聚民智匯民意堅持全過程人民民主

張繼紅

“問題多、爭議大、專業(yè)性強、難度高，很多是開創(chuàng)性的內(nèi)容，并無現(xiàn)成的經(jīng)驗可以參考”，回顧《上海市數(shù)據(jù)條例》（以下簡稱《條例》）的誕生過程，立法起草組工作人員感觸頗深。立法起草組撰寫了多個版本，召開過無數(shù)次座談會、調(diào)研會、專家論證會，堅持全過程人民民主是立法起草組攻堅克難的法寶。為人民而制定，滿足人民的新期盼，《條例》就是在這樣的堅持、堅定、堅守及不懈努力中從年初時的一個“設(shè)想”變成了后來的“草案”，再到11月25日在市十五屆人大常委會第三十七次會議上“獲得全票通過”。

激烈碰撞反復(fù)打磨

什么是數(shù)據(jù)？數(shù)據(jù)與信息有什么區(qū)別？這是立法一開始就面對的基礎(chǔ)性問題。

數(shù)據(jù)權(quán)益保護是其中最難啃的骨頭。數(shù)據(jù)權(quán)益是什么？要不要保護？怎么保護？一邊是企業(yè)的熱切期盼。在起草組調(diào)研時，企業(yè)代表不斷詢問：“已經(jīng)出現(xiàn)多起數(shù)據(jù)產(chǎn)品被侵權(quán)的案件，這個《條例》能否解決我們最關(guān)心的數(shù)據(jù)權(quán)益保護問題？”另一邊則是質(zhì)疑的聲音。一次調(diào)研會上，有代表提出，“上位法對數(shù)據(jù)權(quán)益都沒作明確規(guī)定，地方立法的空間不大，也很難突破”。

就此問題，市人大常委會蔣卓慶主任多次召開專題會議，肖貴玉副主任帶隊赴京向全國人大常委會和國家有關(guān)部門請示，同時到深圳、浙江等地進行調(diào)研走訪。5月27日，市政府辦公廳、市經(jīng)信委、市人大財經(jīng)委召開“數(shù)據(jù)立法研討會”，邀請來自全國人大常委會，國務(wù)院辦公廳，北京、浙江、山東、深圳等省市，高校、科研機構(gòu)以及企業(yè)的代表，專題進行研討。第十二條就是在這一次次征詢意見、觀點的激烈碰撞、反復(fù)打磨修改中最終形成。該條采用了“個人信息具有人格權(quán)益”與“數(shù)據(jù)具有財產(chǎn)權(quán)益”的表述，明確區(qū)分了信息與數(shù)據(jù)，對“自然人、法人和非法人組織在使用、加工等數(shù)據(jù)處理活動中形成的法定或者約定的財產(chǎn)權(quán)益”進行保護，真正激活數(shù)據(jù)這一新型生產(chǎn)要素的經(jīng)濟價值，充分調(diào)動市場主體開發(fā)、生產(chǎn)高質(zhì)量基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)產(chǎn)品的積極性。同時，對未來數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展中“有關(guān)數(shù)據(jù)創(chuàng)新活動取得的合法財產(chǎn)權(quán)益”進行了正面肯定，充分體現(xiàn)了立法的前瞻性和包容性。

回應(yīng)民聲直面問題

在立法起草組開展調(diào)研走訪的過程中，經(jīng)常會被問到這樣一些問題：“個人信息被泄露的現(xiàn)象特別普遍，經(jīng)常會接到騷擾電話、營銷短信，這部《條例》有沒有保護我的個人信息？” “下載手機APP的時候，如果點‘不同意’，就無法進行下一步，我能對這些隱私政策說不嗎？” “進小區(qū)還要刷臉，我的信息是不是被過度采集了？”

事實上，在政府提交的《條例》草案議案中，個人信息保護的相關(guān)內(nèi)容并沒有納入《條例》框架內(nèi)。老百姓所關(guān)心的就應(yīng)當是立法者所要回應(yīng)并解決的問題。市人大常委會為此專門召開立法協(xié)調(diào)會，希望慎重考慮市民比較關(guān)心的捆綁性條款、刷臉驗證等問題。經(jīng)過立法起草組反復(fù)修改，最終不僅“個人信息特別保護”成為專門一節(jié)，并就上述問題都作了針對性的規(guī)范，明確規(guī)定“處理者在提供產(chǎn)品或者服務(wù)時，不得以個人不同意處理其個人信息或者撤回同意為由，拒絕提供產(chǎn)品或者服務(wù)”;第二十三條還特別加了一款，“不得以圖像采集、個人身份識別技術(shù)作為出入該場所或者區(qū)域的唯一驗證方式”。

匯集民智形成共識

什么是公共數(shù)據(jù)？哪些數(shù)據(jù)可以劃入“公共數(shù)據(jù)”的范疇，到底是按照主體、行為、性質(zhì)還是目的進行劃分？對于公共數(shù)據(jù)的定義，大家都曾有過不同意見。

在調(diào)研座談會上，企業(yè)代表、專家學者、行業(yè)主管部門暢所欲言。有代表提出，公共數(shù)據(jù)的范圍不能過于寬泛，擔心一些數(shù)據(jù)一旦被劃入“公共數(shù)據(jù)”，就有被公開、共享的風險。還有觀點認為，水、電、煤、公共交通等領(lǐng)域已實行企業(yè)化運營，成為企業(yè)數(shù)據(jù)，不應(yīng)當納入公共數(shù)據(jù)。通信主管部門代表則認為，通信數(shù)據(jù)涵蓋通話時長、位置信息、通話內(nèi)容等個人隱私及信息，不宜納入公共數(shù)據(jù)進行管理。

對于上述爭議，陳寅副市長、肖貴玉副主任牽頭召開雙組長會議進行了專題研究，結(jié)合本市公共數(shù)據(jù)已有的實踐基礎(chǔ)，厘清了公共數(shù)據(jù)的范圍，即“本市國家機關(guān)、事業(yè)單位，經(jīng)依法授權(quán)具有管理公共事務(wù)職能的組織，以及供水、供電、供氣、公共交通等提供公共服務(wù)的組織，在履行公共管理和服務(wù)職責過程中收集和產(chǎn)生的數(shù)據(jù)”。同時，在征詢國家有關(guān)部門意見的基礎(chǔ)上，對于那些有爭議的和較為敏感的但又對于本市公共管理和服務(wù)意義較大的數(shù)據(jù)，如運行經(jīng)費由本市各級財政保障的單位、中央國家機關(guān)派駐本市的相關(guān)管理單位以及通信、民航、鐵路等單位在依法履行公共管理和服務(wù)職責過程中收集和產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù)，采用“參照公共數(shù)據(jù)的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”的方式，立法過程不僅凝聚了共識，還找到了體現(xiàn)各方意愿和要求的最大公約數(shù)。

“十四五”規(guī)劃綱要提出“開展政府數(shù)據(jù)授權(quán)運營試點”，浙江省、四川省和成都市等也做了初期探索。然而，對于要不要授權(quán)運營、采用何種授權(quán)運營模式，分歧依然存在。在走訪調(diào)研的過程中，有的代表認為授權(quán)運營就是一種新形式的行政壟斷，無異于“新瓶裝舊酒”;有的則堅持授權(quán)就要采用許可方式，被授權(quán)機構(gòu)只能是一家或幾家國有背景的企業(yè)。在反復(fù)聽取來自技術(shù)、法律、公共管理、數(shù)據(jù)治理等領(lǐng)域的專家意見基礎(chǔ)上，立法起草組最終將“公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運營”寫入《條例》，同時為了給后續(xù)如何具體操作留下制度空間，規(guī)定“市政府辦公廳應(yīng)當組織制定公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營管理辦法”。也就是說，《條例》明確認可并建立本市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營機制，開辟出一條與開放、共享不同的公共數(shù)據(jù)利用通道，讓那些懂技術(shù)、懂場景應(yīng)用的被授權(quán)市場主體“依托統(tǒng)一規(guī)劃的公共數(shù)據(jù)運營平臺提供的安全可信環(huán)境”實施公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用，形成價值含量更高、更匹配市場的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，向全社會提供。

前瞻設(shè)計服務(wù)國家戰(zhàn)略

今年4月發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開放打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的意見》中提出“建設(shè)國際數(shù)據(jù)港和數(shù)據(jù)交易所”。如何落實中央交給浦東的任務(wù)，如何提供一個安全、可信的數(shù)據(jù)交易環(huán)境，為未來全國乃至全球數(shù)據(jù)流通提供基礎(chǔ)性制度保障，就成為《條例》規(guī)則設(shè)計的重中之重。

為此，市人大財經(jīng)委、市大數(shù)據(jù)中心、市司法局等單位專門走訪了上海證券交易所、上海數(shù)據(jù)交易中心等機構(gòu)以及特斯拉、億通國際等企業(yè)，就未來上海數(shù)據(jù)交易所和國際數(shù)據(jù)港的建設(shè)規(guī)劃、性質(zhì)、運作模式等問題聽取多方意見。有代表提出，“浦東新區(qū)要在數(shù)據(jù)改革方面作出探索性、創(chuàng)新性的嘗試”。這些意見最后被吸納到《條例》中，不僅增設(shè)“浦東新區(qū)數(shù)據(jù)改革”專章，明確規(guī)定“本市按照國家要求，在浦東新區(qū)設(shè)立數(shù)據(jù)交易所并運營”以及“根據(jù)國家部署，推進國際數(shù)據(jù)港建設(shè)”，還支持浦東新區(qū)探索與國家有關(guān)部門建立數(shù)據(jù)共享使用機制。

數(shù)據(jù)立法牽動眾多部門、機構(gòu)、行業(yè)、企業(yè)的心，亦承載著人大代表、市民的期盼，更凝結(jié)著市委、市人大、市政府以及立法起草組全體工作人員的集體智慧，是全面貫徹全過程人民民主的一次生動實踐。

（作者系市人大財經(jīng)委掛職處長）