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    深挖地方債腐敗

    2021-12-27 22:07:56周群峰
    中國新聞周刊 2021年47期
    關(guān)鍵詞:融資

    12月1日,江蘇省紀(jì)委在官網(wǎng)刊文稱,紀(jì)委系統(tǒng)深挖細(xì)查債務(wù)背后的貪腐問題,嚴(yán)肅查處了省發(fā)改委原副主任祁彪、南通市原副市長陳曉東、南京市浦口區(qū)委原書記祁豫瑋等典型案件。鎮(zhèn)江市、宿遷市紀(jì)委監(jiān)委嚴(yán)肅懲治國有平臺公司腐敗問題,為國家挽回巨額經(jīng)濟(jì)損失。

    防范地方政府債務(wù)(簡稱“地方債”)風(fēng)險(xiǎn)是中央部署的一項(xiàng)重點(diǎn)工作。今年以來,貴州、山西等多省紛紛表態(tài),要深挖地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中潛藏的腐敗問題。

    湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授葉青告訴《中國新聞周刊》,關(guān)于地方債的監(jiān)管,在制度層面上已經(jīng)比較完善,但落實(shí)起來還不到位。在“數(shù)字出官,官出數(shù)字”的背景下,一些地方官員千方百計(jì)提高GDP,目的還是為了個人升遷或斂財(cái)。有的地方官員甚至不切實(shí)際地提出“三年一小變、六年一中變,九年一大變”的目標(biāo),為此舉債搞建設(shè),造成大量爛尾項(xiàng)目,難以收場。

    葉青說,地方債務(wù)借來的錢,由于不需要走人大審批的預(yù)算流程,來得過于容易,有的地方政府往往打著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的名號,被隨意投入各種渠道,使用效率差,類似層層轉(zhuǎn)包、工程質(zhì)量失控等腐敗現(xiàn)象也就應(yīng)運(yùn)而生。

    財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)顯示,截至2020年底,地方政府債務(wù)余額為25.66萬億元。據(jù)上海財(cái)經(jīng)大學(xué)高等研究院“中國宏觀經(jīng)濟(jì)形勢分析與預(yù)測”課題組統(tǒng)計(jì),地方政府債券余額和城投債余額合計(jì),截至今年10月20日,以地方政府債券形式的顯性債務(wù)共41.42萬億元。其中,江蘇(4.46萬億元)、浙江(3.10萬億元)、山東(2.77萬億元)位列前三。

    在中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授方明月等三人合寫的《規(guī)范地方債的關(guān)鍵是政府轉(zhuǎn)型》一文中稱,“地方債”是一個籠統(tǒng)的概念。狹義的地方債,是指由財(cái)政部批準(zhǔn)、通過省級政府發(fā)行的債券,這類債券的信用評級很高。廣義的地方債除了由地方政府直接發(fā)行的顯性債券外,還包括大量由地方投融資平臺發(fā)行的企業(yè)債、公司債以及中期票據(jù)等債務(wù),后者簡稱“城投債”,通常被認(rèn)為是地方政府隱性債務(wù)的主要成分。由于城投債在金融交易系統(tǒng)里可以公開查詢,所以其違約情況往往成為地方債風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)向標(biāo)。

    中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中財(cái)-中證鵬元地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長、財(cái)政部PPP專家?guī)鞂<覝貋沓筛嬖V《中國新聞周刊》,2015年以后,財(cái)政部和國家審計(jì)署就沒有公布隱性債務(wù)的數(shù)量。不過業(yè)內(nèi)推測,目前,國內(nèi)隱性債務(wù)現(xiàn)在規(guī)模大概在40萬億元。

    江蘇省委高層曾直言,該省地方債里存在貪腐現(xiàn)象。據(jù)《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》報(bào)道,在2018年度江蘇省全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任述職會上,時(shí)任江蘇省委書記婁勤儉指出,“鎮(zhèn)江市在重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)管方面存在薄弱環(huán)節(jié),政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出,甚至存在腐敗問題”。

    此次被江蘇紀(jì)委點(diǎn)名的三名官員中,祁彪現(xiàn)年59歲,2018年10月任江蘇省發(fā)改委副主任,2020年11月29日被查。2021年6月8日,雙開通報(bào)稱,祁彪利用職權(quán)和職務(wù)影響,充當(dāng)?shù)胤秸脚_公司融資中介,通過虛增中介環(huán)節(jié)收取中介費(fèi)的方式,收受巨額財(cái)物,推高地方債;伙同其子違規(guī)開展融資業(yè)務(wù),募集公眾資金高息投向地方政府平臺,牟取巨額非法利益,增加金融風(fēng)險(xiǎn)和社會風(fēng)險(xiǎn)等。

    涉及地方債腐敗問題的官員并非個案。多位受訪專家稱,貴州省黔南州獨(dú)山縣委原書記潘志立案,是此類案例中最為典型的一個。

    《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》報(bào)道,為了政績,潘志立罔顧獨(dú)山縣每年財(cái)政收入不足10個億的實(shí)際,盲目舉債近2億元打造“天下第一水司樓”“世界最高琉璃陶建筑”等形象工程、政績工程。他被免職時(shí),獨(dú)山縣債務(wù)高達(dá)400多億元,絕大多數(shù)融資成本超過10%。這意味著,獨(dú)山縣每年光債務(wù)利息就超過40億元,全年財(cái)政收入不吃不喝也遠(yuǎn)不足償還利息。潘志立因此被輿論稱為“全國最會借錢和最敢花錢的縣委書記”。

    泰山產(chǎn)業(yè)領(lǐng)軍人才、山東財(cái)經(jīng)大學(xué)教授陳華告訴《中國新聞周刊》,近年來,一些地方出現(xiàn)債務(wù)違約爆雷后,在風(fēng)險(xiǎn)釋放過程中,以前隱藏的腐敗鏈條也會被釋放,導(dǎo)致一些官員被查?!叭绻?dāng)?shù)丶o(jì)委深究,往往會發(fā)現(xiàn)很多腐敗問題。因此,一旦出現(xiàn)爆雷情況,也考驗(yàn)著紀(jì)委的魄力。有的會睜一只眼閉一只眼,追求適可而止,有的會痛下決心,想把腐敗鏈條連根拔起”。

    他稱,地方債中的融資租賃等非標(biāo)業(yè)務(wù),一般都有一定比例的公關(guān)費(fèi)(如業(yè)務(wù)拓展費(fèi)、咨詢費(fèi)等),如果通過合法渠道,政府平臺公司把這筆費(fèi)用給提供融資的公司,一定程度上是合法的,如果給了負(fù)責(zé)簽字的有權(quán)的個人就會導(dǎo)致腐敗等問題。

    一位受訪的經(jīng)濟(jì)學(xué)家告訴《中國新聞周刊》,地方債領(lǐng)域腐敗問題往往與工程建設(shè)相互交織,而且具有很強(qiáng)的隱蔽性。比如,一家信托公司為地方政府融資10億元,期限是3年,給予的市場年化收益率也不高,但這家信托公司往往要求一家關(guān)聯(lián)的工程公司參與到相關(guān)項(xiàng)目中來。政府答應(yīng)這種條件后,就為這家公司量身定做招投標(biāo)條件,確保該公司拿到項(xiàng)目。“這家信托公司為政府融資掙錢不多,這家工程公司拿到項(xiàng)目后,會拿出一定比例的資金,返還給信托公司,在這個融資返費(fèi)(點(diǎn))的過程中,有一部分費(fèi)用可能就到了某位官員個人腰包,從而滋生出比較隱蔽的錢權(quán)交易行為?!?/p>

    北京市中永律師事務(wù)所合伙人、財(cái)經(jīng)律師劉興成告訴《中國新聞周刊》,監(jiān)管好地方債的工程建設(shè),出路在于依法行政,將地方債的工程建設(shè)公開化、公平化和公正化。切實(shí)運(yùn)用好《招標(biāo)投標(biāo)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》,防止出現(xiàn)不招投標(biāo)或串標(biāo)的情況,還要運(yùn)用好《民法典》,防止出現(xiàn)合同欺詐。

    溫來成稱,上世紀(jì)80年代,在上海出現(xiàn)國內(nèi)最早的一批融資平臺。2015年,全國各級融資平臺曾達(dá)到上萬家。目前,數(shù)量至少在8000家左右。“以前,地方政府不允許發(fā)債,所以出現(xiàn)了融資平臺。從2015年開始,國家允許省政府發(fā)債,市縣政府可以委托省政府發(fā)債。按照新《預(yù)算法》規(guī)定,地方政府舉債的唯一途徑就是發(fā)行債券,融資平臺融資的錢為企業(yè)債,不再視為政府債”。

    對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院教授、財(cái)政部政府債務(wù)研究和評估中心專家毛捷接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)表示,現(xiàn)在發(fā)債的權(quán)限在省級政府,但省級政府很難對地方報(bào)上來的所有項(xiàng)目把控好風(fēng)險(xiǎn),因此地方政府就會包裝項(xiàng)目,導(dǎo)致一些項(xiàng)目有水分(比如來自于土地的收益只是一個預(yù)估,最終實(shí)際效益很可能低于預(yù)估價(jià))。在這種情況下,會導(dǎo)致資金和項(xiàng)目不同步的現(xiàn)象。這時(shí),錢早到賬了,但項(xiàng)目還沒開工而且還要付利息,這不利于財(cái)政體制增效,也容易滋生腐敗。從以往審計(jì)署披露的情況看,有的資金到賬后,項(xiàng)目長達(dá)一年多時(shí)間不開工。

    溫來成認(rèn)為,現(xiàn)在融資平臺的歷史使命已經(jīng)完成,如果是純公益性的就撤銷,如果有具體業(yè)務(wù)就轉(zhuǎn)成一般面向市場經(jīng)營的國企,和地方財(cái)政劃清界限。毛捷也表達(dá)了類似觀點(diǎn)。他稱,應(yīng)加快分階段推進(jìn)地方尤其是區(qū)縣街道的融資平臺公司的市場化轉(zhuǎn)型。讓融資平臺不再承擔(dān)替政府融資的職能,地方債腐敗往往與隱性債務(wù)緊密相連,如果把這類融資平臺規(guī)范好了,該裁撤的裁撤,該合并到市縣一級的合并,該破產(chǎn)的破產(chǎn),該關(guān)停的關(guān)停,相對來說就把渠道斬?cái)嗔恕W屓谫Y平臺還要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?yōu)樽载?fù)盈虧、獨(dú)自承擔(dān)責(zé)任的市場法人主體。

    但在實(shí)踐中,融資平臺的轉(zhuǎn)型或退出并非易事。溫來成告訴《中國新聞周刊》,2015年,財(cái)政部就要求投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展,但并沒有給予一個明確的轉(zhuǎn)型時(shí)間點(diǎn)。同時(shí),受到經(jīng)濟(jì)下行,地方上保增長、保就業(yè)等因素影響,這種轉(zhuǎn)型并不順利,甚至從數(shù)量上,很多地方的融資平臺還有增無減?!斑@些平臺如果不繼續(xù)融資,到期的債券可能還不了。他們只得靠借新債還舊債,否則公司破產(chǎn),就會引起市場震蕩”。

    毛捷介紹,他曾和一些專家到省一級的財(cái)政部門和融資平臺、市縣一級的財(cái)政局、街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及工業(yè)園區(qū)等深入調(diào)研。調(diào)研結(jié)果顯示,地方債產(chǎn)生的腐敗問題與制度慣性有關(guān)。“盡管在2015年,國家就明確地方政府通過省級政府發(fā)行地方債是唯一合法的政府融資渠道。但很多市縣、街道的領(lǐng)導(dǎo)干部,已經(jīng)習(xí)慣了用融資平臺去解決資金缺口問題。長時(shí)間以來,不少地方為了建工業(yè)園區(qū),前期盲目投入大量資金,但引進(jìn)的產(chǎn)業(yè)沒達(dá)到預(yù)期,導(dǎo)致無錢進(jìn)賬,還得還本付息。因此,他們只能不斷借新債還舊債”。

    長期以來,在政府成立融資平臺后,出現(xiàn)的官商不分現(xiàn)象也受到爭議。溫來成舉例稱,比如,有的市政府成立的融資平臺,往往由分管財(cái)經(jīng)的副市長兼任平臺董事長或總經(jīng)理;財(cái)政局成立的融資平臺,往往由財(cái)政局局長任董事長或總經(jīng)理。這種背景下,也容易出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。

    毛捷和一些專家去一些基層政府調(diào)研后,發(fā)現(xiàn)街道存在的問題比較多。在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施改造、市政建設(shè)、棚戶區(qū)改造等城鎮(zhèn)綜合整治項(xiàng)目中,市縣一級的政府會承擔(dān)大部分資金,但是很多街道往往會借助這個名頭,成立融資平臺公司。很多街道的融資平臺公司和街道辦主任有千絲萬縷關(guān)系,他們白天是街道辦主任,晚上就以融資平臺董事長、總經(jīng)理身份參加各種應(yīng)酬?!敖陙?,我們?nèi)ヒ恍┦》菡{(diào)研時(shí),發(fā)現(xiàn)這種基層領(lǐng)導(dǎo)具有‘雙重身份’的現(xiàn)象還存在。而且有的街道,每一個新領(lǐng)導(dǎo)上來,都會扶植一兩家自己信任的融資平臺公司”。

    獨(dú)山縣舉債近2億元打造的“天下第一水司樓”已經(jīng)處于爛尾狀態(tài)。攝影/本刊記者周群峰

    他稱,地方債中隱性債務(wù)比較嚴(yán)重的主要問題,在于基層融資平臺不規(guī)范。很多財(cái)政資金從中央到省市區(qū)縣很少出現(xiàn)被截留的情況,但到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、工業(yè)園區(qū)的基層用款單位,如果還存在不規(guī)范的融資平臺公司的話,就很容易出現(xiàn)腐敗行為,部分融資平臺公司甚至成了一些人謀取私利的“白手套”。

    近年來,深挖債務(wù)背后的腐敗問題多次被中央和地方提及。中紀(jì)委曾明確將地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中隱藏的腐敗列為2020年重點(diǎn)工作之一。2021年5月10日,貴州省政府召開會議表示,要堅(jiān)決杜絕違規(guī)舉債行為。山西、湖南、吉林等多省份也有相關(guān)表態(tài)。

    陳華認(rèn)為,多地之所以出現(xiàn)地方債腐敗問題,最根本原因還是官員對GDP的盲目崇拜,很多地方還是以GDP論政績;加之地方財(cái)政分灶吃飯等,這種背景下,不少地方官員便盲目舉債搞建設(shè),導(dǎo)致后續(xù)產(chǎn)生一系列問題。在《規(guī)范地方債的關(guān)鍵是政府轉(zhuǎn)型》一文中提到,長期以來,研究中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)學(xué)家們普遍認(rèn)識到,中國地區(qū)之間的激烈競爭是中國經(jīng)濟(jì)維持幾十年中高速增長的“第一推動力”。已有的研究表明,轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)快速增長會給官員帶來三種收益:更多的財(cái)政收入,更高的晉升概率,以及更多的尋租空間。

    為追求個人升遷,盲目舉債發(fā)展的案例也并不鮮見?!缎戮﹫?bào)》曾刊發(fā)《起底萬慶良:善迎合領(lǐng)導(dǎo) 借債30億造城賺政績》一文,報(bào)道了廣東省委原常委、廣州市委原書記萬慶良案。該文援引揭陽一位副廳級干部的話說,萬慶良主政揭陽時(shí),政績主要有兩方面:一是引進(jìn)多個大項(xiàng)目,拉動揭陽GDP迅速增長;二是實(shí)施“30億工程”改變了城市面貌。所謂“30億工程”是因總投資約30億元人民幣而得名,包含“兩河四岸建設(shè)”、市政建設(shè)等106個具體項(xiàng)目。萬慶良舉債投資30億后, 2008年,他由揭陽市委書記升任副省長。

    城建的巨大政績背后是巨大的利益誘惑。毛捷認(rèn)為,為防范地方債滋生腐敗問題,應(yīng)該嚴(yán)格做到地方官員“終身追責(zé),倒查責(zé)任”制度,促使在任的官員作重大決策時(shí),更加謹(jǐn)慎;在發(fā)行地方債時(shí),還應(yīng)發(fā)揮地方人大的監(jiān)督。目前,人大還是從法律預(yù)算等角度,對地方融資規(guī)模進(jìn)行監(jiān)督,對一些隱性債務(wù)難以監(jiān)管。還應(yīng)從法律角度賦予人大更實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督權(quán)。

    劉興成建議,應(yīng)該將地方黨政一把手和地方債主管領(lǐng)導(dǎo)的政績考核和職務(wù)升遷,與地方債產(chǎn)生的業(yè)績、地方債務(wù)總額、幅度變化等指標(biāo)掛鉤,既防范寅吃卯糧現(xiàn)象,又防范新官不理舊賬現(xiàn)象。

    溫來成告訴《中國新聞周刊》,懲治地方債產(chǎn)生的腐敗行為,最關(guān)鍵的一點(diǎn)是要落實(shí)好制度。盡管中組部發(fā)布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》和國務(wù)院出臺的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》等都規(guī)定,官員離任時(shí),要進(jìn)行地方債務(wù)審計(jì)。但目前,沒有出現(xiàn)配套文件,可操作性不強(qiáng)。比如說一個城市出現(xiàn)了地方債的問題,應(yīng)該問責(zé)市委書記、市長,還是財(cái)政局長等沒有明確,按照什么標(biāo)準(zhǔn)問責(zé)也不明確。因此,應(yīng)該盡快出臺明確的、可操作性的配套條例。

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