制度自信與制度自覺：中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)民主集中制的百年探索

◎周振超，李 英

西南政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，重慶401120

民主集中制是我們黨的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度。建黨百年來，中國(guó)共產(chǎn)黨始終保持和發(fā)揚(yáng)實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)的理論品格，根據(jù)歷史階段和時(shí)代任務(wù)，不斷深化發(fā)展對(duì)民主集中制的理論思考，不斷探索發(fā)揮民主集中制優(yōu)勢(shì)的具體實(shí)踐形式，使得民主集中制在客觀需求與主觀自省的雙重驅(qū)動(dòng)下逐步健全和完善。民主集中制的適宜性和有效性，為中國(guó)共產(chǎn)黨不斷發(fā)展壯大、領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)革命、建設(shè)和改革提供了制度保證，為新中國(guó)日益繁榮發(fā)展、走出一條中國(guó)特色社會(huì)主義成功道路提供了關(guān)鍵制度支撐。

一、制度自信：百年來黨對(duì)民主集中制理論的深化發(fā)展

“民主集中制問題是根本制度的問題，我們總有一天要找機(jī)會(huì)把這個(gè)問題表述清楚”[1]649。經(jīng)過百年努力，凝聚一代又一代中央領(lǐng)導(dǎo)的集體智慧，黨對(duì)民主集中制的認(rèn)識(shí)更加深刻，對(duì)民主集中制的根本地位的理解更加堅(jiān)定。

(一)沒有民主集中制，無產(chǎn)階級(jí)專政不能鞏固

建黨初期，毛澤東便開始深入思考民主與集中問題。到延安時(shí)期，總體上形成了民主集中制的理論框架。新中國(guó)成立之后，毛澤東、劉少奇等中共中央領(lǐng)導(dǎo)人系統(tǒng)闡述了自由與紀(jì)律、民主與集中的關(guān)系，進(jìn)一步豐富完善民主集中制思想。

1.指出民主集中制的內(nèi)涵要義，強(qiáng)調(diào)民主與集中的辯證關(guān)系。民主集中制是“兩個(gè)帶著矛盾性的東西的統(tǒng)一”，它統(tǒng)一的是“很高程度的民主”與“很高程度的集中”[2]。在黨的七大上，毛澤東將這一關(guān)系概括為“在民主基礎(chǔ)上的集中，在集中指導(dǎo)下的民主”[3]。劉少奇解釋道，前半句說的是“黨的集中制是建立在民主基礎(chǔ)上的，不是離開民主的，不是個(gè)人專制主義”，后半句說的是“黨內(nèi)民主制，不是沒有領(lǐng)導(dǎo)的民主，不是極端民主化，不是黨內(nèi)的無政府狀態(tài)”[4]。

2.明晰了民主集中制的實(shí)現(xiàn)載體和形式，指出要實(shí)行黨的集體領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主、嚴(yán)明黨的紀(jì)律。實(shí)行民主集中制，必須加強(qiáng)黨委集體領(lǐng)導(dǎo)，是毛澤東在中國(guó)革命和建設(shè)時(shí)期秉持的主張，由此提出了堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)、健全黨委制、個(gè)人分工負(fù)責(zé)的重要觀點(diǎn)。毛澤東尤其強(qiáng)調(diào)發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主和嚴(yán)明黨的紀(jì)律相統(tǒng)一。沒有民主，黨就不可能制定出好的路線、方針、政策和辦法，不可能達(dá)到統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、統(tǒng)一行動(dòng)。同時(shí)，要用嚴(yán)明的紀(jì)律來保證民主集中制，他提出的“四個(gè)服從”，既是黨內(nèi)重要的組織紀(jì)律，也是黨內(nèi)民主生活的重要準(zhǔn)則。

3.確立民主集中制為新中國(guó)的政權(quán)組織原則，指出民主集中制是社會(huì)主義民主的特色。1948年9月，毛澤東提出了“人民民主專政”的概念，并把新的國(guó)家政權(quán)定義為人民民主專政。毛澤東說，“我們采用民主集中制，而不采用資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)制”[5]，進(jìn)而提出了建立民主集中制的各級(jí)人民代表會(huì)議的制度問題。新中國(guó)成立后，毛澤東多次強(qiáng)調(diào)民主集中制的優(yōu)勢(shì)，認(rèn)為這種民主“是任何資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家所不可能有的最廣大的民主”，人民內(nèi)部“有領(lǐng)導(dǎo)的自由”“集中指導(dǎo)下的民主”是社會(huì)主義民主與資產(chǎn)階級(jí)民主的區(qū)別[6]760-762，“沒有民主集中制，無產(chǎn)階級(jí)專政不可能鞏固”[6]823。

(二)民主集中制是黨和國(guó)家的根本制度，是最便利、最合理的制度

鄧小平繼承發(fā)展了第一代中國(guó)共產(chǎn)黨人的民主集中制思想，更加全面論述了民主與集中的關(guān)系，澄清了對(duì)民主集中制的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，提出“民主集中制是黨和國(guó)家的最根本的制度”[7]312，是貫穿于所有社會(huì)主義制度的一條主線，進(jìn)一步明確了民主集中制的根本地位。

1.創(chuàng)造性地揭示了民主集中制蘊(yùn)含的利益性本質(zhì)，將民主集中制的宏觀原則轉(zhuǎn)化為具體利益。民主集中制體現(xiàn)的是長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與暫時(shí)利益、整體利益與局部利益、集體利益與個(gè)人利益的辯證統(tǒng)一，是各種利益的相互關(guān)系在政治上和法律上的表現(xiàn)[8]175-176。

2.從整體性與辯證性兩個(gè)層面闡明了民主與集中的關(guān)系，初步形成了民主集中制的完整定義。在整體性層面，鄧小平1979年提出“民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合”[8]175的表述，并最終在黨的十四大修改后的黨章中固定下來?！跋嘟Y(jié)合”的論述闡明了民主與集中之間緊密的動(dòng)態(tài)的聯(lián)系，使民主集中制煥發(fā)了新的生機(jī)活力。在辯證性層面，“沒有民主，就沒有集中”，民主集中制的中心是民主；而集中體現(xiàn)的是對(duì)多數(shù)人意見的集中，也是一種民主，“總是要在民主的基礎(chǔ)上，才能真正地正確地實(shí)現(xiàn)”[7]304。

3.著重厘清了民主集中制的民主與資產(chǎn)階級(jí)民主、極端個(gè)人主義民主的界限，強(qiáng)化了民主集中制的優(yōu)越性。鄧小平強(qiáng)調(diào)，其根本區(qū)別就在于是否講集中，是否“把民主和集中、民主和法制、民主和紀(jì)律、民主和黨的領(lǐng)導(dǎo)結(jié)合起來”[8]176?；谏鲜鏊伎?，鄧小平指出，民主集中制“是最便利的制度，最合理的制度，是我們的根本制度”[1]649。

(三)民主集中制是黨的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度，是黨巨大的組織優(yōu)勢(shì)

黨的十五大報(bào)告提出，我們黨“在馬克思主義指導(dǎo)下按照民主集中制組成統(tǒng)一的整體，為實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)而奮斗，這是巨大的組織優(yōu)勢(shì)”，堅(jiān)定了堅(jiān)持和發(fā)展民主集中制的信心。這種自信既是建立在制度的基本優(yōu)勢(shì)上，也是建立在對(duì)民主集中制的更深刻認(rèn)識(shí)上。

1.不斷發(fā)展民主集中制的內(nèi)涵。民主集中制“是辯證唯物主義和歷史唯物主義在黨的組織建設(shè)和制度建設(shè)上的體現(xiàn)”“是黨的群眾路線在組織制度建設(shè)上的創(chuàng)造性運(yùn)用”[9]97。《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)幾個(gè)重大問題的決定》進(jìn)一步明確了民主集中制是“民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合的制度”，對(duì)民主集中制的表述更加完善。

2.逐漸完善民主與集中的關(guān)系理論，回答了什么是民主與集中。民主就是“黨員和黨組織的意愿、主張的充分表達(dá)和積極性創(chuàng)造性的充分發(fā)揮”，肯定民主的主體是黨員和黨組織，擴(kuò)展了民主形式的外延，強(qiáng)調(diào)民主的出發(fā)點(diǎn)在于引導(dǎo)、保護(hù)、發(fā)揮各方面的積極性，避免了認(rèn)為民主就是允許有不同意見、讓人講話等的簡(jiǎn)單理解。集中就是“集中正確的意見，使之成為多數(shù)人的共識(shí)，形成正確的決策，并堅(jiān)決付諸實(shí)施”，是“全黨意志、智慧的凝聚和行動(dòng)的一致”，否定了集中就是少數(shù)人說了算、自發(fā)的少數(shù)服從多數(shù)的誤解[10]。

3.強(qiáng)調(diào)提升領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹執(zhí)行民主集中制的本領(lǐng)，提出了“十六字”議事決策機(jī)制。如何發(fā)揮民主集中制對(duì)民主化、科學(xué)化決策的重要作用，是實(shí)踐中的一個(gè)關(guān)鍵問題。江澤民從領(lǐng)導(dǎo)方式方法和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)的層面出發(fā)，要求領(lǐng)導(dǎo)干部增強(qiáng)觀念、嚴(yán)格執(zhí)行、提高本領(lǐng)，貫徹落實(shí)好“三個(gè)代表”重要思想，并提出了“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定”[11]171的“十六字”工作規(guī)則，既明確了決策原則，又說清了決策程序，將民主集中制這一抽象的制度與原則轉(zhuǎn)化為具體的議事決策規(guī)程，更便于把握和執(zhí)行。

(四)鞏固全黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、增強(qiáng)全黨的創(chuàng)新活力,關(guān)鍵要堅(jiān)持民主集中制

進(jìn)入21世紀(jì)，世情、國(guó)情、黨情發(fā)生了深刻變化，黨的執(zhí)政環(huán)境更加復(fù)雜，黨的建設(shè)形勢(shì)更加嚴(yán)峻。黨中央將健全民主集中制提升到黨的制度建設(shè)的重點(diǎn)的地位，并作出了“尊重黨員主體地位”的新論斷，豐富發(fā)展了民主集中制理論。

1.明確了民主集中制在制度建設(shè)中的重要地位和民主集中制建設(shè)的方向。黨的十七大在布局“一條主線、五個(gè)重點(diǎn)”的黨的建設(shè)時(shí)，提出“以健全民主集中制為重點(diǎn)加強(qiáng)制度建設(shè)”。黨建新布局凸顯了民主集中制的核心地位，指明了民主集中制建設(shè)的目標(biāo)和重點(diǎn)。其目標(biāo)是完善具體制度，構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)容完備、功能健全、科學(xué)管用的制度體系；其重點(diǎn)是落實(shí)好黨的組織制度、領(lǐng)導(dǎo)制度、工作制度、選舉和監(jiān)督制度等。黨的十七屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)了堅(jiān)持民主集中制的極端重要性，提出建立健全以黨章為根本、以民主集中制為核心的制度體系。在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立90周年的講話中，胡錦濤進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持以黨章為根本、以民主集中制為核心，推進(jìn)黨的制度建設(shè)，堅(jiān)決克服違反民主集中制原則的個(gè)人獨(dú)斷專行和軟弱渙散現(xiàn)象。民主集中制建設(shè)提到越來越重要的位置，其建設(shè)方向愈來愈清晰。

2.高度重視黨內(nèi)民主問題，豐富發(fā)展了黨內(nèi)民主的內(nèi)涵。最大限度激發(fā)全黨創(chuàng)造活力，凝聚全黨智慧和力量，鞏固黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，必須依靠全體黨員，必須建設(shè)黨內(nèi)民主?！包h員是黨的肌體的細(xì)胞和黨的行為主體，黨的先進(jìn)性最終要靠黨員的先進(jìn)性來體現(xiàn)”[12]，黨的先進(jìn)性建設(shè)“必須始終抓住黨員隊(duì)伍這個(gè)主體”[13]。后來，“堅(jiān)持黨員主體地位”的表述發(fā)展為“尊重黨員主體地位”。在擴(kuò)大黨內(nèi)民主的背景下，黨中央多次強(qiáng)調(diào)將“保障黨員民主權(quán)利”和“尊重黨員主體地位”結(jié)合起來加強(qiáng)民主集中制建設(shè)，強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮黨員參與、管理和監(jiān)督黨內(nèi)事務(wù)的作用。

(五)民主集中制是科學(xué)合理有效率的制度

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，中國(guó)共產(chǎn)黨面對(duì)長(zhǎng)期的復(fù)雜的嚴(yán)峻的“四大考驗(yàn)”和“四大危險(xiǎn)”，黨中央多次確認(rèn)民主集中制“是科學(xué)合理而又有效率的制度”[14]，強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步堅(jiān)持和完善民主集中制，推進(jìn)民主集中制的貫徹執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)民主集中制的優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化。

2.擴(kuò)展了民主集中制的領(lǐng)域，從國(guó)家治理領(lǐng)域的全過程來強(qiáng)調(diào)民主集中制是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本原則，是國(guó)家能力與社會(huì)主義制度的重要組件。歷史實(shí)踐中的民主集中制主要經(jīng)歷了從政黨領(lǐng)域延伸到國(guó)家與社會(huì)領(lǐng)域、以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主、從民主作風(fēng)建設(shè)轉(zhuǎn)到民主制度建設(shè)的三種創(chuàng)造性發(fā)展。2013年11月，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)[15]91，而民主集中制正是我國(guó)組織制度、領(lǐng)導(dǎo)制度的根本原則，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就必須堅(jiān)持和完善民主集中制的制度和原則。這說明，黨從執(zhí)政理念上開始將執(zhí)行民主集中制的能力作為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。

3.具體化了民主集中制的執(zhí)行要求，突出強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。習(xí)近平總書記要求，健全和認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)具體制度，“促使全黨同志按照民主集中制辦事”[16]，并創(chuàng)造性提出“關(guān)鍵少數(shù)”概念，明確其在貫徹執(zhí)行民主集中制中的作用。2013年，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“民主集中制貫徹得怎么樣，關(guān)鍵看高級(jí)干部做得怎么樣”[17]；2015年，在中共中央黨?？h委書記研修班學(xué)員座談會(huì)上要求縣委書記帶頭執(zhí)行民主集中制[18]；2016年，在中共中央政治局民主生活會(huì)上要求政治局成為堅(jiān)持民主集中制的全黨典范，無論做什么決定、辦什么事情都必須符合大局需要，無論擔(dān)任什么職務(wù)、擁有多大權(quán)力都要執(zhí)行集體作出的決策[19]。習(xí)近平總書記還強(qiáng)調(diào)，在一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子之中，“班長(zhǎng)”不是“家長(zhǎng)”，要做到“總攬不包攬、分工不分家、放手不撒手”[20]，以形成既集體協(xié)作又激發(fā)個(gè)人、既擔(dān)當(dāng)作為又容錯(cuò)糾錯(cuò)、既支持信任又鞭策監(jiān)督的良好政治生態(tài)。

二、制度自覺：百年來黨對(duì)民主集中制實(shí)踐的探索完善

中國(guó)共產(chǎn)黨自成立以來，一直注重在具體實(shí)踐中落實(shí)民主集中制，推動(dòng)民主集中制自我完善。

(一)堅(jiān)持民主集中制，將民主集中制嵌入國(guó)家政權(quán)建設(shè)

建黨初期，黨內(nèi)出現(xiàn)了“家長(zhǎng)制”作風(fēng)和極端民主化現(xiàn)象，不利于黨的集體領(lǐng)導(dǎo)和黨內(nèi)民主。隨著黨的領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)民主集中制認(rèn)識(shí)的逐步深化，民主集中制實(shí)踐逐步得到重視。到延安時(shí)期，初步形成了民主集中制的制度框架。在新中國(guó)成立初期的很長(zhǎng)一段時(shí)間，民主集中制得到了健康的發(fā)展?？傮w來看，從建黨到黨的十一屆三中全會(huì)召開，這一時(shí)期的民主集中制取得了如下成就：

1.加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是民主集中制的根本要求。黨從成立伊始，就注重加強(qiáng)集中領(lǐng)導(dǎo)。黨的一大成立了中央局，二大到四大成立了中央執(zhí)行委員會(huì)，到黨的五大，選出了中央委員會(huì)作為黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，并隨后設(shè)立了中央政治局，選舉了政治局委員、政治局常委和總書記，中央政治局及其常務(wù)委員會(huì)成為黨的核心領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，黨中央的組織架構(gòu)基本成型，加強(qiáng)了黨中央的集體領(lǐng)導(dǎo)。后來，經(jīng)過實(shí)踐探索，逐步形成了集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人負(fù)責(zé)相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，并在黨的八大通過的黨章中實(shí)現(xiàn)了制度化。同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨按照民主集中制原則進(jìn)行組織建設(shè)，構(gòu)建了從黨中央到黨委、黨組再到基層黨支部的嚴(yán)密組織體系，并通過健全黨委制等方式加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

2.加強(qiáng)黨內(nèi)民主集中制建章立制。建立了黨內(nèi)監(jiān)督制度，實(shí)行自上而下與自下而上相結(jié)合的黨內(nèi)監(jiān)督。黨的五大在黨的歷史上第一次選舉產(chǎn)生了級(jí)別最高的黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)——中央監(jiān)察委員會(huì)，后在黨的六大被取消，改為職權(quán)范圍更小的中央審查委員會(huì)。新中國(guó)成立后，成立了中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和地方各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)，成立了中央和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)。1948年之后，全黨各級(jí)組織建立了請(qǐng)示報(bào)告制度。建立了中央和地方各級(jí)代表大會(huì)常任制。開展了多次整黨整風(fēng)，制定了工商業(yè)企業(yè)、農(nóng)村的基層黨組織工作條例，規(guī)范化、制度化地推進(jìn)基層黨組織建設(shè)，大興批評(píng)與自我批評(píng)之風(fēng)，健全了黨的組織紀(jì)律，完善了黨內(nèi)民主生活。

3.將民主集中制原則嵌入國(guó)家政權(quán)建設(shè)，建立了人民代表大會(huì)制度。1949年9月的《共同綱領(lǐng)》規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)的組織原則和組織制度為民主集中制。1954年9月，新中國(guó)首部《憲法》以根本大法的形式正式確認(rèn)民主集中制為國(guó)家政權(quán)組織的原則，國(guó)家機(jī)關(guān)一律實(shí)行民主集中制。《憲法》規(guī)定實(shí)行人民代表大會(huì)制度，人民與人大、人大與其他機(jī)關(guān)、中央與地方、人大機(jī)構(gòu)內(nèi)部的關(guān)系處理問題，都體現(xiàn)著民主集中制原則。同時(shí)，為了加強(qiáng)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央政治局決定在中央人民政府內(nèi)組織黨委會(huì)、建立黨組，以保證黨的執(zhí)政地位和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力。

2015年1月—2016年2月，項(xiàng)目組成員對(duì)寧德市蕉城區(qū)水利進(jìn)行了為期半年的實(shí)地調(diào)研，走訪了相關(guān)水利部門，企事業(yè)單位以及分管的政府部門，咨詢了福建省高校水利部門專家學(xué)者，以及寧德市水利部門總工程師等專業(yè)人員，結(jié)合國(guó)內(nèi)外水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃案例，通過實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)，合團(tuán)體之力完成了 “寧德市蕉城區(qū)水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃”課題。借實(shí)地調(diào)研和規(guī)劃撰寫契機(jī)，梳理了以寧德市蕉城區(qū)水利風(fēng)景區(qū)為例的水利風(fēng)景區(qū)旅游解說系統(tǒng)構(gòu)建建議，以期豐富其理論研究基礎(chǔ)，同時(shí)指導(dǎo)實(shí)踐。

(二)恢復(fù)民主集中制，加強(qiáng)民主集中制制度建設(shè)

堅(jiān)持和完善民主集中制“是關(guān)系我們黨和國(guó)家命運(yùn)的事情”[7]312。因?yàn)椤懊裰骷兄茍?zhí)行得不好，黨是可以變質(zhì)的，國(guó)家也是可以變質(zhì)的，社會(huì)主義也是可以變質(zhì)的”[7]303。因此，黨的十一屆三中全會(huì)后，黨著力恢復(fù)民主集中制，強(qiáng)調(diào)在實(shí)際執(zhí)行中不斷改進(jìn)以鞏固制度。

1.加強(qiáng)民主集中制的制度建設(shè)，解決民主集中制建設(shè)的根本問題。制度問題具有“根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”[8]333。為解決根本問題，這一時(shí)期尤其重視加強(qiáng)制度建設(shè)，主要貢獻(xiàn)是領(lǐng)導(dǎo)制度改革。1980年8月18日，鄧小平提出改革黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的問題，隨后出臺(tái)了具體措施，建立了老干部退休制度，廢除了領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)實(shí)際存在的終身制。1982年，新修訂的憲法恢復(fù)國(guó)家主席、副主席制度，規(guī)定國(guó)務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制，由此逐步完善了集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人負(fù)責(zé)的權(quán)力運(yùn)行制度。

2.改革完善黨的組織制度，加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。1980年，黨的十一屆五中全會(huì)以堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)為主題，決定恢復(fù)始設(shè)于1934年、1966年后一度撤銷的中共中央書記處，作為中共中央政治局及其常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的工作機(jī)構(gòu)，以加強(qiáng)黨的中央領(lǐng)導(dǎo)。隨后，黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，中共中央主要領(lǐng)導(dǎo)成員進(jìn)行了改選和增選，各省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子也進(jìn)行了調(diào)整。并出臺(tái)了中共中央政治局、中共中央政治局常委、中共中央書記處的工作規(guī)則，建立了中共中央政治局常委向中共中央政治局、中共中央政治局向中共中央委員會(huì)全會(huì)定期報(bào)告的制度，集體領(lǐng)導(dǎo)制度化得以確立，對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)人的監(jiān)督和制約得到加強(qiáng)。

3.充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，切實(shí)保障各級(jí)黨組織和黨員的權(quán)利。鄧小平明確“特別需要強(qiáng)調(diào)民主”“要?jiǎng)?chuàng)造民主的條件”，采取民主而不是打擊壓制的手段去處理黨內(nèi)和人民內(nèi)部問題，要堅(jiān)決保障法律黨規(guī)規(guī)定的公民、黨員及黨委委員的權(quán)利[8]144，健全了黨內(nèi)民主生活會(huì)制度、黨員民主評(píng)議制度。黨的十二大通過的黨章以及在此前后出臺(tái)的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《關(guān)于民主評(píng)議黨員制度的意見》均在黨內(nèi)民主和黨員權(quán)利保障方面作出明確的規(guī)定。

(三)穩(wěn)步推進(jìn)民主集中制，建設(shè)民主集中制制度體系

黨的十三屆四中全會(huì)后，中國(guó)共產(chǎn)黨人堅(jiān)持民主集中制不動(dòng)搖，把推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程視為“神圣責(zé)任”[9]404，提出“民主集中制不僅不能削弱，而且必須完善和發(fā)展”的思路，要求“從制度體系上保證民主集中制的正確執(zhí)行”[11]172。

1.進(jìn)一步加強(qiáng)了民主集中制的制度建設(shè)，頒布實(shí)施了一系列黨內(nèi)法規(guī)。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》分別對(duì)黨員權(quán)利提供了具體保障措施，對(duì)地方黨委工作提出了具體要求，對(duì)違反民主集中制的行為給出了處罰措施；等等。這些法規(guī)的頒布實(shí)施，有力保障了民主集中制的自覺性和強(qiáng)制性。

2.賦予民主集中制新內(nèi)涵。在黨的十四大通過的黨章修正案中，首次把民主集中制同黨的宗旨、基本路線、思想路線并列，列入黨的建設(shè)的四項(xiàng)基本要求。在黨的建設(shè)過程中，尤其重視充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，強(qiáng)調(diào)發(fā)展黨內(nèi)民主“是黨的事業(yè)興旺發(fā)達(dá)的重要保證”[11]171。為此，在健全黨委常委會(huì)的決策程序、堅(jiān)持和健全黨的代表大會(huì)制度、支持和保護(hù)黨員依照黨章規(guī)定的權(quán)利發(fā)表意見、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督等方面作出長(zhǎng)期細(xì)致的努力。

3.提出了堅(jiān)持民主集中制的基本要求和具體路徑。黨的十四大黨章專列一條全面闡釋了民主集中制的基本原則，特別強(qiáng)調(diào)“要使黨員對(duì)黨內(nèi)事務(wù)有更多的了解和參與”“維護(hù)一切代表黨和人民利益的領(lǐng)導(dǎo)人的威信”“保證黨的領(lǐng)導(dǎo)人的活動(dòng)處于黨和人民的監(jiān)督之下”，豐富了黨的八大黨章規(guī)定的民主集中制六條要求。按照基本要求和目標(biāo)，從改革體制機(jī)制入手，黨開始探索形成了“以保障黨員民主權(quán)利為基礎(chǔ)，以完善黨的代表大會(huì)制度和黨的委員會(huì)制度為重點(diǎn)”[21]的具體路徑。

(四)鞏固民主集中制，健全民主集中制具體制度

黨的十六大之后，黨中央堅(jiān)持全面推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程，以健全民主集中制為重點(diǎn)推進(jìn)黨的制度建設(shè)。

1.完善民主集中制具體制度。按照民主集中制原則制定了規(guī)范中共中央政治局、中共中央委員會(huì)日常運(yùn)作的工作規(guī)則和會(huì)議制度，制定了中共中央政治局向中共中央委員會(huì)報(bào)告工作制度。在地方黨委，完善了黨委內(nèi)部的議事和決策機(jī)制，探索推行重要干部任免和重大問題討論決定的票決制，建立健全地方各級(jí)黨委會(huì)向全委會(huì)報(bào)告工作的制度。推動(dòng)完善了黨的代表大會(huì)制度和黨的委員會(huì)制度。加快健全了巡視制度，全面實(shí)行紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理，逐步推進(jìn)黨務(wù)公開。

2.探索擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主多種實(shí)現(xiàn)形式。一些地方試行黨代表提案制，探索發(fā)揮閉會(huì)期間黨委會(huì)、黨代表的作用，夯實(shí)集中統(tǒng)一的民主基礎(chǔ)。

3.大力推進(jìn)反腐敗工作和黨風(fēng)廉政建設(shè)，并將其作為推進(jìn)民主集中制建設(shè)的根本途徑。具體措施包括出臺(tái)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》，明確將監(jiān)督各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行民主集中制的情況作為黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)；出臺(tái)《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》，要求監(jiān)督民主集中制及領(lǐng)導(dǎo)班子議事規(guī)則的落實(shí)情況；制定《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008—2012年工作規(guī)劃》，要求健全民主集中制的具體制度，并提出修訂地方黨委工作條例、制定黨組工作條例、推行重大問題和重要任免決定票決制等具體規(guī)劃，加快形成民主集中制運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。

(五)新時(shí)代民主集中制更加成熟

黨的十八大提出，要“使各方面制度更加成熟更加定型”。黨中央高度重視完善與落實(shí)民主集中制，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和全局謀劃、豐富制度的具體實(shí)現(xiàn)形式、加大制度執(zhí)行的監(jiān)督力度，全方位推進(jìn)民主集中制的制度體系建設(shè)和貫徹執(zhí)行。

1.鞏固了黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，最大限度凝聚團(tuán)結(jié)了全黨的力量。通過加強(qiáng)黨的政治建設(shè)、強(qiáng)調(diào)堅(jiān)決做到“兩個(gè)維護(hù)”等實(shí)踐途徑在全黨上下確立了堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)核心。新成立了中央全面深化改革委員會(huì)、中央全面依法治國(guó)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，推進(jìn)對(duì)決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，建立健全黨對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，形成了中共中央政治局及其常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的新格局，實(shí)現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)重大工作的全覆蓋。出臺(tái)了加強(qiáng)黨委、黨組領(lǐng)導(dǎo)的黨內(nèi)法規(guī)，印發(fā)了加強(qiáng)高校、國(guó)企黨的領(lǐng)導(dǎo)的專門文件，建立健全了堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度體系，完善了各級(jí)黨委、黨組領(lǐng)導(dǎo)制度。深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，以深化集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為導(dǎo)向，統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)。

2.深化推進(jìn)制度改革，加快完善了民主集中制建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)，民主集中制更加成熟定型。2013年，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》出臺(tái)，明確將民主集中制納入法治中國(guó)建設(shè)范疇。該綱要將民主集中制單列一部分，要求抓緊建立健全具體制度，推動(dòng)民主集中制程序化、具體化，推進(jìn)民主集中制落地生效。2014年，《深化黨的建設(shè)制度改革實(shí)施方案》公布，明確堅(jiān)持和完善民主集中制、嚴(yán)格黨內(nèi)生活是黨的組織制度改革重點(diǎn)。《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等部分黨內(nèi)法規(guī)修訂完善，請(qǐng)示報(bào)告、黨組工作等相關(guān)事項(xiàng)走向規(guī)范化、制度化，黨內(nèi)法規(guī)體系逐步完善，民主集中制更加具體、更加細(xì)致地覆蓋黨內(nèi)運(yùn)行機(jī)制的全過程，法治思維和法治方式更加彰顯，民主集中制制度體系逐步趨于成熟定型。

3.深化細(xì)化具體化民主集中制的貫徹執(zhí)行，將集中與民主相結(jié)合的原則貫穿于用人、決策、執(zhí)行、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)。做到“制度執(zhí)行到人到事”“制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外”[22]。在干部人事方面，完善領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度，將民主集中制原則貫穿于干部考察、選拔、考核的全過程，嚴(yán)格領(lǐng)導(dǎo)干部日常管理機(jī)制，全黨上下大力實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度。在議事決策方面，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)議事規(guī)則和決策程序作出細(xì)致的規(guī)定，明確決策全過程的實(shí)施規(guī)范，細(xì)化了黨委會(huì)議、黨組會(huì)議的議事決策程序，強(qiáng)調(diào)“三重一大”等事項(xiàng)的決策機(jī)制。在執(zhí)行監(jiān)督方面，立足于“堅(jiān)持民主集中制是強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的核心”[23]的思想，完善了黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)，出臺(tái)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，強(qiáng)調(diào)黨委在監(jiān)督中負(fù)主體責(zé)任；改革紀(jì)檢監(jiān)察體制，組建中央、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，與紀(jì)委合署辦公，強(qiáng)化黨和國(guó)家的自我監(jiān)督；健全黨內(nèi)巡視制度，將其上升為黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，有序推進(jìn)市縣的巡察制度，巡視巡察的震懾作用逐步彰顯。

三、制度自信與制度自覺的相互促進(jìn)：幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)啟示

回顧中國(guó)共產(chǎn)黨建立以來民主集中制的理論邏輯和實(shí)踐路徑，可以發(fā)現(xiàn)：堅(jiān)持和完善民主集中制的過程就是一個(gè)不斷堅(jiān)定制度自信、增強(qiáng)制度自覺、推動(dòng)制度創(chuàng)新的過程。新時(shí)代堅(jiān)持和完善民主集中制需要繼承這一重要的百年經(jīng)驗(yàn)。

(一)以制度自信推動(dòng)制度自覺

不斷推進(jìn)民主集中制的理論創(chuàng)新是完善和發(fā)展民主集中制的內(nèi)在要求，而歷史也已經(jīng)證明，理論的深化與發(fā)展可以推動(dòng)實(shí)踐的進(jìn)展。

1.立足國(guó)情，自信民主集中制的制度優(yōu)勢(shì)。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，它既是通過民主集中制來組織的，也是通過民主集中制來實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家和社會(huì)的有效領(lǐng)導(dǎo)的。民主集中制實(shí)現(xiàn)了充分民主與集中領(lǐng)導(dǎo)、充滿活力與統(tǒng)一意志、程序科學(xué)與富有效率的有機(jī)統(tǒng)一，是科學(xué)合理有效的制度。這種從歷史中來、在現(xiàn)實(shí)中管用的制度，其優(yōu)勢(shì)在管黨治黨建設(shè)黨、治國(guó)理政、建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)家的過程中彰顯得淋漓盡致，是中國(guó)制度的重要優(yōu)勢(shì)之一。

2.發(fā)揮效能，堅(jiān)定民主集中制的根本地位。民主集中制從“黨和國(guó)家的最根本的制度”發(fā)展到“黨的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度”，再到“中國(guó)共產(chǎn)黨的根本組織原則、國(guó)家組織形式和活動(dòng)方式的基本原則”，其在黨和國(guó)家的制度體系中的根本地位逐步得到明確和鞏固，逐漸成長(zhǎng)為中國(guó)政治制度的核心機(jī)制之一。民主集中制的根本地位必須堅(jiān)決不動(dòng)搖，這是關(guān)系黨和國(guó)家前途命運(yùn)的大事。

3.遵循規(guī)律，推動(dòng)民主集中制的改革創(chuàng)新?！爸贫茸孕挪皇亲砸暻甯摺⒆晕覞M足，更不是裹足不前、固步自封，而是要把堅(jiān)定制度自信和不斷改革創(chuàng)新統(tǒng)一起來”[24]，要不斷革除體制機(jī)制弊端，推進(jìn)制度發(fā)揮最大效能。依然需要以全面深化改革的勇氣和信心推進(jìn)民主集中制的健全與完善。

(二)以制度自覺支撐制度自信

制度自覺就是在意識(shí)到制度的極端重要性的同時(shí)，能自覺去檢視制度完備性與匹配度，自覺去追求制度效能的最優(yōu)化。對(duì)制度深遠(yuǎn)的長(zhǎng)期的自信也必須建立在對(duì)制度自覺地加以完善和富有成效的落實(shí)上，自信需要自覺的支撐。推動(dòng)民主集中制的制度自覺，需要的是以自我革命的勇氣和自我完善的精神，不斷創(chuàng)新形式和內(nèi)容，健全民主集中制的具體機(jī)制并推動(dòng)現(xiàn)實(shí)執(zhí)行。

1.自覺“對(duì)表”，對(duì)準(zhǔn)頂層設(shè)計(jì)，弄清楚要怎樣，路在哪里。在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興和國(guó)家建設(shè)的進(jìn)程中，要積極開發(fā)和利用民主集中制的優(yōu)勢(shì)，釋放民主集中制的巨大能量和潛在活力?！爸袊?guó)特色社會(huì)主義制度是特色鮮明、富有效率的，但還不是盡善盡美、成熟定型的”[15]10。百年歷史之中的民主集中制亦是如此。民主集中制是黨的根本組織原則和領(lǐng)導(dǎo)制度，這一點(diǎn)在過去沒有動(dòng)搖，在未來也不會(huì)動(dòng)搖，這是民主集中制的基本方向。進(jìn)入新時(shí)代的中國(guó)特色社會(huì)主義對(duì)制度的體系及執(zhí)行提出了更高的要求，民主集中制的制度體系、具體機(jī)制及執(zhí)行落實(shí)必須適應(yīng)更高更嚴(yán)格的要求，以實(shí)現(xiàn)在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的效能。

2.自覺“對(duì)位”，對(duì)準(zhǔn)實(shí)踐進(jìn)展，弄清楚有什么、怎么樣。貫徹民主集中制需要有效的工作機(jī)制和制度安排。圍繞民主集中制，中國(guó)共產(chǎn)黨建立了以黨章為總則的黨內(nèi)制度體系、以黨的委員會(huì)為中樞的領(lǐng)導(dǎo)體制和集中與民主相結(jié)合的工作機(jī)制，并在特定的歷史條件下進(jìn)行了卓有成效的實(shí)踐，但是在政治生活中依然存在民主不足或集中不夠的問題。

3.自覺“對(duì)接”，對(duì)準(zhǔn)現(xiàn)實(shí)問題，弄清楚問題在哪里、為什么。堅(jiān)持民主集中制需要提高黨解決自身問題的能力。當(dāng)前，黨內(nèi)集中不夠和民主不夠的問題同時(shí)存在，有些領(lǐng)導(dǎo)干部只講民主不講集中，有的一把手只講集中不講民主，一些班子里議而不決、決而不行的現(xiàn)象和家長(zhǎng)制、一言堂的現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)。究其原因，主要在于民主集中制的具體機(jī)制和執(zhí)行保障出了問題，缺乏行之有效的配套機(jī)制，執(zhí)行不規(guī)范出現(xiàn)偏差。問題即出路，原因即答案。堅(jiān)持和完善民主集中制，需要繼續(xù)在完善具體機(jī)制和執(zhí)行保障、形成行之有效的配套機(jī)制、執(zhí)行規(guī)范化程序化、完善議事規(guī)則等方面努力，推動(dòng)民主集中制的制度化、規(guī)范化、程序化、法治化。