我國市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃編制方法探索

【摘要】市政基礎(chǔ)設(shè)施是城市的命脈。在我國當(dāng)前的城市建設(shè)背景下，市政基礎(chǔ)設(shè)施無論在規(guī)劃上還是在建設(shè)上都存在許多問題。本文以市政基礎(chǔ)規(guī)劃作為研究對象，旨在以《合肥市政基礎(chǔ)設(shè)施綜合規(guī)劃》為例，通過規(guī)劃編制方法的探索和創(chuàng)新，解決我國當(dāng)前市政基礎(chǔ)設(shè)施存在的問題。

【關(guān)鍵詞】市政基礎(chǔ)設(shè)施;綜合規(guī)劃;資源整合;項目落實 【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.35.072

近年來，城市進(jìn)入快速擴(kuò)張階段，城市建設(shè)面臨“重地上、輕地下”的問題。市政基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多，城市看海、馬路拉鏈等現(xiàn)象頻發(fā)。同時，規(guī)劃體系下的市政設(shè)施規(guī)劃，無論在自身定位、規(guī)劃理念上，還是編制技術(shù)方法上，近20年來基本處于停滯不前的狀態(tài)，未能與時俱進(jìn)，難以適應(yīng)快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的迫切需求和日益突出的現(xiàn)實問題。

1、我國現(xiàn)行市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃編制體系概況

1.1城市總體規(guī)劃中的市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃

在城市總體規(guī)劃中，市政基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃作為城市總體規(guī)劃的組成部分，更加側(cè)重于總體規(guī)模的預(yù)測，更多地體現(xiàn)出城市總體規(guī)劃對于市政基礎(chǔ)設(shè)施的總體把握。因此，總體規(guī)劃中，未能落實市政設(shè)施用地，編制深度不足，不能直接指導(dǎo)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

1.2市政基礎(chǔ)設(shè)施專項規(guī)劃

行業(yè)主管部門組織編制的專項規(guī)劃，是市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模控制、布局建設(shè)的基本依據(jù)。專項規(guī)劃體現(xiàn)行業(yè)建設(shè)具體構(gòu)想，為協(xié)調(diào)城市用地布局提供指導(dǎo)作用。然而，專項規(guī)劃組織編制主體是行業(yè)主管部門，而非規(guī)劃主管部門，偏重于設(shè)施需求預(yù)測，缺少空間布局能力，落地時缺乏統(tǒng)籌，造成規(guī)劃和實施脫節(jié)。

1.3控制性詳細(xì)規(guī)劃中的市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃

市政基礎(chǔ)設(shè)施專項規(guī)劃的具體建設(shè)項目應(yīng)在控制性詳細(xì)規(guī)劃中予以落實。然而，由于各專項規(guī)劃的編制主體不同，編制范圍和期限各異，難以系統(tǒng)性地指導(dǎo)控制性詳細(xì)規(guī)劃，導(dǎo)致控制性詳細(xì)規(guī)劃中的市政基礎(chǔ)設(shè)施位置難以控制。

2、我國現(xiàn)行市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃編制中存在的問題

現(xiàn)行市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃存在的問題有：行業(yè)主管部門各自為政，專項規(guī)劃之間缺少有效的協(xié)同機(jī)制，建設(shè)項目難以落實。

2.1市政專項難整合

由于編制主導(dǎo)單位、背景、范圍、時限不同，各專項規(guī)劃之間市政基礎(chǔ)設(shè)施用地缺少整合，市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)自成體系。受行業(yè)管理權(quán)限約束，市政基礎(chǔ)設(shè)施很少能與公共服務(wù)設(shè)施或商業(yè)、辦公樓建筑進(jìn)行整合。

2.2資源空間不集約

主體單位管理各自為政。在規(guī)劃編制階段，由于建設(shè)主體不同，基礎(chǔ)設(shè)施用地常被規(guī)劃為獨立用地，導(dǎo)致用地不集約。市政基礎(chǔ)設(shè)施的供地方式以劃撥為主，用地成本低廉，設(shè)施建設(shè)缺少集約用地意識;控規(guī)中限定的容積率、建筑密度較低，實施過程中，市政基礎(chǔ)設(shè)施多出現(xiàn)“獨門獨院”、“布局分散”等用地浪費現(xiàn)象。

2.3項目建設(shè)難落實

由于專項規(guī)劃對基礎(chǔ)設(shè)施用地沒有明確界限，導(dǎo)致規(guī)劃管理中缺少足夠依據(jù)要求開發(fā)商必須在規(guī)劃地段配建基礎(chǔ)設(shè)施，基礎(chǔ)設(shè)施用地常被其他功能擠占。一方面，市政基礎(chǔ)設(shè)施是城市生命線，支撐城市運行，對于城市來說不可或缺;另一方面，市政基礎(chǔ)設(shè)施對周邊產(chǎn)生負(fù)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，導(dǎo)致居民對市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生抵制心理。市政基礎(chǔ)設(shè)施通常受益群體較大，但環(huán)境和經(jīng)濟(jì)成本則集中在特定區(qū)域，造成成本與效益不對稱，使周邊居民的利益或環(huán)境受損，產(chǎn)生鄰避效應(yīng)，引發(fā)人們的厭惡情緒和社會矛盾，導(dǎo)致市政基礎(chǔ)設(shè)施落地難。

3、實踐案例：《合肥市政基礎(chǔ)設(shè)施綜合規(guī)劃》的編制探索

2013年9月6日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2013〕36號）（以下簡稱《意見》）。國務(wù)院首次就“城市基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)”頒布政策意見，要求各城市完善市政基礎(chǔ)設(shè)施專項規(guī)劃。《合肥市政基礎(chǔ)設(shè)施綜合規(guī)劃》的編制，是以統(tǒng)籌安排布局各項市政基礎(chǔ)設(shè)施、提升城市綜合承載力為目標(biāo)，協(xié)同供水、供電、燃?xì)?、供熱、通?2項市政專項規(guī)劃，建設(shè)安全高效的市政基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系。

3.1規(guī)劃編制的技術(shù)路線

首先，梳理各專項市政設(shè)施的現(xiàn)狀建設(shè)情況及現(xiàn)狀問題，對比國內(nèi)外先進(jìn)地區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展關(guān)鍵指標(biāo)，找準(zhǔn)發(fā)展不足和差距;其次，綜合人口發(fā)展規(guī)模、行業(yè)發(fā)展和長三角副中心定位要求，合理預(yù)測需求用量，科學(xué)制定標(biāo)準(zhǔn);再次，根據(jù)需求分布、優(yōu)化設(shè)施配置結(jié)構(gòu)和布局，完善綜合設(shè)施系統(tǒng)和網(wǎng)架。重點是在此基礎(chǔ)上，系統(tǒng)整合市政資源，實現(xiàn)資源集約有效利用。最后，以問題和需求為導(dǎo)向，制定近三年項目庫，落實項目用地。

3.2規(guī)劃編制的主要內(nèi)容

此次市政基礎(chǔ)設(shè)施綜合規(guī)劃的首要任務(wù)是解決多項市政專項規(guī)劃之間協(xié)同問題。首先，統(tǒng)一底圖，梳理專項規(guī)劃之間的矛盾、沖突;其次，預(yù)測需求，統(tǒng)一布局，明確設(shè)施規(guī)模、布局等;最后，設(shè)施整合，以合肥市“1331”空間發(fā)展戰(zhàn)略為統(tǒng)領(lǐng)，基礎(chǔ)設(shè)施和廊道進(jìn)行系統(tǒng)整合，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、布局合理、用地集約的市政基礎(chǔ)設(shè)施體系。

此次綜合規(guī)劃的核心要點是整合布局和落實用地兩大任務(wù)。通過整合各類設(shè)施布局，包括市政基礎(chǔ)設(shè)施布局整合、市政廊道整合，系統(tǒng)解決用地沖突矛盾。市政基礎(chǔ)設(shè)施的綜合布局可以采用建設(shè)市政綜合園、市政綜合群、市政混合設(shè)施進(jìn)行綜合布局。市政廊道的整合包括同質(zhì)化廊道整合布局和異質(zhì)化廊道整合布局。最終，通過搭建三年建設(shè)項目庫，落實市區(qū)內(nèi)近期建設(shè)項目用地選址。

3.3編制市政基礎(chǔ)設(shè)施綜合規(guī)劃的作用

市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃綜合規(guī)劃的核心是整合，是對各專項規(guī)劃市政設(shè)施布局的進(jìn)一步優(yōu)化，其作用如下：

（1）協(xié)調(diào)用地矛盾

各專項規(guī)劃都具有較強(qiáng)的專業(yè)性，很可能會與其他專項規(guī)劃以及城市建設(shè)的其他方面產(chǎn)生一定的矛盾。而這些矛盾是各專項規(guī)劃自身難以解決的，只有通過市政基礎(chǔ)設(shè)施綜合規(guī)劃的編制，才能對各專項規(guī)劃的設(shè)施用地和廊道布局進(jìn)行全面協(xié)調(diào)、整合，保證各類市政基礎(chǔ)設(shè)施用地不沖突，布局不影響，避免建設(shè)中的返工現(xiàn)象。

（2）節(jié)約集約用地

通過集中整合布局市政設(shè)施、共享市政設(shè)施防護(hù)用地，以及采取市政設(shè)施地下、半地下化等一系列手段，可以起到節(jié)約集約市政用地的作用?？梢赃M(jìn)行集中整合布局的市政設(shè)施既包括同類但不同等級的設(shè)施，也包括不同類型且用地屬性沒有矛盾的設(shè)施，還可以將市政設(shè)施與綠地廣場、停車場、公交停保場、首末站等道路交通設(shè)施進(jìn)行整合，進(jìn)一步節(jié)約城市建設(shè)用地。

（3）減少鄰避效應(yīng)

鄰避效應(yīng)造成了與人之間的矛盾和沖突，影響城市正常運轉(zhuǎn)。通過對鄰避設(shè)施的整合布局，可以將原本分散零碎設(shè)置的環(huán)境污染源聚集起來，減少環(huán)境敏感點數(shù)量和安全隱患，減少市政基礎(chǔ)設(shè)施與周邊的矛盾，從而減少鄰避效應(yīng)。還可將鄰避設(shè)施與綠地廣場結(jié)合，減少對周邊環(huán)境的影響。此外，還可以通過新技術(shù)的使用，減少鄰避設(shè)施對周邊環(huán)境的影響，例如地下變電站、地下污水處理廠等。

4、《合肥市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃》的編制策略

4.1創(chuàng)新規(guī)劃編制模式，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌編制內(nèi)容

在規(guī)劃編制維度上，此次規(guī)劃涵蓋了供應(yīng)類設(shè)施、環(huán)境及安全類設(shè)施、公用設(shè)施營業(yè)網(wǎng)點3大類，共12項市政基礎(chǔ)設(shè)施。綜合規(guī)劃與12項市政專項規(guī)劃在同一標(biāo)準(zhǔn)下、同一范圍內(nèi)、同一時段內(nèi)協(xié)同編制，并將各專項規(guī)劃系統(tǒng)整合，實現(xiàn)了不同市政專項之間的協(xié)同配合和資源的有效利用，同時減少對周邊環(huán)境的不利影響。

在規(guī)劃編制層次上，此次規(guī)劃分為市域、主城區(qū)兩個層次。市域重點是協(xié)調(diào)整合重大基礎(chǔ)設(shè)施和能源輸送通道，形成市域重大基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌“一張圖”。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合主城區(qū)單元劃分，把市政基礎(chǔ)設(shè)施用地落實到主城區(qū)132個單元中，形成主城區(qū)單元設(shè)施格網(wǎng)“一張圖”，分行政區(qū)進(jìn)行落實管理，為下一步控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制提供明確的指導(dǎo)，從而優(yōu)化城市空間布局，提高城市生活質(zhì)量和城市運行效率。

4.2創(chuàng)新資源整合模式，強(qiáng)調(diào)設(shè)施協(xié)調(diào)共享

此次規(guī)劃探索提出市政綜合園、市政綜合群、市政混合設(shè)施、市政綜合廊道等四種整合模式。此次規(guī)劃將相同種類但不同等級的設(shè)施、不同種類但相互之間無影響的市政設(shè)施進(jìn)行了整合，還將其他用地性質(zhì)的設(shè)施與市政設(shè)施進(jìn)行了整合。此次規(guī)劃通過集中整合布局市政設(shè)施、管廊，以及采取市政設(shè)施地下、半地下化等技術(shù)手段，有效整合了1000多座市政設(shè)施和重要市政廊道，共節(jié)約用地44公頃，減少廊道防護(hù)綠地200公頃，集約了市政用地，節(jié)約了其他城市建設(shè)用地。

4.3創(chuàng)新項目落實機(jī)制，規(guī)劃建設(shè)同步推進(jìn)

此次規(guī)劃通過建設(shè)項目庫的機(jī)制對近期建設(shè)項目進(jìn)行有效指導(dǎo)。按照“多規(guī)合一、財事相宜”的原則，將近三年符合專項規(guī)劃、財政三年預(yù)算的項目納入項目庫，用地落實到具體的點和坐標(biāo)。搭建了市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、管理的平臺，有利于提高各項市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)前期的規(guī)劃選址、規(guī)劃審批等工作的工作效率，從而保障項目順利實施。同時，實施過程中根據(jù)城市建設(shè)需要，適時滾動調(diào)整，建立長效跟蹤機(jī)制，切實推進(jìn)項目建設(shè)。

結(jié)語：

《合肥市政基礎(chǔ)設(shè)施綜合規(guī)劃》的編制，是創(chuàng)新市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃編制模式的有益探索，在全國范圍內(nèi)具有科技創(chuàng)新和示范意義。市政基礎(chǔ)設(shè)施綜合規(guī)劃須達(dá)到城市單元規(guī)劃的深度，對所有涉及市政基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行分析、界定和整合;在不同層面落實市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃布局與建設(shè)規(guī)模，避免重復(fù)建設(shè)和無序建設(shè)。規(guī)劃形成市政基礎(chǔ)設(shè)施“一張圖”，既深化完善了市政專項規(guī)劃的內(nèi)容，又可以有效指導(dǎo)地塊控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制，從而優(yōu)化城市空間布局，推進(jìn)全國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

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作者簡介：

劉偉（1990.12.09），漢族，男，安徽安慶，研究生，工程師，國土空間規(guī)劃方向。