中國(guó)共產(chǎn)黨百年黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與治黨模式發(fā)展演進(jìn)
——從以章治黨、政策治黨到制度治黨、依規(guī)治黨

◎劉紅凜，胥壯壯

復(fù)旦大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，上海200433

現(xiàn)代政黨作為按照一定組織原則組織起來(lái)、具有復(fù)雜內(nèi)部關(guān)系與內(nèi)在層級(jí)結(jié)構(gòu)的政治組織體，任何一個(gè)政黨從成立之初就存在一個(gè)政黨治理問(wèn)題，但在不同歷史時(shí)期，政治理念、政治任務(wù)、政治環(huán)境不同，政黨治理的模式與方式也有所不同。中國(guó)共產(chǎn)黨作為以馬克思主義為指導(dǎo)的無(wú)產(chǎn)階級(jí)先鋒隊(duì)，組織嚴(yán)密、紀(jì)律嚴(yán)明是其鮮明政治特點(diǎn)，從成立之初就高度重視建章立制、嚴(yán)明黨紀(jì)。在不同歷史時(shí)期，環(huán)境形勢(shì)與治黨理念不同，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)情況與治黨模式也明顯有所不同；中國(guó)共產(chǎn)黨成立一百年來(lái)，隨著從“革命黨”向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變、“黨治國(guó)”“政策治國(guó)”向“法治國(guó)”的轉(zhuǎn)變，以及新時(shí)代從依法治國(guó)向全面依法治國(guó)的邁進(jìn)，管黨治黨模式明顯存在一個(gè)階段性發(fā)展變化。在建黨百年之際，認(rèn)真總結(jié)梳理中國(guó)共產(chǎn)黨百年黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與治黨模式演變，對(duì)于加深對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的理解、澄清一些片面或錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，統(tǒng)籌推進(jìn)思想建設(shè)、制度治黨、依規(guī)治黨、以德治黨，全面加強(qiáng)新時(shí)代黨的建設(shè)，具有重大理論與實(shí)踐意義。

一、革命時(shí)期的治黨模式與黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的緣起：以章治黨、政策治黨與以紀(jì)治黨

中國(guó)共產(chǎn)黨是按照列寧建黨原則建立起來(lái)的組織嚴(yán)密、紀(jì)律嚴(yán)明的先進(jìn)政治組織，從成立之初就高度重視建章立制、嚴(yán)明黨紀(jì)，黨的建設(shè)與黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)相輔相成。1921年，中共一大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)》，可謂黨的歷史上第一部具有黨內(nèi)法規(guī)意義的綱領(lǐng)性文件。1922年，中共二大制定了中國(guó)共產(chǎn)黨歷史上的首部黨章，奠定了革命時(shí)期加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的基礎(chǔ)。在中共二大黨章中專(zhuān)設(shè)“紀(jì)律”一章，明確黨的紀(jì)律要求；同時(shí)，中共二大通過(guò)了《關(guān)于共產(chǎn)黨的組織章程決議案》，明確提出“要‘到群眾中去’要組成一個(gè)大的‘群眾黨’”[1]162，突出強(qiáng)調(diào)黨的紀(jì)律，認(rèn)為“凡一個(gè)革命的黨，若是缺少?lài)?yán)密的集權(quán)的有紀(jì)律的組織與訓(xùn)練，那就只有革命的愿望便不能夠有力量去做革命的運(yùn)動(dòng)”[1]162。到了1938年中共六屆六中全會(huì)，毛澤東在重申“四個(gè)服從”紀(jì)律基礎(chǔ)上，在黨內(nèi)首次明確提出“黨內(nèi)法規(guī)”概念，強(qiáng)調(diào)“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項(xiàng)最重要的紀(jì)律外，還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)”[2]528。

從加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的理論與實(shí)踐看，在革命時(shí)期，黨章、黨的紀(jì)律等黨內(nèi)法規(guī)的基本形式均已形成；圍繞馬克思主義群眾性政黨建設(shè)，立足于綱領(lǐng)建黨來(lái)建立與完善黨的章程、以章治黨，以各種決議案形式來(lái)推進(jìn)黨的建設(shè)，并初步形成“黨內(nèi)法規(guī)”建設(shè)的理論與實(shí)踐，這可謂革命時(shí)期治黨模式與黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的基本特點(diǎn)。具體而言，革命時(shí)期的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)可以劃分為三個(gè)階段，在這三個(gè)階段治黨模式也明顯有所不同，呈現(xiàn)出一定的階段性特點(diǎn)。

第一階段，從1921年中國(guó)共產(chǎn)黨成立到1928年6月中共六大召開(kāi)之前的7年時(shí)間，這一階段涵蓋了中共黨史階段劃分中所言的中國(guó)共產(chǎn)黨的創(chuàng)立期(1921.7—1923.6)與“大革命”時(shí)期(1923.6—1927.7)。在這一階段，主要是圍繞綱領(lǐng)建黨來(lái)制定黨的綱領(lǐng)與章程，并不斷完善黨的章程；以章治黨、并以“決議案”形式推進(jìn)黨的組織建設(shè)與黨的領(lǐng)導(dǎo)，可謂這一時(shí)期治黨模式的顯著特點(diǎn)。在這一時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨制定了1部黨綱，即1921年《中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)》；制定與修改完善了4部黨章，即1922年制定第一部《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，中共三大、四大、1927年6月中共中央政治局會(huì)議分別通過(guò)了黨章修正案。同時(shí)，根據(jù)黨章規(guī)定與要求，在中共二大、三大、四大、五大又分別制定通過(guò)了30多個(gè)決議案，涉及黨的組織建設(shè)與黨的領(lǐng)導(dǎo)各個(gè)方面的內(nèi)容，這些“決議案”也成為當(dāng)時(shí)黨的建設(shè)與黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本遵循，在管黨治黨方面發(fā)揮著重要作用。其中，1921年，中共一大制定與通過(guò)了《中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)決議》。1922年，中共二大在制定黨章的基礎(chǔ)上，制定通過(guò)了《中國(guó)共產(chǎn)黨加入第三國(guó)際決議案》《關(guān)于“工會(huì)運(yùn)動(dòng)與共產(chǎn)黨”的議決案》《關(guān)于“國(guó)際帝國(guó)主義與中國(guó)和中國(guó)共產(chǎn)黨”的決議案》《關(guān)于“民主的聯(lián)合戰(zhàn)線”的議決案》《關(guān)于“世界大勢(shì)與中國(guó)共產(chǎn)黨”的議決案》《關(guān)于婦女運(yùn)動(dòng)的決議案》《關(guān)于共產(chǎn)黨的組織章程決議案》《關(guān)于少年運(yùn)動(dòng)問(wèn)題的決議案》《關(guān)于議會(huì)行動(dòng)的決議案》等9個(gè)決議案，主要涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的組織建設(shè)。1923年，中共三大在修改黨章的基礎(chǔ)上，制定通過(guò)了《中國(guó)共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會(huì)組織法》，“組織法”這一名稱(chēng)充分表明，在中共三大“黨內(nèi)法規(guī)”的觀念開(kāi)始出現(xiàn)；同時(shí)，中共三大制定通過(guò)了《關(guān)于黨員入政界的決議案》《婦女運(yùn)動(dòng)決議案》《關(guān)于國(guó)民運(yùn)動(dòng)及國(guó)民黨問(wèn)題的議決案》《勞動(dòng)運(yùn)動(dòng)議決案》《農(nóng)民問(wèn)題決議案》《青年運(yùn)動(dòng)決議案》等7個(gè)決議案。另外，1923年11月還制定通過(guò)了《教育宣傳問(wèn)題議決案》。1925年1月，中共四大在修改黨章的基礎(chǔ)上，制定通過(guò)了《對(duì)于民族革命運(yùn)動(dòng)之議決案》《對(duì)于中央執(zhí)行委員會(huì)報(bào)告之議決案》《對(duì)于組織問(wèn)題之議決案》《對(duì)于宣傳工作之議決案》，以及關(guān)于婦女運(yùn)動(dòng)、農(nóng)民運(yùn)動(dòng)、青年運(yùn)動(dòng)、職工運(yùn)動(dòng)之議決案。1927年，中共五大制定通過(guò)了《對(duì)于共產(chǎn)主義青年團(tuán)工作決議案》《土地問(wèn)題議決案》《職工運(yùn)動(dòng)議決案》《組織問(wèn)題議決案》《政治形勢(shì)與黨的任務(wù)議決案》等6個(gè)決議案。

第二階段，從1928年6月中共六大至1945年4月中共七大召開(kāi)之前，這一階段基本涵蓋了中共黨史階段劃分中所言的中國(guó)共產(chǎn)黨的土地革命時(shí)期(1927.8—1937.7)與抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期(1937.7—1945.8)。在這一階段，從治黨模式角度看，1928年6月，中共六大基本沿襲了以前的治黨模式，即以章治黨、并以“決議案”形式推進(jìn)黨的組織建設(shè)與黨的領(lǐng)導(dǎo)。中共六大是在1927年大革命失敗以后在莫斯科郊外召開(kāi)的一次重要而“特殊”(中國(guó)共產(chǎn)黨唯一一次在國(guó)外召開(kāi)的代表大會(huì))的大會(huì)，大會(huì)在修改黨章的基礎(chǔ)上，制定通過(guò)了中國(guó)共產(chǎn)黨“關(guān)于政治、軍事、組織、蘇維埃政權(quán)、農(nóng)民、土地、職工、宣傳、民族、婦女、青年團(tuán)等問(wèn)題的決議”[3]，然而，無(wú)論是黨內(nèi)形勢(shì)還是革命形勢(shì)，在中共六大之后均發(fā)生了重大變化，基本沿襲每年一次的全國(guó)代表大會(huì)制度被迫改變，直到1945年才有條件成功舉行中國(guó)共產(chǎn)黨第七次全國(guó)代表大會(huì)。在這17年間，先后根據(jù)形勢(shì)召開(kāi)了7次中央全會(huì)，決議治黨、紀(jì)律治黨成為這一時(shí)期黨的建設(shè)的顯著特征；同時(shí)，《巡視條例》開(kāi)始形成并成為管黨治黨的重要手段，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的理念開(kāi)始形成。其中，一方面，決議治黨依然是這一時(shí)期治黨模式的基本特征，如1929年6月中共六屆二中全會(huì)制定通過(guò)了《政治決議案》，1930年9月中共六屆三中全會(huì)制定通過(guò)了《組織問(wèn)題決議案》，1938年11月中共六屆六中全會(huì)制定通過(guò)了《中共擴(kuò)大的六屆六中全會(huì)關(guān)于中央委員會(huì)工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》等。另一方面，紀(jì)律治黨成為這一時(shí)期管黨治黨的顯著特點(diǎn)。1928年，毛澤東在總結(jié)秋收起義與井岡山根據(jù)地建設(shè)經(jīng)驗(yàn)時(shí)，針對(duì)革命隊(duì)伍建設(shè)與軍民關(guān)系，提出了“三大紀(jì)律六項(xiàng)注意”；后經(jīng)過(guò)修改完善，在1929年1月形成了最初的“三大紀(jì)律八項(xiàng)注意”。1933年12月，蘇維埃執(zhí)行委員會(huì)頒布了《關(guān)于懲治貪污浪費(fèi)行為的第二十六號(hào)訓(xùn)令》。在這一時(shí)期，“三大紀(jì)律八項(xiàng)注意”等既是處理軍民關(guān)系的基本紀(jì)律遵循，也是管黨治黨的基本紀(jì)律遵循。同時(shí)，1928年10月，制定了《中央通告第五號(hào)——巡視條例》，1931年5月，制定頒布了《中央巡視條例》等黨內(nèi)法規(guī)；在這一時(shí)期，巡視條例成為推動(dòng)黨的紀(jì)律建設(shè)的有效舉措。再一方面，從1938年9—11月中共六屆六中全會(huì)起，開(kāi)始重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。在1938年11月召開(kāi)的中共六屆六中全會(huì)上，毛澤東不僅強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)明黨的紀(jì)律，而且明確提出了“黨內(nèi)法規(guī)”概念，強(qiáng)調(diào)“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項(xiàng)最重要的紀(jì)律(四個(gè)服從，作者注)外，還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)”[2]528；劉少奇在中共六屆六中全會(huì)上專(zhuān)門(mén)作了《黨規(guī)黨法的報(bào)告》，主要是在紀(jì)律及組織工作規(guī)則層面強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)。同時(shí)，中共六屆六中全會(huì)制定通過(guò)了《關(guān)于中央委員會(huì)工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》《關(guān)于各級(jí)黨部工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》《關(guān)于各級(jí)黨委暫行組織機(jī)構(gòu)的決定》。需要指出的是，在這一時(shí)期，盡管開(kāi)始提出“黨內(nèi)法規(guī)”概念、開(kāi)始重視各級(jí)黨組織工作規(guī)則的制定與落實(shí)，但這時(shí)所言的黨內(nèi)法規(guī)依然主要是通過(guò)“決定”形式來(lái)體現(xiàn)的。

第三階段，從1945年4月中共七大召開(kāi)到1949年10月新中國(guó)成立之前，這一階段基本與中共黨史階段劃分中所言的解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期(1945.8—1949.9)相對(duì)應(yīng)。在這一時(shí)期，盡管中共七大著力強(qiáng)調(diào)“以章治黨與依規(guī)治黨”，如1945年劉少奇在中共七大所作《關(guān)于修改黨章的報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)指出：“黨章，黨的法規(guī)，不僅是要規(guī)定黨的基本原則，而且要根據(jù)這些原則規(guī)定黨的組織之實(shí)際行動(dòng)的方法，規(guī)定黨的組織形式與黨的內(nèi)部生活的規(guī)則?！盵4]133劉少奇的這一論述，深化了對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)識(shí)，除了繼續(xù)強(qiáng)調(diào)黨的紀(jì)律與組織工作規(guī)則以外，開(kāi)始強(qiáng)調(diào)對(duì)“黨的組織形式和黨的內(nèi)部生活”進(jìn)行規(guī)定，并開(kāi)始強(qiáng)調(diào)“黨的基本原則”與“黨的組織之實(shí)際行動(dòng)方法”相配套，但復(fù)雜的戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境決定了“決定”“指示”等實(shí)際上是這一時(shí)期管黨治黨的顯著特點(diǎn)。同時(shí)，在這一時(shí)期，高度重視干部隊(duì)伍建設(shè)，如1948年10月印發(fā)的《中共中央關(guān)于準(zhǔn)備五萬(wàn)三千個(gè)干部的決議》，強(qiáng)調(diào)“必須準(zhǔn)備奪取全國(guó)政權(quán)所需要的全部干部”[5]598；1948年12月發(fā)布的《中共中央關(guān)于大量提拔培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)工人干部的指示》，著力加強(qiáng)干部培養(yǎng)，為“大批接管全國(guó)各大城市及大工商業(yè)”[5]741做準(zhǔn)備。此外，隨著軍事形勢(shì)與革命形勢(shì)的發(fā)展，黨逐步接管城市工作，針對(duì)在接管城市工作的過(guò)程中如何處理外交關(guān)系、海關(guān)稅收、對(duì)外貿(mào)易以及如何對(duì)待外國(guó)傳教士、外國(guó)人辦的醫(yī)院等問(wèn)題，在這一時(shí)期制定了《中共中央關(guān)于外交工作的指示》(1949.1)、《中共中央關(guān)于對(duì)外貿(mào)易的決定》(1949.2)等一系列事關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)的政策法規(guī)。

二、全面執(zhí)政以后的治黨模式與黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的徘徊

新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)始執(zhí)掌全國(guó)政權(quán)，實(shí)現(xiàn)了由領(lǐng)導(dǎo)新民主主義革命轉(zhuǎn)向領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義國(guó)家建設(shè)的歷史轉(zhuǎn)變，與此同時(shí)，黨的建設(shè)的形勢(shì)與任務(wù)也在發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。從治國(guó)理政角度看，一方面，“在國(guó)家建立之初，特別是在過(guò)渡時(shí)期，政治經(jīng)濟(jì)情況變動(dòng)很快，在各方面都制定帶有根本性的、長(zhǎng)期適用的法律是有困難的”[6]，故這一時(shí)期的法律主要表現(xiàn)為國(guó)家頒布的暫行條例、決定、指示等。另一方面，革命年代的“政策決議”思維得到沿襲，這一點(diǎn)，從毛澤東的相關(guān)講話中可見(jiàn)一斑。1958年，為了適應(yīng)法律制定客觀條件不足的形勢(shì)，毛澤東提出“我們每個(gè)決議案都是法”[7]421的觀點(diǎn)，認(rèn)為“法律這個(gè)東西，沒(méi)有也不行，但我們有我們這一套，調(diào)查研究，就地解決，調(diào)解為主”[7]421，重在發(fā)揮政策的靈活性作用。聚焦到治黨模式，在1966年“文化大革命”以前，基本沿襲了中共七大以來(lái)的治黨模式，即立足于黨章與黨的總政策，主要依靠黨的紀(jì)律、決議、指示等管黨治黨。具體而言，這一歷史時(shí)期的管黨治黨與黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，除了十年“文化大革命”以外，又可劃分為兩個(gè)階段；在這兩個(gè)階段，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)呈現(xiàn)出繼承、探索與徘徊特點(diǎn)。

第一階段，從1949年10月新中國(guó)成立到1956年中共八大，開(kāi)啟了執(zhí)政黨建設(shè)的初步探索。從一般意義上看，執(zhí)政黨“指在一個(gè)國(guó)家內(nèi)代表統(tǒng)治階級(jí)執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)、負(fù)責(zé)組織政府的政黨”[8]。從執(zhí)政黨角度看，新中國(guó)成立后黨主要面臨兩大問(wèn)題：一是黨開(kāi)始全面掌握國(guó)家政權(quán)，防范權(quán)力腐敗問(wèn)題開(kāi)始凸顯；二是開(kāi)始組織與運(yùn)轉(zhuǎn)政府，正確處理黨政關(guān)系、加強(qiáng)黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題開(kāi)始凸顯?？偟恼f(shuō)來(lái)，在這一歷史階段，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)主要是圍繞上述兩個(gè)方面而展開(kāi)。

第一，開(kāi)始圍繞防范權(quán)力腐敗而進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，這主要聚焦在干部隊(duì)伍建設(shè)上。新中國(guó)成立以后，黨中央高度重視干部隊(duì)伍建設(shè)，先后制定與發(fā)布《中共中央關(guān)于加強(qiáng)干部管理工作的決定》(1953.11)、《中共中央關(guān)于審查干部的決定》(1953.11)、《中共中央關(guān)于加強(qiáng)干部文化教育工作的指示》(1953.12)等規(guī)范性政策法規(guī)，著力加強(qiáng)對(duì)黨員干部的管理、監(jiān)督和教育；同時(shí)，通過(guò)一系列的“整黨運(yùn)動(dòng)”來(lái)反對(duì)與懲治權(quán)力腐敗，如先后制定與實(shí)施《中共中央關(guān)于“三反”運(yùn)動(dòng)和整黨運(yùn)動(dòng)結(jié)合進(jìn)行的指示》(1952.2)、《中共中央關(guān)于在“三反”運(yùn)動(dòng)中黨員犯有貪污、浪費(fèi)、官僚主義錯(cuò)誤給予黨內(nèi)處分的規(guī)定》(1952.3)、《中共中央關(guān)于在“三反”運(yùn)動(dòng)的基礎(chǔ)上進(jìn)行整黨建黨工作的指示》(1952.5)等規(guī)范性政策法規(guī)，并以此為指導(dǎo)來(lái)懲治貪污、浪費(fèi)、官僚主義等權(quán)力異化與權(quán)力腐敗現(xiàn)象。

第二，開(kāi)始圍繞黨與政府關(guān)系加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。新中國(guó)成立后，黨高度重視正確處理黨政關(guān)系、加強(qiáng)黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題，先后制定與頒布了《中共中央關(guān)于中央人民政府成立后黨的文化教育工作問(wèn)題的指示》(1949.12)、《中共中央關(guān)于加強(qiáng)對(duì)中央人民政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)部門(mén)工作領(lǐng)導(dǎo)的決定》(1953.4)等指示與決定，旨在厘清黨與政府職責(zé)界限、加強(qiáng)黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)。

第三，新中國(guó)成立以后，黨高度重視黨的政策法規(guī)的落實(shí)程度，著力加強(qiáng)黨的建設(shè)，要求各級(jí)紀(jì)委要“了解、檢查黨的各個(gè)組織和黨員干部，有無(wú)違反黨章、黨紀(jì)、黨的政策和決議，違犯國(guó)家的法律和法令的行為”[9]；1956年，中共八大黨章將上述任務(wù)列為中央、地方監(jiān)察委員會(huì)的主要任務(wù)之一，這充分反映了這一歷史階段黨對(duì)于黨的政策、決議落實(shí)情況的高度重視。毋庸諱言，在這一歷史階段，將黨組織、黨員干部有無(wú)違法行為納入紀(jì)委的監(jiān)督范疇，既沒(méi)有厘清黨紀(jì)與國(guó)法的區(qū)別，也沒(méi)有厘清黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督的區(qū)別，客觀上反映了這一歷史階段黨政不分的政治觀念。

第二階段，從1956年中共八大以后到1966年“文化大革命”之前，執(zhí)政黨建設(shè)與黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)在曲折探索中徘徊。1956年以后，隨著社會(huì)主義改造的基本完成與中共八大的勝利召開(kāi)，客觀上形成了執(zhí)政黨建設(shè)新局面。到中共八大召開(kāi)之時(shí)，黨員隊(duì)伍得到發(fā)展壯大，黨員的數(shù)目“比第七次大會(huì)的時(shí)候增加了八倍，比一九四九年全國(guó)勝利的時(shí)候，也差不多增加了兩倍，而且多數(shù)黨員都在各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織和人民團(tuán)體中擔(dān)負(fù)了一定的工作”[4]256，黨員隊(duì)伍與組織規(guī)模的擴(kuò)大，對(duì)加強(qiáng)黨的組織工作與黨員教育管理提出了新要求；同時(shí)，加強(qiáng)黨的組織工作與黨員教育管理也成為這一時(shí)期黨的建設(shè)的重點(diǎn)工作。在這一歷史階段，為了確保這兩項(xiàng)重點(diǎn)工作的順利推進(jìn)，黨中央先后制定通過(guò)了《中共中央關(guān)于今后干部工作方法的通知》(1957.2)、《中共中央關(guān)于有計(jì)劃有步驟地交流各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的決定》(1962.9)、《中共中央關(guān)于有領(lǐng)導(dǎo)有控制有重點(diǎn)地接收新黨員的指示》(1964.4)等一系列黨內(nèi)政策法規(guī)。盡管從形式上看，這一時(shí)期的黨內(nèi)政策法規(guī)仍以指示、決定等政策性文件為主，但在內(nèi)容上已經(jīng)開(kāi)始強(qiáng)調(diào)“把定期交流干部作為我黨干部管理工作的一項(xiàng)根本制度”[10]來(lái)認(rèn)識(shí)，初步彰顯出對(duì)制度建設(shè)的認(rèn)識(shí)與重視。令人遺憾的是，隨著1957年“反右派”斗爭(zhēng)擴(kuò)大化與1958年“大躍進(jìn)”，中共八大所制定的路線方針政策、黨章的相關(guān)規(guī)定與要求等未能在工作中得到有效落實(shí)，黨章的權(quán)威性也在不斷削弱，從而導(dǎo)致后來(lái)一段時(shí)間黨的建設(shè)與黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的曲折徘徊乃至倒退。

三、改革開(kāi)放時(shí)期的治黨模式與加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)：從以章治黨、政策治黨到制度治黨

1978年，黨的十一屆三中全會(huì)開(kāi)啟改革開(kāi)放以來(lái)，“什么是社會(huì)主義，怎樣建設(shè)社會(huì)主義”“什么是馬克思主義執(zhí)政黨，怎樣建設(shè)馬克思主義執(zhí)政黨”這兩個(gè)相輔相成的問(wèn)題成為堅(jiān)持與加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)與發(fā)展社會(huì)主義事業(yè)的核心命題。在進(jìn)行思想路線、政治路線、組織路線“撥亂反正”，提出與形成建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義基本路線，探索社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)道路的過(guò)程中，鄧小平從“關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色”[11]333的高度強(qiáng)調(diào)黨的“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”[11]333，加強(qiáng)民主法制建設(shè)成為這一時(shí)期治國(guó)理政的顯著特點(diǎn)，同時(shí)，“制度治黨”也成為鄧小平黨建理論的主要特色。進(jìn)一步而言，這一歷史時(shí)期黨的建設(shè)主要聚焦在兩個(gè)方面：一是進(jìn)行黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革、堅(jiān)持與改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。鄧小平1980年在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中明確將“官僚主義現(xiàn)象，權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象，家長(zhǎng)制現(xiàn)象，干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象”[11]327等作為黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的主要弊端，要求深化黨和國(guó)家制度改革、加強(qiáng)民主法制建設(shè)。二是把“執(zhí)政黨的黨風(fēng)問(wèn)題”上升到“有關(guān)黨的生死存亡”的高度來(lái)強(qiáng)調(diào)[11]358，要求通過(guò)加強(qiáng)民主法制建設(shè)來(lái)改進(jìn)黨的作風(fēng)。對(duì)于上述兩大問(wèn)題，鄧小平明確指出，既要“解決思想問(wèn)題，也要解決制度問(wèn)題”[11]332，要求做到“公民在法律和制度面前人人平等，黨員在黨章和黨紀(jì)面前人人平等”[11]332?？偟恼f(shuō)來(lái)，改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我們黨對(duì)法規(guī)制度重視程度的不斷提高，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)更加自覺(jué)而理性。概括說(shuō)來(lái)，這一歷史時(shí)期的治黨模式與黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)明顯具有以下四大顯著特點(diǎn)：

1.對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)識(shí)與界定更加明確與規(guī)范。在這一歷史時(shí)期，我們黨在加強(qiáng)國(guó)家法制與黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的過(guò)程中，開(kāi)始認(rèn)識(shí)到黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的差異性、開(kāi)始將黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律進(jìn)行界分，這正如鄧小平所言：“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒(méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障?！盵12]26鄧小平的這一段講話，既厘清了黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的作用范圍，又認(rèn)識(shí)到黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的相互推動(dòng)作用，為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提供了思想指引。正是基于對(duì)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的區(qū)分與認(rèn)識(shí)，1990年7月，中共中央制定印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，在黨的文件中首次明確界定了黨內(nèi)法規(guī)概念，指出“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織、中央各部門(mén)、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的用以規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員的行為的黨內(nèi)各類(lèi)規(guī)章制度的總稱(chēng)”[13]；同時(shí)，嚴(yán)格界定了黨內(nèi)法規(guī)的制定主體與作用范圍，將黨內(nèi)法規(guī)的作用范圍限定在規(guī)范黨內(nèi)關(guān)系方面，另外，還對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃、起草等作出規(guī)范性要求。1990年7月，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》的頒布與執(zhí)行，標(biāo)志著改革開(kāi)放以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)開(kāi)始走向規(guī)范化、制度化、常態(tài)化。

2.以黨章為統(tǒng)領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)制度的穩(wěn)定性凸顯。黨章作為黨的根本大法，是其他黨內(nèi)法規(guī)制定的總依據(jù)，黨章的穩(wěn)定性直接關(guān)系到整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)體系的穩(wěn)定性。改革開(kāi)放后，黨的十二大黨章在體例上恢復(fù)了總綱單獨(dú)設(shè)置的布局，在內(nèi)容上增加了“黨的干部”一章，并形成了穩(wěn)定的黨章內(nèi)容結(jié)構(gòu)，這成為改革開(kāi)放以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)穩(wěn)步發(fā)展的前提條件與根本保障。同時(shí)，黨的十二大黨章將“黨的全國(guó)代表大會(huì)每五年召開(kāi)一次”“黨的全國(guó)代表大會(huì)根據(jù)程序修改黨章”等制度化，從黨的十二大至今，每五年定期召開(kāi)一次黨的全國(guó)代表大會(huì)，并根據(jù)形勢(shì)發(fā)展、本著“能不改則不改”的原則修改黨章，有效實(shí)現(xiàn)了黨章的穩(wěn)定性與內(nèi)容要求的連續(xù)性，為穩(wěn)步推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)奠定了根本保障。

3.黨內(nèi)法規(guī)文本體系尤其是主干性黨內(nèi)法規(guī)粗具規(guī)模。從根本上看，黨內(nèi)法規(guī)體系是以黨章為統(tǒng)領(lǐng)的一整套黨內(nèi)規(guī)范體系，從黨內(nèi)法規(guī)的層級(jí)效力與位階看，主要包括黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等七個(gè)層級(jí)，其中，黨章具有統(tǒng)領(lǐng)地位，是黨內(nèi)“根本大法”，在此之下，準(zhǔn)則、條例構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)的主干或基本黨內(nèi)法規(guī)。改革開(kāi)放以來(lái)，除了及時(shí)修改與完善黨章以外，不僅先后制定出臺(tái)了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》(1980.2)、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則(試行)》(1997年制定，2010年修改)兩部準(zhǔn)則，以及《〈中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則〉實(shí)施辦法》(2011.3)，而且先后制定出臺(tái)20余部黨內(nèi)條例，涉及黨的組織體系建設(shè)、干部隊(duì)伍建設(shè)、監(jiān)督保障、法規(guī)制度建設(shè)等多個(gè)方面，其中，事關(guān)黨的組織體系建設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)，主要包括《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》(1990.6)、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨校工作暫行條例》(1995.9)、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨校工作條例》(2008.9)、《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》(1999.2)、《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例(試行)》(1996.4)、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨和國(guó)家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》(2010.6)等；事關(guān)黨的干部隊(duì)伍建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)，主要包括《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》(2002.7)、《干部教育培訓(xùn)工作條例(試行)》(2006.1)、《干部檔案工作條例》(1991.4)等；事關(guān)黨的監(jiān)督保障方面的黨內(nèi)法規(guī)，主要包括《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例(試行)》(1997.2)、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》(2003.12)、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》(2003.12)、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》(2004.9)、《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》(2009.7)等；事關(guān)黨的法規(guī)制度建設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)，主要包括《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》(1990.7)、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(2012.5)等。

4.黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督實(shí)施的體制機(jī)制逐步健全。1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)決定重新設(shè)立中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，明確指出“紀(jì)律檢查委員會(huì)的根本任務(wù)，就是維護(hù)黨規(guī)黨法，切實(shí)搞好黨風(fēng)”[12]14?？梢哉f(shuō)，從改革開(kāi)放伊始，我們黨在恢復(fù)紀(jì)委的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)功能的同時(shí)，就開(kāi)始重視紀(jì)委對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的保障作用。具體而言，這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面在黨章層面將紀(jì)委列為黨內(nèi)法規(guī)的維護(hù)主體。如黨的十二大黨章將“維護(hù)黨的章程和其他重要的規(guī)章制度”[4]350列為紀(jì)委的主要任務(wù)之一，黨的十四大黨章將其進(jìn)一步修改為“維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)”[4]397，這充分反映了改革開(kāi)放以來(lái)我們黨對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施工作的重視程度，并為此提供了根本保障。另一方面，在實(shí)踐方面推動(dòng)紀(jì)檢體制改革。自1993年起，紀(jì)委與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，逐步形成穩(wěn)定的紀(jì)檢監(jiān)察體制，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與派駐機(jī)構(gòu)設(shè)置亦逐漸完善，這為紀(jì)委職責(zé)的履行提供了體制及組織機(jī)構(gòu)保障，進(jìn)而有利于保障黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施。同時(shí)，這一時(shí)期的巡視制度及督查制度逐步形成，亦在一定程度上對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施工作起到保障作用。

四、新時(shí)代的治黨模式與建立完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系：從制度治黨到依規(guī)治黨

所謂依規(guī)治黨，簡(jiǎn)單說(shuō)，即“黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”[14]158。從中國(guó)共產(chǎn)黨治黨模式與黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的百年發(fā)展歷程來(lái)看，依規(guī)治黨是黨的十八大以來(lái)提出的治黨新理念與新模式，是新時(shí)代全面加強(qiáng)黨的建設(shè)、全面從嚴(yán)治黨的長(zhǎng)遠(yuǎn)之策與根本之舉，也是推進(jìn)全面依法治國(guó)、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代要求。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》將黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系之中來(lái)統(tǒng)籌部署。概括說(shuō)來(lái)，新時(shí)代治黨模式與黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)大致可以劃分為兩個(gè)階段：

第一階段，即從2012年黨的十八大召開(kāi)到2017年黨的十九大召開(kāi)之前。在這一階段，不僅明確提出了依規(guī)治黨，樹(shù)立了“法紀(jì)分明、紀(jì)在法前”新理念，而且還大力加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、建立與完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系。具體而言，這主要有兩個(gè)方面的表現(xiàn)：

第一，從制定和清理兩個(gè)層面雙頭推進(jìn)，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)部更加科學(xué)。一方面，在制定層面，隨著《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(2012.5)的落實(shí)推進(jìn)，2013年11月制定并印發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》，開(kāi)啟了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)工作，提出“力爭(zhēng)經(jīng)過(guò)5年努力，基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架”[15]1372的工作目標(biāo)，對(duì)黨的自身建設(shè)領(lǐng)域各方面黨內(nèi)法規(guī)制度的制定工作進(jìn)行了規(guī)劃；2016年12月印發(fā)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》，首次提出以“1+4”(1)“即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度4大板塊”。見(jiàn)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年6月26日第1版。為基本框架完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，開(kāi)始突出強(qiáng)調(diào)“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度”，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度與黨的建設(shè)法規(guī)制度并存的黨內(nèi)法規(guī)理念開(kāi)始出現(xiàn)。截至黨的十九大召開(kāi)，黨的十八大以來(lái)黨中央共修訂頒布了90余部黨內(nèi)法規(guī)，基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)基本構(gòu)建完成，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)開(kāi)始從應(yīng)急性建設(shè)轉(zhuǎn)為規(guī)劃性建設(shè)。另一方面，隨著《中共中央辦公廳關(guān)于開(kāi)展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見(jiàn)》(2012.6)的貫徹實(shí)施，分別于2012年7月至2013年9月以及2013年10月至2014年12月兩個(gè)時(shí)間段，對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)以及新中國(guó)成立后的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理，這是黨的歷史上第一次大規(guī)模的黨內(nèi)法規(guī)集中清理工作，對(duì)不適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展需求，與國(guó)家法律沖突，與黨的路線方針政策相抵觸的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行修訂或宣布失效、廢止，既有利于確保黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性，又為黨內(nèi)法規(guī)制度體系的形成掃清障礙。

第二，進(jìn)一步厘清黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的關(guān)系，在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系這一更宏觀層面推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系科學(xué)化。具體而言，這有兩個(gè)方面的表現(xiàn)：一方面，“堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，實(shí)現(xiàn)紀(jì)法分開(kāi)”[16]65，這既是黨的十八大以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的理念創(chuàng)新，也是“十八大以來(lái)制度創(chuàng)新的又一成果”[16]65。這一理念創(chuàng)新與制度創(chuàng)新，反映到黨內(nèi)法規(guī)制度文本上，主要體現(xiàn)在《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》(2015.10)的修訂上，2015版《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》將應(yīng)當(dāng)由刑法等國(guó)家法律進(jìn)行規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行刪減，同時(shí)嚴(yán)明黨的政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律和生活紀(jì)律等六大紀(jì)律，在紀(jì)律層面突出了黨的先進(jìn)性；反映到實(shí)踐層面，主要體現(xiàn)在嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)、違紀(jì)必究與監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的有效運(yùn)用，2015年以來(lái)“用嚴(yán)明的紀(jì)律管全黨治全黨，共處理二百零四萬(wàn)八千人次。其中，運(yùn)用第一種形態(tài)批評(píng)教育、談話函詢(xún)九十五萬(wàn)五千人次、占百分之四十六點(diǎn)七”[17]65，將紀(jì)律挺在前面，抓早抓小，防微杜漸，通過(guò)厘清“紀(jì)法關(guān)系”，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)功能作用的彰顯。另一方面，強(qiáng)調(diào)“全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須努力形成國(guó)家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局”[14]150，在全面依法治國(guó)高度進(jìn)一步界定黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的關(guān)系，在認(rèn)識(shí)到二者效力范圍差異的基礎(chǔ)上，更加強(qiáng)調(diào)二者之間合力的形成，為黨內(nèi)法規(guī)制度體系科學(xué)化建設(shè)提供理論指導(dǎo)。對(duì)于這一點(diǎn)，習(xí)近平總書(shū)記明確指出，要“注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)”[18]，形成“國(guó)家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局”[14]150“堅(jiān)持依法治國(guó)與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)”[19]。

第二階段，即2017年黨的十九大召開(kāi)至今。在這一階段，“依規(guī)治黨”載入黨章，黨內(nèi)法規(guī)制度體系逐步完善。2017年，黨的十九大首次將“依規(guī)治黨”載入黨章，明確要求“堅(jiān)持依規(guī)治黨、標(biāo)本兼治，堅(jiān)持把紀(jì)律挺在前面，加強(qiáng)組織性紀(jì)律性，在黨的紀(jì)律面前人人平等”[4]13，這為進(jìn)一步加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、依規(guī)治黨確立了根本遵循、提出了新要求，標(biāo)志著依規(guī)治黨進(jìn)入新階段。具體而言，在這一階段，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)呈現(xiàn)出兩個(gè)鮮明特點(diǎn)：

第一，隨著對(duì)黨內(nèi)法規(guī)認(rèn)識(shí)的加深，黨內(nèi)法規(guī)制度體系逐步完善，由以前較為關(guān)注黨的自身建設(shè)法規(guī)開(kāi)始向“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”[17]48邁進(jìn)。2019年，中共中央再次修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)概念作出更加規(guī)范的界定，明確規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專(zhuān)門(mén)規(guī)章制度?！盵20]同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)的效力范圍由先前規(guī)定的“規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為”[15]1361，轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙?guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)”[20]。這一規(guī)定，不僅為黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的制定提供了依據(jù)，還使黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)具有了合規(guī)性地位，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的進(jìn)一步完善提供依據(jù)。具體而言，黨的十九大以來(lái)高度重視黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)建設(shè)，先后修訂與制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》(2019.2)、《中國(guó)共產(chǎn)黨宣傳工作條例》(2019.6)、《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》(2020.12)等一系列事關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)的黨內(nèi)法規(guī)；除此之外，還將黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作責(zé)任制度化，制定《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定(試行)》(2019.9)，進(jìn)一步完善保障類(lèi)黨內(nèi)法規(guī)體系。

第二，在依規(guī)治黨與依法治國(guó)一體推進(jìn)過(guò)程中，注重彰顯黨內(nèi)法規(guī)制度優(yōu)勢(shì)。與強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)、國(guó)家法律“銜接協(xié)調(diào)”有所不同，黨的十九大以來(lái)突出強(qiáng)調(diào)依規(guī)治黨與依法治國(guó)一體推進(jìn)，更加重視黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)際效力。2018年，習(xí)近平總書(shū)記在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上的講話中明確指出：“要發(fā)揮依法治國(guó)和依規(guī)治黨的互補(bǔ)性作用，確保黨既依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，又依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨、從嚴(yán)治黨?！盵17]623習(xí)近平總書(shū)記的這一講話，突出強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)與依規(guī)治黨互補(bǔ)性作用的發(fā)揮。所謂互補(bǔ)性作用，是指黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律發(fā)揮作用的“場(chǎng)域”、規(guī)范對(duì)象與規(guī)范內(nèi)容等有所不同，二者雖然相輔相成，但不能彼此取代。具體而言，隨著監(jiān)察體制改革在全國(guó)范圍推廣，紀(jì)律檢查制度與國(guó)家監(jiān)察制度相輔相成，制度優(yōu)勢(shì)合力不斷彰顯。這一體制機(jī)制充分體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接協(xié)調(diào)，即《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》等黨內(nèi)法規(guī)與《監(jiān)察法》《政務(wù)處分法》等國(guó)家法律法規(guī)的銜接、配套與協(xié)調(diào)，為紀(jì)檢監(jiān)察體制合力的形成提供了法規(guī)制度保障。同時(shí)，又彰顯出二者之間的差異，二者的規(guī)范對(duì)象與懲處問(wèn)題各有側(cè)重，其中，《監(jiān)察法》的監(jiān)察對(duì)象為全體行使公權(quán)力的公職人員、處理的是職務(wù)人員的違法問(wèn)題，而《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督對(duì)象為黨員與黨組織、處理的是黨員及黨組織的違紀(jì)問(wèn)題，但聚焦到規(guī)范公共權(quán)力的行使、防止“權(quán)力異化”問(wèn)題上，二者又具有前后銜接性乃至根本一致性。

結(jié)語(yǔ)：中國(guó)共產(chǎn)黨治黨模式的時(shí)代特點(diǎn)與基本結(jié)論

縱觀中國(guó)共產(chǎn)黨百年黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與治黨模式，無(wú)論在革命、建設(shè)、改革開(kāi)放還是新時(shí)代，黨章作為黨內(nèi)“根本大法”，始終是管黨治黨的總依據(jù)，也是建立與完善黨內(nèi)法規(guī)的根本基石；而黨的政策(決議與指示)、黨的紀(jì)律、黨內(nèi)法規(guī)等，始終都是管黨治黨的基本依據(jù)。在不同歷史時(shí)期，由于環(huán)境形勢(shì)與治黨理念不同，黨章、黨的政策(決議與指示)、黨的紀(jì)律、黨內(nèi)法規(guī)在管黨治黨中的作用發(fā)揮與組合方式明顯有所不同，這種不同形成了不同歷史時(shí)期管黨治黨的模式差異與特點(diǎn)差異。通過(guò)對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨百年黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與治黨模式發(fā)展演變的系統(tǒng)梳理，可以得出三個(gè)方面的基本結(jié)論：

1.從中國(guó)共產(chǎn)黨成立至今，以章治黨始終是中國(guó)共產(chǎn)黨治理模式的基本特點(diǎn)(或曰基本底色)。這一基本結(jié)論的基本依據(jù)在于，從1921年中國(guó)共產(chǎn)黨成立至今始終注重黨的綱領(lǐng)與章程的制定、修改與貫徹落實(shí)，其中，中共一大制定了一部初具黨章色彩的綱領(lǐng)，中共二大制定了第一部比較完備的黨章，從中共二大以后，基本上歷次黨的代表大會(huì)都會(huì)修改與完善黨章(2)中共五大沒(méi)有修改黨章，但是在這次會(huì)議上制定通過(guò)的《組織問(wèn)題議決案》規(guī)定“第五次大會(huì)認(rèn)定必須改正并補(bǔ)充舊時(shí)黨章”，1927年6月中共中央政治局會(huì)議制定并通過(guò)《中國(guó)共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》。?？梢哉f(shuō)，從中共一大至今，總共召開(kāi)了19次代表大會(huì)，相應(yīng)地制定了19部黨章(一大綱領(lǐng)具有黨章色彩)；在任何一個(gè)歷史時(shí)期，黨章既是管黨治黨的根本依據(jù)，也是制定其他黨內(nèi)法規(guī)、政策決議的基本遵循。

2.在革命時(shí)期，在以章治黨根本遵循下，嚴(yán)明黨的紀(jì)律，著重以決議、指示等推進(jìn)黨的建設(shè)，即以章治黨、紀(jì)律治黨與政策治黨相結(jié)合，可謂革命時(shí)期治黨模式的顯著特點(diǎn)；這一治黨模式與革命時(shí)期的形勢(shì)任務(wù)相適應(yīng)、充分發(fā)揮黨的政策的靈活性特點(diǎn)，已經(jīng)被革命實(shí)踐證明是行之有效的治黨模式。新中國(guó)成立以后，以章治黨、紀(jì)律治黨與政策治黨相結(jié)合的模式得以延續(xù)，這一治黨模式在社會(huì)主義改造與建設(shè)初期得以成功運(yùn)用，但在全面建設(shè)社會(huì)主義階段遭遇曲折。在改革開(kāi)放時(shí)期，在以章治黨根本遵循下，聚焦堅(jiān)持與改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，自覺(jué)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，著重以制度治黨來(lái)推進(jìn)黨的建設(shè)，可謂這一時(shí)期治黨模式的顯著特點(diǎn)。黨的十八大以來(lái)，在以章治黨根本遵循下，樹(shù)立“法紀(jì)分明、紀(jì)在法前”新理念，聚焦全面從嚴(yán)治黨、全面加強(qiáng)黨的建設(shè)、堅(jiān)持與加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，大力加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、建立與完善黨內(nèi)法規(guī)體系、全面推進(jìn)依規(guī)治黨，可謂新時(shí)代治黨模式的顯著特點(diǎn)。

3.縱觀中國(guó)共產(chǎn)黨百年黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，從以章治黨、政策治黨到制度治黨、依規(guī)治黨，基本彰顯出中國(guó)共產(chǎn)黨百年來(lái)治黨模式發(fā)展演變的歷史軌跡，但以章治黨、政策治黨、制度治黨、依規(guī)治黨這四者并非彼此對(duì)立的，而是在相輔相成與彼此交融中發(fā)展變化的，黨的建設(shè)制度化規(guī)范化科學(xué)化是全面執(zhí)政以后尤其是改革開(kāi)放以后中國(guó)共產(chǎn)黨治黨模式發(fā)展演變的基本趨勢(shì)。