風(fēng)險(xiǎn)治理的責(zé)任政治邏輯

◎張賢明，張力偉

吉林大學(xué) 行政學(xué)院，長(zhǎng)春130012

隨著現(xiàn)代社會(huì)的不斷演進(jìn)，風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)跨越了自然界的規(guī)律，走向了復(fù)雜性、非線性與復(fù)合性，從傳統(tǒng)的自然災(zāi)害拓展到政治、社會(huì)、醫(yī)學(xué)、工程等不同領(lǐng)域，構(gòu)成了一個(gè)跨學(xué)科議題。以新冠肺炎疫情防控為例，公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)治理不僅是一個(gè)流行病學(xué)問題，還涉及制度建設(shè)、機(jī)制構(gòu)建、社會(huì)參與等政治、社會(huì)領(lǐng)域的議題。與此相對(duì)應(yīng)，風(fēng)險(xiǎn)治理需要超越傳統(tǒng)的“風(fēng)險(xiǎn)管理”(risk management)模式，向蘊(yùn)含現(xiàn)代價(jià)值的“風(fēng)險(xiǎn)治理”(risk governmence)模式轉(zhuǎn)變。在風(fēng)險(xiǎn)治理過程中，我們毫無疑問要充分尊重風(fēng)險(xiǎn)背后的生成邏輯與演化規(guī)律、充分利用風(fēng)險(xiǎn)所涉及的專業(yè)技術(shù)知識(shí)，但也要認(rèn)識(shí)到，風(fēng)險(xiǎn)治理諸項(xiàng)環(huán)節(jié)的落實(shí)與具體效能的激發(fā)應(yīng)落實(shí)在相應(yīng)的治理機(jī)制以及治理主體之上。在這個(gè)意義上，風(fēng)險(xiǎn)治理既是一個(gè)科學(xué)問題，也是一個(gè)制度問題與執(zhí)行問題。風(fēng)險(xiǎn)治理效能既取決于科學(xué)的治理體系與結(jié)構(gòu)，也在于制度的執(zhí)行動(dòng)力。在制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的路徑中，責(zé)任是盤活制度各項(xiàng)要素、激發(fā)制度執(zhí)行力的核心支撐之一，是將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的樞紐[1]。有鑒于此，責(zé)任也是賦予風(fēng)險(xiǎn)治理有效性的核心要素。在風(fēng)險(xiǎn)治理過程中，承擔(dān)責(zé)任的個(gè)人和組織要充分考慮現(xiàn)實(shí)情境與條件來提升組織與個(gè)人的能力，從而創(chuàng)造必要的知識(shí)以及實(shí)施必要的行動(dòng)[2]56。責(zé)任政治的分析框架表明，治理中的多元主體只有在科學(xué)的權(quán)責(zé)框架下各司其職、積極履責(zé)、協(xié)同行動(dòng)，才能實(shí)現(xiàn)“善治”目標(biāo)[3]。正如習(xí)近平總書記指出，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，“要堅(jiān)持守土有責(zé)、守土盡責(zé)，把防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)工作做實(shí)做細(xì)做好”[4]。基于上述理解，以責(zé)任政治為視角探討風(fēng)險(xiǎn)治理，就要從風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)流程入手——既要通過負(fù)責(zé)任的行動(dòng)來預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)、未雨綢繆，也要在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生之后以負(fù)責(zé)任的態(tài)度參與到化解風(fēng)險(xiǎn)的諸項(xiàng)環(huán)節(jié)當(dāng)中，盤活治理效能，將風(fēng)險(xiǎn)危害最小化。換言之，以責(zé)任政治理解風(fēng)險(xiǎn)治理，有利于提供一個(gè)分析風(fēng)險(xiǎn)治理的新視角，這對(duì)于構(gòu)建科學(xué)系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)防控體制、靈活權(quán)變的應(yīng)急管理流程以及精準(zhǔn)高效的風(fēng)險(xiǎn)治理技術(shù)等，都有一定的借鑒意義。

一、以責(zé)任消弭現(xiàn)代性下的“人造風(fēng)險(xiǎn)”

風(fēng)險(xiǎn)既是一個(gè)簡(jiǎn)單的概念，又具有復(fù)雜的內(nèi)涵。說其簡(jiǎn)單，在于日常生活中的風(fēng)險(xiǎn)無處不在，我們的生活在一定程度上就是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、處理風(fēng)險(xiǎn)的過程；說其復(fù)雜，在于有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的學(xué)理闡釋以及現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)類型的劃分著眼點(diǎn)不同、各有特點(diǎn)，不同學(xué)科都對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵作出了各有側(cè)重的分析。風(fēng)險(xiǎn)作為一個(gè)普遍使用的術(shù)語，不同學(xué)科的解釋必然帶有諸多共識(shí)性的要素，如風(fēng)險(xiǎn)代表著不良事件發(fā)生的可能性以及不良后果的嚴(yán)重程度，是“偶然性”(contingency)的反映[5]2。之所以現(xiàn)代社會(huì)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的討論越發(fā)深入，就在于現(xiàn)代性下的風(fēng)險(xiǎn)是對(duì)宿命論的拒斥，“如果未來可以預(yù)見或者獨(dú)立于人類行為，那么風(fēng)險(xiǎn)這個(gè)術(shù)語就毫無存在的價(jià)值”。當(dāng)然，我們不能機(jī)械地否認(rèn)自然災(zāi)害等受到規(guī)律支配的風(fēng)險(xiǎn)，但是我們也必須承認(rèn)現(xiàn)代社會(huì)中大量風(fēng)險(xiǎn)的人為性。正是在這個(gè)意義上，風(fēng)險(xiǎn)才被用來表示自然事件或人類活動(dòng)可能導(dǎo)致不良現(xiàn)實(shí)狀態(tài)(不利影響)發(fā)生的可能性。這個(gè)定義強(qiáng)調(diào)人類也能夠在行為(或事件)之間建立因果關(guān)系[6]882。

在風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任的相關(guān)性問題上，最為活躍的可能是社會(huì)學(xué)而不是政治學(xué)。在“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”理論中，烏爾里?！へ惪藢L(fēng)險(xiǎn)視為現(xiàn)代性的產(chǎn)物，通過“生活在文明的火山上”來比喻現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)特征，并將風(fēng)險(xiǎn)界定為系統(tǒng)地處理現(xiàn)代化引致的危險(xiǎn)和不安全感的方式[7]19。貝克進(jìn)而指出，風(fēng)險(xiǎn)是人類活動(dòng)和疏忽的反應(yīng)，是生產(chǎn)力高度發(fā)展的表現(xiàn)[7]225。安東尼·吉登斯也指出，風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任都與決策有關(guān)，責(zé)任發(fā)揮作用的前提是某個(gè)個(gè)體作出的決策具有明顯的后果[8]。我們必須同樣認(rèn)識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)與人類認(rèn)知之間存在難以完全彌合的張力。盡管社會(huì)的演進(jìn)與技術(shù)進(jìn)步使得人類對(duì)自然界社會(huì)的控制與改造能力越來越強(qiáng)，但人類的理性與知識(shí)永遠(yuǎn)是有限的，人們不可能預(yù)測(cè)所有潛在的情況，更無法完全預(yù)知預(yù)期事件的所有潛在后果[5]2。那么對(duì)于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)而言，就需要在可預(yù)見的視域內(nèi)調(diào)整決策模式，進(jìn)而規(guī)避各類可能的風(fēng)險(xiǎn)。在此意義上，風(fēng)險(xiǎn)治理可以回歸到最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，即通過人類負(fù)責(zé)任的行為來消弭人為風(fēng)險(xiǎn)的可能性。這種負(fù)責(zé)的向度是多元的，既是為了自己，也是為了他人，更是為了子孫后代。

首先，我們需要充分了解現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的類型，并明確分析不同風(fēng)險(xiǎn)的生成機(jī)制，構(gòu)建人類行為與風(fēng)險(xiǎn)生成的關(guān)聯(lián)。無論是事故災(zāi)難與公共衛(wèi)生事件，還是恐怖主義、暴力犯罪以及歧視等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，本質(zhì)上都與人類活動(dòng)息息相關(guān)。例如，我們熟知的氣候變化問題，正是與人類的生產(chǎn)活動(dòng)和碳排放行為緊密聯(lián)系；流行疾病的傳播大多與人畜共患病和不健康的生活方式有關(guān)；化學(xué)物品泄露等風(fēng)險(xiǎn)主要在于安全與監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不力；等等。與簡(jiǎn)單風(fēng)險(xiǎn)不同，復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)的生成機(jī)制不僅是多種要素相互影響的結(jié)果，還伴隨著知識(shí)的持續(xù)更新而不斷被深化認(rèn)識(shí)。例如，我們知道規(guī)避交通風(fēng)險(xiǎn)的舉措是遵守交通規(guī)則，但是可能不知道某一項(xiàng)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)背后的生成邏輯，甚至在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生之后都束手無策。所以要不斷提升對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)的分析與認(rèn)識(shí)，將規(guī)避各類風(fēng)險(xiǎn)作為日常生活的重要部分，在充分了解行為與特定風(fēng)險(xiǎn)之間相關(guān)性的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)變行為方式，通過負(fù)責(zé)任的行為消弭潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

其次，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)不僅是個(gè)體行為，還是一項(xiàng)集體行動(dòng)。在防范風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)節(jié)中，無論是組織，還是個(gè)體，都有責(zé)任去主動(dòng)改變自身的行為來回避風(fēng)險(xiǎn)。自古以來，集體責(zé)任就是風(fēng)險(xiǎn)治理的基礎(chǔ)，尤其是在缺乏有效國(guó)家行動(dòng)的傳統(tǒng)社會(huì)，互幫互助是風(fēng)險(xiǎn)治理的根本原則[9]。從規(guī)范層面出發(fā)，執(zhí)行責(zé)任的基本前提是責(zé)任的合理分配，然而在風(fēng)險(xiǎn)問題上，責(zé)任分配相當(dāng)棘手?，F(xiàn)代公共行政中的“多手難題”(The Problem of Many Hands)指出，由于現(xiàn)代人類活動(dòng)越來越多地由集體而不是個(gè)人完成，所以對(duì)于一項(xiàng)結(jié)果而言，我們很難確定不同責(zé)任主體對(duì)結(jié)果的貢獻(xiàn)，也就難以將責(zé)任歸咎于這些主體。例如，許多不同的個(gè)體以不同的方式行動(dòng)，這些行動(dòng)共同導(dǎo)致了非預(yù)期的結(jié)果“X”，但是沒有一個(gè)個(gè)體直接導(dǎo)致了X或者意圖實(shí)現(xiàn)X[6]898。“多手難題”構(gòu)成了日常生活中避責(zé)的充分理由。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)治理而言，一個(gè)人可能認(rèn)為自己的行為微不足道或者根本不能產(chǎn)生影響，因而就放棄了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任。這種現(xiàn)象在現(xiàn)實(shí)中司空見慣且難以解決，成為現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理研究中的重要政治哲學(xué)問題。

對(duì)于解決風(fēng)險(xiǎn)治理中的“多手難題”，相關(guān)研究提供了三種思路。第一，是將負(fù)責(zé)視為一種美德，也就是說，在風(fēng)險(xiǎn)治理中積極履行責(zé)任是一種道德行為[9]。這種思路是從人的心理出發(fā)，通過構(gòu)建責(zé)任觀念來引導(dǎo)人的行為。在風(fēng)險(xiǎn)治理中，負(fù)責(zé)任的人不但要投入應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的過程，而且應(yīng)當(dāng)主動(dòng)防范風(fēng)險(xiǎn)。防范風(fēng)險(xiǎn)是對(duì)人提出的道德主張，履行這種責(zé)任會(huì)被視為“有道德”。第二，是對(duì)責(zé)任分配原則的哲學(xué)論證。著名政治學(xué)家愛麗絲·楊在論證社會(huì)不公與責(zé)任的關(guān)系時(shí)指出，責(zé)任分配之所以陷入困境，在于對(duì)責(zé)任的分析往往采取“責(zé)備”視角，即一定要將一項(xiàng)不良后果歸咎于某個(gè)主體，但由于實(shí)際上很難證明行為人與傷害之間的因果關(guān)系，而且無法準(zhǔn)確地評(píng)估行為的意圖、動(dòng)機(jī)和后果，因此我們應(yīng)重新尋找社會(huì)不公的緣由，將社會(huì)不公視為“結(jié)構(gòu)性”的產(chǎn)物。“結(jié)構(gòu)性不公正”是由按照公認(rèn)規(guī)則行事的人生產(chǎn)和再生產(chǎn)出來的，這使其潛在的有害影響無法直接追溯到任何特定行為主體。所有通過其行為強(qiáng)化了這一結(jié)構(gòu)的人都造成了不公正的結(jié)果，都需要承擔(dān)不公正的責(zé)任。承擔(dān)這一責(zé)任并不是因?yàn)閮?nèi)疚或過失，而是出于主動(dòng)的、前瞻性(forward -looking)的考慮。對(duì)結(jié)構(gòu)性不公負(fù)責(zé)意味著一個(gè)人有義務(wù)與其他人聯(lián)合起來去改變社會(huì)不公的結(jié)構(gòu)[10]。簡(jiǎn)言之，楊的思路可以化約為如下原則：我們每個(gè)人的行為都可能對(duì)某種風(fēng)險(xiǎn)的形成產(chǎn)生影響，出于前瞻性的考慮，我們就應(yīng)該履行相應(yīng)的責(zé)任來回避風(fēng)險(xiǎn)。第三，是通過制度設(shè)計(jì)引導(dǎo)人的行為。一方面通過制度設(shè)計(jì)來鼓勵(lì)人們履行責(zé)任；另一方面，在充分判斷風(fēng)險(xiǎn)生成路徑的基礎(chǔ)上明確規(guī)定人可為與不可為的界限，以剛性約束來控制人類的風(fēng)險(xiǎn)行為。

根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)治理中有關(guān)責(zé)任分配的政治哲學(xué)分析，并融合日常生活實(shí)踐，責(zé)任在風(fēng)險(xiǎn)治理中的首要角色是通過人類主動(dòng)調(diào)整行為構(gòu)建一個(gè)安全的環(huán)境，在各類活動(dòng)中遵守相應(yīng)的行為規(guī)范與安全標(biāo)準(zhǔn)，以對(duì)自己、對(duì)他人、對(duì)后代高度負(fù)責(zé)的態(tài)度行動(dòng)。雖然個(gè)體的努力可能微不足道，但在每個(gè)個(gè)體相互負(fù)責(zé)、彼此聯(lián)合的情境下，風(fēng)險(xiǎn)的“火山”就會(huì)休眠，為人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展提供一個(gè)穩(wěn)定的環(huán)境。

二、從“個(gè)體性責(zé)任”到“整體性責(zé)任”

前文已經(jīng)指出，風(fēng)險(xiǎn)治理本質(zhì)上是一項(xiàng)集體責(zé)任。在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，多元主體的共同參與是有效風(fēng)險(xiǎn)治理的根本保障。隨著對(duì)“治理”結(jié)構(gòu)與價(jià)值的強(qiáng)調(diào)，“風(fēng)險(xiǎn)治理”基于對(duì)傳統(tǒng)“風(fēng)險(xiǎn)管理”過程的反思與批判，將治理的實(shí)質(zhì)與核心原則整合到風(fēng)險(xiǎn)及其相關(guān)決策的背景當(dāng)中，構(gòu)成一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)分析的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。無論是地方層面的應(yīng)對(duì)行動(dòng)，還是全球背景下的共同防范，風(fēng)險(xiǎn)治理是一個(gè)整合公共部門與非政府行動(dòng)者的結(jié)構(gòu)和過程，其中，橫向整合了政府、產(chǎn)業(yè)組織、相關(guān)領(lǐng)域的學(xué)術(shù)共同體以及社會(huì)組織與公眾等不同主體，縱向囊括了從地方到全球的各個(gè)層級(jí)[5]8-9。

風(fēng)險(xiǎn)治理的復(fù)雜結(jié)構(gòu)是對(duì)現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜性的適應(yīng)，然而，多元主體所構(gòu)成的復(fù)雜結(jié)構(gòu)本身也存在碎片化問題。高度復(fù)雜性和碎片化是現(xiàn)代社會(huì)決策過程的基本特征，映射到風(fēng)險(xiǎn)治理當(dāng)中則主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面問題：第一，風(fēng)險(xiǎn)的跨域性使得區(qū)域之間需要走向協(xié)同以遏制風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散，例如，生態(tài)污染、傳染病控制等往往需要區(qū)域之間達(dá)成合作，但是由于組織能力、地方主義、信息區(qū)隔以及溝通成本等問題，區(qū)域之間的協(xié)同在很大程度上是理想層面的模式，現(xiàn)實(shí)中的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)率先表現(xiàn)為區(qū)域之間的“行為聯(lián)邦制”(de facto federalism)，抑或是區(qū)域之間沒有溝通而各行其是，使得政策之間難以銜接，再或是彼此之間為了避責(zé)而相互推諉，使得各項(xiàng)政策難以落實(shí)；第二，風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)與專業(yè)知識(shí)緊密相關(guān)的概念，尤其對(duì)于技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)而言，評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)、方法各不相同，不同人對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的理解與認(rèn)知也存在差異，以公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)為例，現(xiàn)有的醫(yī)學(xué)與生物技術(shù)可能難以良好地解釋與解決當(dāng)下的風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)就需要在技術(shù)更新的路徑中推進(jìn)，如果學(xué)術(shù)共同體之間的認(rèn)知存在爭(zhēng)議，那么風(fēng)險(xiǎn)的有效解決也就遙不可期，在這種情況下，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的行為必然五花八門，使得本來寓于碎片化之中的治理更加復(fù)雜化。

上述問題所反映的并不單單是體制機(jī)制或者認(rèn)知碎片化的問題，問題的核心在于責(zé)任的碎片化?？v然不同主體能夠認(rèn)識(shí)到自身不可推卸的責(zé)任，但是這種責(zé)任產(chǎn)生于主體的個(gè)體認(rèn)知，而不是對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的整體性、客觀性、科學(xué)性的認(rèn)識(shí)?！耙蝗艘涣x，十人十義，百人百義，千人千義”的后果只能是“是以厚者有斗，而薄者有爭(zhēng)”。有鑒于此，傳統(tǒng)文化的治理智慧是“唯以尚同一義為政故也”(《墨子·尚同下》)。如果難以將不同主體應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的行動(dòng)整合到統(tǒng)一軌道，那么風(fēng)險(xiǎn)治理的框架與效能就會(huì)在認(rèn)知與行動(dòng)的差異中被拖垮。風(fēng)險(xiǎn)治理既是利益相關(guān)主體的個(gè)體性責(zé)任，也是整體性責(zé)任。從個(gè)體性責(zé)任到整體性責(zé)任的轉(zhuǎn)化并不是將散沙式的責(zé)任機(jī)械地糅合在一起，而是將個(gè)體性責(zé)任寓于整體性責(zé)任之中，二者相互影響、相互構(gòu)成。在風(fēng)險(xiǎn)治理中，整體性責(zé)任占據(jù)著邏輯先在性，個(gè)體性責(zé)任是整體性責(zé)任的衍生。在個(gè)體對(duì)整體性責(zé)任的理解基礎(chǔ)上，根據(jù)自身能力、角色來構(gòu)建個(gè)體性責(zé)任，并且彼此之間的個(gè)體性責(zé)任要實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)、資源整合及能力涌現(xiàn)。例如，在公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)治理中，最關(guān)鍵的是堅(jiān)持“生命至上”的責(zé)任倫理，任何一項(xiàng)政策抑或行動(dòng)都需要圍繞著“生命至上”的核心價(jià)值，將尊重生命、保障生命的責(zé)任貫穿于風(fēng)險(xiǎn)治理的全過程[11]。不同參與主體也要在這一責(zé)任之下相互協(xié)同、彼此合作。

在風(fēng)險(xiǎn)治理中，參與(Paryicipation)、責(zé)任(responsibility)及聚合(coherence)是實(shí)現(xiàn)“善治”不可分割的三個(gè)要素。其中，參與的功能是將利益相關(guān)者以及受影響和感興趣的公眾納入風(fēng)險(xiǎn)治理的議題中。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)決策的接受程度以及對(duì)治理過程和結(jié)果的信心取決于整個(gè)治理鏈中相關(guān)方的參與程度，但是參與的有效性需要通過責(zé)任和聚合來賦予。聚合的作用就是整合責(zé)任，使政策與行動(dòng)保持一致且易于理解。隨著風(fēng)險(xiǎn)范圍的擴(kuò)散與復(fù)雜性的增殖，對(duì)于區(qū)域之間以及主體之間相互依賴的程度也會(huì)隨之增加。那么，在本來各自為政、各行其是的結(jié)構(gòu)中，就需要通過統(tǒng)一的統(tǒng)籌部署與強(qiáng)烈的責(zé)任感來協(xié)調(diào)觀念與行動(dòng)，從而保證復(fù)雜性中各項(xiàng)程序與機(jī)制的一致性[2]65。

就具體機(jī)制來說，以責(zé)任政治保障風(fēng)險(xiǎn)治理效能需要實(shí)現(xiàn)“協(xié)同治理”與“適應(yīng)性治理”的有機(jī)統(tǒng)一。所謂協(xié)同治理，就是在風(fēng)險(xiǎn)治理中構(gòu)建多元主體參與的框架，讓所有參與者都能夠積極履責(zé)，通過責(zé)任的協(xié)同與整合強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)治理的效能。有效的、負(fù)責(zé)的多元主體參與是風(fēng)險(xiǎn)治理成功的必要保證[12]。在多元主體選擇的過程中，第一，是整合所有同風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的利益相關(guān)者。需要注意的是，風(fēng)險(xiǎn)治理的協(xié)同框架不僅是區(qū)域合作、公—私合作、政社協(xié)同的簡(jiǎn)單關(guān)系，還是知識(shí)整合與協(xié)同生產(chǎn)的過程，所以專家或者學(xué)術(shù)共同體在風(fēng)險(xiǎn)治理框架中占有重要地位。以環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理、公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)治理等極具專業(yè)色彩的議題為例，專家建議往往是基于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)走向與影響的科學(xué)研判，從而使風(fēng)險(xiǎn)治理更加符合風(fēng)險(xiǎn)的演化規(guī)律，因而，聽從專家建議是保障風(fēng)險(xiǎn)治理成功的基本要素之一[13]。第二，是對(duì)所有參與者有效賦權(quán)，激發(fā)參與者的角色功能，使之全身心地投入風(fēng)險(xiǎn)治理的不同領(lǐng)域與工作當(dāng)中。以責(zé)確權(quán)是責(zé)任政治維度下權(quán)責(zé)分配的基本原則，責(zé)任的有效踐行需要授予與之相匹配的權(quán)力與資源。由此，協(xié)同治理的效能也是責(zé)任與權(quán)力相互匹配、以權(quán)力盤活責(zé)任的過程。以新冠肺炎疫情防控期間上海陸家嘴街道的社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)為例，陸家嘴街道通過充分賦權(quán)多元主體，尤其是志愿者組織，使得多元主體能夠根據(jù)自身功能充分履行責(zé)任，進(jìn)而分擔(dān)了風(fēng)險(xiǎn)治理的成本與負(fù)荷，塑造了有效風(fēng)險(xiǎn)治理的組織基礎(chǔ)[14]。

適應(yīng)性治理是風(fēng)險(xiǎn)治理的另一個(gè)重要機(jī)制，貫穿責(zé)任政治的“行動(dòng)維度”。適應(yīng)性治理強(qiáng)調(diào)不確定情境下的組織能力，關(guān)注組織與個(gè)體在壓力以及外部環(huán)境變化中的韌性。適應(yīng)性治理明確拒絕狹隘地關(guān)注各類系統(tǒng)結(jié)果或者風(fēng)險(xiǎn)演化過程中的線性管理，凸出治理過程中結(jié)果生成的非線性邏輯[15]。簡(jiǎn)單地說，適應(yīng)性治理旨在將治理重塑為一個(gè)面向變動(dòng)環(huán)境的調(diào)整過程，即在新問題出現(xiàn)的同時(shí)，用新方法與新思路進(jìn)行回應(yīng)，并且在分析問題的過程中關(guān)注問題構(gòu)成的系統(tǒng)性，評(píng)估所有的可能結(jié)果。因此，適應(yīng)性治理契合于風(fēng)險(xiǎn)治理的動(dòng)態(tài)過程，是“什么階段辦什么事”的行動(dòng)邏輯。以責(zé)任來透視適應(yīng)性治理，內(nèi)在地反映出責(zé)任作為一項(xiàng)行動(dòng)的“反思性”特征。所謂責(zé)任的“反思性”，就是指在履行責(zé)任的過程中要評(píng)估與分析責(zé)任對(duì)象以及外部環(huán)境變動(dòng)對(duì)責(zé)任意圖的影響，使責(zé)任在行動(dòng)的“綿延”與“動(dòng)態(tài)”中保證其結(jié)果與意圖相一致，不會(huì)在外在因素的干涉下發(fā)生偏移或者異化?！霸谌粘Ｉ畹慕?jīng)驗(yàn)中，一項(xiàng)籌劃的很好的行動(dòng)也可能受到外在因素的影響而走樣，那么反思性的功用就是在行動(dòng)的每一個(gè)步驟中加入反思的要素，通過不斷地回應(yīng)外部環(huán)境以保證行動(dòng)的‘不走樣’”[16]。在這個(gè)意義上，適應(yīng)性治理通過將履責(zé)視為一個(gè)動(dòng)態(tài)過程來保障責(zé)任落實(shí)的完整性與真實(shí)性，進(jìn)而保證風(fēng)險(xiǎn)治理效能的充分激發(fā)。

三、風(fēng)險(xiǎn)治理的“全過程負(fù)責(zé)”

風(fēng)險(xiǎn)的生成與演化是一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的鏈?zhǔn)浇Y(jié)構(gòu)。風(fēng)險(xiǎn)演化的不同階段是相互影響的，一個(gè)環(huán)節(jié)的治理效果會(huì)直接影響到隨后的風(fēng)險(xiǎn)治理效能[5]7，因而，為了最大限度地保障風(fēng)險(xiǎn)治理的效能，就需要在風(fēng)險(xiǎn)治理的每一個(gè)環(huán)節(jié)中注入責(zé)任的要素，通過風(fēng)險(xiǎn)治理的“全過程負(fù)責(zé)”來實(shí)現(xiàn)治理效能的最大化。

在治理的過程中，責(zé)任往往會(huì)陷入某種“紀(jì)律裂縫”(disciplinary crack)或者組織設(shè)計(jì)困境，即“過程責(zé)任”與“結(jié)果責(zé)任”之間的張力。換言之，究竟應(yīng)該關(guān)注責(zé)任主體落實(shí)責(zé)任的過程，還是關(guān)注責(zé)任主體所取得的結(jié)果？對(duì)于過程的強(qiáng)調(diào)可能會(huì)使結(jié)果不盡如人意，而對(duì)結(jié)果的強(qiáng)調(diào)又可能導(dǎo)致過程不當(dāng)。過程責(zé)任的支持者指出，強(qiáng)調(diào)過程責(zé)任可以將決策者的注意力集中在“如何”作出決策上，并且在對(duì)過程的關(guān)注中，可以通過信息的不斷更新來動(dòng)態(tài)地改進(jìn)決策質(zhì)量。結(jié)果責(zé)任的支持者則認(rèn)為，證明程序正當(dāng)性的壓力會(huì)導(dǎo)致過程責(zé)任規(guī)導(dǎo)下的人迅速轉(zhuǎn)移決策權(quán)重，使他們成為誘餌效應(yīng)的犧牲品，甚至迫使他們采取更狹隘的決策策略。另外，結(jié)果導(dǎo)向的責(zé)任有時(shí)可以激勵(lì)決策者尋求新穎和巧妙的戰(zhàn)略，以彌補(bǔ)現(xiàn)有程序的不足，從而優(yōu)化預(yù)期結(jié)果[17]。

現(xiàn)實(shí)世界的治理情境是復(fù)雜的，對(duì)于過程責(zé)任與結(jié)果責(zé)任孰優(yōu)孰劣，并不能通過單純的心理學(xué)實(shí)驗(yàn)證明，也不能將二者的優(yōu)勢(shì)簡(jiǎn)單地歸結(jié)為強(qiáng)化控制與推進(jìn)創(chuàng)新?；氐秸邎?zhí)行現(xiàn)實(shí)，對(duì)于結(jié)果的片面強(qiáng)調(diào)往往使執(zhí)行陷入形式主義、矯枉過正等窠臼，甚至給執(zhí)行者塑造“為達(dá)目的不擇手段”的認(rèn)知，從而導(dǎo)致資源浪費(fèi)甚至損害公眾利益?；氐斤L(fēng)險(xiǎn)治理場(chǎng)域，很多結(jié)果導(dǎo)向的政策在執(zhí)行中犯了“一刀切”等錯(cuò)誤，例如暴力執(zhí)法、“休克療法”等。實(shí)際上，過程責(zé)任與結(jié)果責(zé)任的辯論引出了一個(gè)新的問題：“在理想情況下，我們的確需要一個(gè)可欲的結(jié)果，但是如果這個(gè)結(jié)果緣自不合理的程序，那么這種狀況究竟是不是負(fù)責(zé)任的？”我們業(yè)已指出，責(zé)任本身也是一個(gè)過程，尤其是在風(fēng)險(xiǎn)治理這種復(fù)雜的環(huán)境中，獲得合意的責(zé)任結(jié)果更是難上加難。我們承認(rèn)結(jié)果責(zé)任可能的優(yōu)勢(shì)，但是這種優(yōu)勢(shì)在更多情況下是一種規(guī)范層面的論證，因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)治理過程中不能抽離各種不正當(dāng)思維的影響，例如，在復(fù)雜情況下傾向于避責(zé)的“理性選擇”行為。

有鑒于此，在風(fēng)險(xiǎn)的不確定下，只能退而求其次地通過過程控制盡力將過程引導(dǎo)的結(jié)果引入相對(duì)合意的狀態(tài)，而不是反其道行之，通過預(yù)設(shè)一個(gè)合意的結(jié)果來設(shè)計(jì)趨向結(jié)果的過程。從這個(gè)角度看，風(fēng)險(xiǎn)治理“全過程負(fù)責(zé)”所蘊(yùn)含的邏輯是：通過負(fù)責(zé)來減少每一個(gè)環(huán)節(jié)的治理成本，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)治理演進(jìn)過程中治理成本的持續(xù)衰減和治理效能的不斷放大。在風(fēng)險(xiǎn)治理的諸環(huán)節(jié)中，“全過程負(fù)責(zé)”就是采取科學(xué)合理的方法履行每一道程序。

根據(jù)國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)治理委員會(huì)所制定的風(fēng)險(xiǎn)治理框架，負(fù)責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)治理首先應(yīng)構(gòu)建一個(gè)負(fù)責(zé)任的評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，即系統(tǒng)性評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)類型以及風(fēng)險(xiǎn)可能造成的損失，細(xì)致分析風(fēng)險(xiǎn)形成的原因以及探尋控制風(fēng)險(xiǎn)的可能手段?？茖W(xué)預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)演化的時(shí)間范圍、空間范圍乃至代際范圍，充分地整合與風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的多元主體，客觀地評(píng)估現(xiàn)有組織能力以及技術(shù)水平，做好及時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。質(zhì)言之，負(fù)責(zé)任的評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)治理的一項(xiàng)重要原則，即在不確定的情境中提供出所有可能的結(jié)果，在所有的可能中尋找相對(duì)有效的手段。其次是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)的任務(wù)是將評(píng)價(jià)階段的結(jié)果通過特定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，確定風(fēng)險(xiǎn)的重要性和可接受性，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果制定應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的決策[18]17。對(duì)于復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)而言，有效治理的前提亦是將風(fēng)險(xiǎn)所涉及的知識(shí)進(jìn)行特征化。通常來說，復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)的知識(shí)特征分為三種，即復(fù)雜(complexity)、不確定(uncertainty)及模糊(ambiguity)。風(fēng)險(xiǎn)的知識(shí)特征不同，治理難度就不同。在明確風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)特征的基礎(chǔ)上，負(fù)責(zé)任的評(píng)估需要充分考慮所有利益相關(guān)者尤其是專家的意見，而不是出于某種利益或者考量來故意忽視某些意見；同時(shí)應(yīng)迅速作出直接回應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的決策，而不是擔(dān)憂某些不利影響而拖延決策。最后一個(gè)環(huán)節(jié)為風(fēng)險(xiǎn)決策的實(shí)施。在這一環(huán)節(jié)中，負(fù)責(zé)表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是根據(jù)特定的標(biāo)準(zhǔn)(例如有效性、效率、可持續(xù)性等)對(duì)治理方案進(jìn)行評(píng)估；二是根據(jù)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)重和所涉及的其他要素的權(quán)衡，選擇決策中的備選方案；三是確定給定的風(fēng)險(xiǎn)管理策略。在高度不確定性或模糊性的情況下，決策者應(yīng)考慮決策在未來是否具有穩(wěn)健性。換言之，就是考慮決策是否具有適應(yīng)性與靈活性，為多種可能的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展提供良好表現(xiàn)的決策。

除了這三個(gè)基本環(huán)節(jié)以外，風(fēng)險(xiǎn)溝通與社會(huì)情境是貫穿風(fēng)險(xiǎn)治理全過程的重要變量[18]27。風(fēng)險(xiǎn)溝通是多元主體之間交換或者分享風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)數(shù)據(jù)、信息和知識(shí)的過程，是塑造正確風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知與風(fēng)險(xiǎn)行為的基礎(chǔ)。風(fēng)險(xiǎn)溝通是否有效直接關(guān)系到風(fēng)險(xiǎn)治理的成敗[13]。負(fù)責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)溝通有賴于誠(chéng)實(shí)、及時(shí)的信息公開，以及向公眾傳達(dá)易于理解的風(fēng)險(xiǎn)信息，從而能夠讓公眾迅速適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境，塑造準(zhǔn)確的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)與科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)行為。社會(huì)情境指決策過程中所關(guān)涉的與風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的制度、社會(huì)、政治與經(jīng)濟(jì)等要素。要以客觀的態(tài)度賦予不同要素合理的權(quán)重，例如，既要避免過多考慮社會(huì)影響而拒斥及風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)，也不能為了“一刀切”的防控風(fēng)險(xiǎn)而置經(jīng)濟(jì)發(fā)展等要素于不顧。與此同時(shí)，治理風(fēng)格也同樣重要。負(fù)責(zé)任的治理過程應(yīng)該采用與公眾文化習(xí)俗與認(rèn)知習(xí)慣相契合的方式，從而增強(qiáng)公眾的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知水平與承受能力，提升公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)構(gòu)的信任程度[18]32。

總的來看，風(fēng)險(xiǎn)治理的“全過程負(fù)責(zé)”既是科學(xué)的籌劃，也是精準(zhǔn)的施策與有效的執(zhí)行。在風(fēng)險(xiǎn)治理中，人們不但關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)從何而來、有何影響，而且同樣關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)決策過程與執(zhí)行效果。這深刻影響著風(fēng)險(xiǎn)治理框架的信度[5]41。由此，唯有在二者有機(jī)結(jié)合的基礎(chǔ)上，人們才會(huì)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理的流程與效果報(bào)以持之以恒的信心與信任。

四、總結(jié)與討論

風(fēng)險(xiǎn)是人類社會(huì)面對(duì)的主要挑戰(zhàn)。隨著社會(huì)演進(jìn)，風(fēng)險(xiǎn)也呈現(xiàn)出更加多元的特征，并且愈發(fā)難以預(yù)知。無論是現(xiàn)在面對(duì)的新冠肺炎疫情，還是突如其來的自然災(zāi)害、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)及恐怖主義威脅等，只要不確定性依然存在，風(fēng)險(xiǎn)就與我們相伴而行?，F(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)上是現(xiàn)代性的結(jié)果。雖然應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)“棘手問題”，然而，這并不意味著我們?cè)诿鎸?duì)風(fēng)險(xiǎn)的過程中總是被動(dòng)的。既然風(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)代性的結(jié)果，我們?cè)谙硎墁F(xiàn)代性提供的便利的同時(shí)，就要同樣接受現(xiàn)代性給予的挑戰(zhàn)。人類社會(huì)的文明演進(jìn)本身也是在主動(dòng)面對(duì)挑戰(zhàn)、積極化解危機(jī)的過程中實(shí)現(xiàn)的，它是在不斷反思的過程中建構(gòu)出人類生活的可欲方式，在不斷回應(yīng)復(fù)雜性的過程中設(shè)計(jì)簡(jiǎn)約的治理邏輯。正如“消除恐懼的最好方法就是面對(duì)恐懼”，化解風(fēng)險(xiǎn)的最好方法也是直面風(fēng)險(xiǎn)，因此，風(fēng)險(xiǎn)治理是我們每一個(gè)人應(yīng)負(fù)的責(zé)任?；谪?zé)任政治的框架，實(shí)現(xiàn)有效的風(fēng)險(xiǎn)治理在于每個(gè)主體在整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)鏈條中都要積極承擔(dān)預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任，從個(gè)體走向聯(lián)合、從獨(dú)立走向協(xié)同，將風(fēng)險(xiǎn)治理視為“共同的事業(yè)”。我們相信，在責(zé)任的引領(lǐng)與驅(qū)動(dòng)下，風(fēng)險(xiǎn)治理能夠堅(jiān)守“以人民為中心”的價(jià)值準(zhǔn)則，通過整合創(chuàng)新的觀念、技術(shù)及策略，實(shí)現(xiàn)人本治理、技術(shù)治理、協(xié)同治理的有機(jī)統(tǒng)一，變被動(dòng)為主動(dòng)，化繁為簡(jiǎn)、凝聚共識(shí)、整合力量，在現(xiàn)代化進(jìn)程中不斷提升感知、分析與應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，進(jìn)而保障人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。