuǎn)移支付資金應(yīng)對突發(fā)公共事件不可持續(xù)，市場、企業(yè)和社會力量不深度參與突發(fā)公共事件應(yīng)對難以形成節(jié)約資金的有效激勵，降低了應(yīng)急資金的使用效率。

三、完善我國應(yīng)對突發(fā)公共事件財稅政策的措施

黨的十九屆五中全會指出，要“通過建立現(xiàn)代財稅金融體制，增強國家重大戰(zhàn)略任務(wù)財力保障”，調(diào)整和優(yōu)化應(yīng)對突發(fā)公共事件的財力保障是“增強國家重大戰(zhàn)略任務(wù)財力保障”的重要內(nèi)容，其關(guān)鍵在于構(gòu)建與國家現(xiàn)代化的應(yīng)急治理體系和應(yīng)急治理能力相匹配的財稅制度。

(一)加快推進應(yīng)急財稅政策法治化進程

我國是社會主義法治國家，依法治國體現(xiàn)了我國經(jīng)濟社會治理的法治精神，蘊含了廣大人民群眾最為廣泛的價值準則認同。應(yīng)該說，財稅作為經(jīng)濟社會發(fā)展“牽一發(fā)而動全身”的重點工作，以法治手段強化應(yīng)急財稅政策剛性，能夠真正抓住“錢袋子”這個關(guān)鍵的“牛鼻子”和突破口，使其真正成為集中力量辦大事、實現(xiàn)經(jīng)濟社會治理效能最優(yōu)化的助推器。把應(yīng)急財稅政策納入法治化軌道可以為應(yīng)對和處置突發(fā)公共事件提供更加科學的應(yīng)對方案和更加有力的物資保障，是有效地避免應(yīng)急財稅政策隨意性和短期化行為、不斷提升政策效力的必然路徑。應(yīng)當按照全面推進依法治國的總體要求和我國財稅體制運行基本規(guī)律，進一步突出財稅法治的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)財政預(yù)算、國債、稅收等領(lǐng)域的法治建設(shè)，其中，既包括對財稅政策權(quán)限的調(diào)整與優(yōu)化、應(yīng)急財稅政策決策機制、不同層級政府以及政府與非政府之間的有效協(xié)同與合作和責任劃分、政府間轉(zhuǎn)移支付制度安排、應(yīng)急稅收規(guī)范，也包括地方政府實施應(yīng)急財稅政策自主性設(shè)定與靈活性把握等方面。地方政府作為應(yīng)對突發(fā)公共事件重要主體，在特殊時期授予其特定的財稅政策制定權(quán)十分必要[9]。在此基礎(chǔ)上，按照綜合化、系統(tǒng)化、專業(yè)化要求，圍繞建立高效預(yù)防與有效處置相結(jié)合的財稅資源配置結(jié)構(gòu)，成體系地規(guī)范、完善應(yīng)急財稅政策法律法規(guī)，逐步形成完備的財稅法律制度規(guī)范體系、高效的財稅法治實施體系、嚴密的財稅法治監(jiān)督體系和有力的財稅法治保障體系，突出常態(tài)政策支持與臨時應(yīng)急政策保障在法律層面實現(xiàn)有序銜接，避免因為法律和政策障礙影響應(yīng)急工作的開展。

(二)不斷推動各級政府應(yīng)對突發(fā)公共事件事權(quán)和財權(quán)統(tǒng)一

我國社會公共治理是以中央和地方兩級治理框架為基礎(chǔ)、以政府為主體的整體協(xié)同推進過程，而應(yīng)對突發(fā)公共事件是一項涉及面十分寬泛的綜合性行動，其處置過程必然需要對央地多級政府間的事權(quán)與財權(quán)進行明確界定。黨的十九屆五中全會提出，要明確中央和地方政府事權(quán)與支出責任，健全省以下財政體制。當務(wù)之急在于，應(yīng)以法律法規(guī)形式，對各級政府在應(yīng)對突發(fā)事件中的任務(wù)分擔情況進行明確規(guī)定，著重要厘清各級財稅部門的責任。要根據(jù)突發(fā)公共事件的預(yù)防、響應(yīng)、處置、恢復等四個階段和四類級別，按照事權(quán)和財權(quán)相統(tǒng)一的原則，合理區(qū)分中央、地方政府間的應(yīng)急管理責任。應(yīng)以突發(fā)公共事件所在地政府為主要財稅政策和責任主體，如所需應(yīng)急資金以及財稅政策運用權(quán)限需求超出該地方政府承受范圍，可逐級向上級政府甚至中央申請救助。應(yīng)有效厘清和明確各級政府之間的負擔比例、資金支出結(jié)構(gòu)以及財稅政策主體權(quán)限，建立健全激勵機制，根據(jù)突發(fā)公共事件的級別以及各級政府在應(yīng)對中的投入給予不同的財稅政策支持，充分調(diào)動各級政府的積極性。

(三)不斷拓寬應(yīng)急財政資金供給渠道

目前，我國應(yīng)急財政資金主要來自預(yù)備費、財政轉(zhuǎn)移支付、社會捐助等。就預(yù)備費而言，地方政府歷年來提取預(yù)備費的比例實際是偏低的，且增長幅度并不明顯，特別是一些地方財政收入實現(xiàn)增長的情況下其預(yù)備費占比實際上處于相對下滑狀態(tài)。從2015年起，我國中央政府財政預(yù)備費每年提取比例剛剛超過1%，保障力度相對較弱。因此，應(yīng)根據(jù)本級財政收入情況，在財力允許時，逐步將預(yù)備費提取比例逐漸上浮至3%左右，在社會風險較高地區(qū)還應(yīng)進一步提高提取比例。應(yīng)探索建立預(yù)備費累計制度，實現(xiàn)預(yù)備費結(jié)余跨年結(jié)轉(zhuǎn)，確保遇有突發(fā)公共事件時能集中、足額使用應(yīng)急財政資金。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)進一步圍繞突發(fā)公共事件事前、事中和事后全過程，優(yōu)化財政應(yīng)急資金支出結(jié)構(gòu)，細化預(yù)算科目，端口適度前移，增加事前或預(yù)防方面的資金，加大對突發(fā)公共事件防范工作的投入，如救災(zāi)物資儲備、防范技術(shù)推廣、相關(guān)知識普及等，著力提高對重大突發(fā)事件的預(yù)見性。另外，各級財政除了按本級支出額度的一定比例設(shè)置預(yù)備費以外，還可以針對每年預(yù)算超收和財政盈余的一定比例增加預(yù)備費，同時，中央層面應(yīng)加大財政轉(zhuǎn)移支付額度，以確保應(yīng)急財政資金更加充裕。積極增加預(yù)備費來源關(guān)鍵在于拓寬政府和市場之間在應(yīng)對社會風險上的協(xié)同路徑，如可基于對突發(fā)公共事件風險研判設(shè)置特定的險種等，實現(xiàn)從源頭上降低突發(fā)公共事件發(fā)生概率。針對突發(fā)公共事件中各類社會組織和個人的捐贈與救助，可綜合運用稅收優(yōu)惠、稅收扣除等方式，積極鼓勵、引導非政府應(yīng)急資金支持。

(四)建立健全應(yīng)急稅收體制機制

建立完善應(yīng)急稅收體制機制，重點解決突發(fā)公共事件背景下稅收征繳、稅收優(yōu)惠以及稅收扶持等問題，既要解決在突發(fā)公共事件影響范圍較大時的稅收申報、繳納問題，也要積極回應(yīng)受沖擊較大的企業(yè)對稅收減免、返還稅種及其他扣除和彌補虧損的訴求，還要合理實施有效的稅收激勵機制，鼓勵企業(yè)復工復產(chǎn)。一方面要對受公共突發(fā)事件影響的行業(yè)進行有針對性的稅收優(yōu)惠，最大限度地降低企業(yè)運行負擔，幫助企業(yè)渡過難關(guān)；另一方面，要完善針對中小企業(yè)的稅收扶持政策和出口型企業(yè)的稅收鼓勵政策。在2020年新冠肺炎疫情期間，各級政府通過減免增值稅、延長企業(yè)虧損結(jié)轉(zhuǎn)年限等措施，有力對沖了疫情對交通運輸、旅游、教育培訓等行業(yè)的沖擊。另外，財政部門還普遍放寬疫情防控期間中小微企業(yè)失業(yè)保險穩(wěn)崗返還政策標準，有力支持、促進了企業(yè)復工復產(chǎn)和疫情防控。

(五)著力加強應(yīng)急財稅政策績效評價

財政部2020年印發(fā)的《項目支出績效評價管理辦法》將績效評價界定為：財政部門、預(yù)算部門和單位，依據(jù)設(shè)定的績效目標，對支出的經(jīng)濟性、效率性、效益性和公平性進行客觀、公正的測量、分析和評判?？冃гu價是我國衡量財稅政策效能的重要工具，是提升財稅政策領(lǐng)域現(xiàn)代化治理能力的重要途徑。由于突發(fā)公共事件的負外部性影響的是整個社會的運行秩序，因此，必須對應(yīng)急財稅政策的運用效能進行必要的、嚴格的、透明的績效監(jiān)管，防止政策不當引發(fā)社會不穩(wěn)定。針對應(yīng)急財稅政策績效的監(jiān)管，應(yīng)當注重全過程、突出預(yù)防性、把握全員性，把績效評價貫穿政策設(shè)計、政策實施、政策結(jié)果等環(huán)節(jié)，杜絕由于實施程序不當?shù)纫蛩匾l(fā)的政策偏差，還要注重前移關(guān)口，通過建立有效的風險評估、預(yù)警機制來精準把握應(yīng)急財稅政策潛在的社會風險因素。由于財稅政策的公共屬性，在績效評價實施方面要積極鼓勵非政府社會治理主體積極參與，如可邀請專家學者利用其專業(yè)特長對應(yīng)急資金進行審計監(jiān)督，鼓勵媒體、公眾對應(yīng)對突發(fā)公共事件中的財稅政策實施情況進行實時關(guān)注，確保各類應(yīng)急財稅政策動態(tài)、及時地調(diào)整和完善。

結(jié)語

突發(fā)公共事件典型的負外部性特點決定了必須依靠國家層面的公共治理，才能有效應(yīng)對。財稅政策作為政府現(xiàn)代化的治理能力和治理體系的重要組成部分，是應(yīng)對突發(fā)公共事件的有效路徑和重要支撐，是突發(fā)公共事件應(yīng)急管理體系中最核心的內(nèi)容，在很大程度上決定著突發(fā)公共事件的治理水平。我國現(xiàn)行財稅政策體系在應(yīng)對和處置包括2020年新冠肺炎疫情等歷次突發(fā)公共事件上均取得了重大成果，但同時也暴露出法治化程度不足、各級財政事權(quán)與財權(quán)不協(xié)調(diào)、政策工具效能發(fā)揮不充分、風險分擔主體結(jié)構(gòu)單一等問題。為此，應(yīng)從推進法治化建設(shè)、拓寬應(yīng)急資金來源渠道、完善應(yīng)急稅收機制、規(guī)范政府事權(quán)與財權(quán)、強化績效監(jiān)管等方面加以改進。