注意力分配視域下自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新機(jī)理研究
——基于自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)若干典型案例的分析

黃建洪

(蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院/中國特色城鎮(zhèn)化研究中心，江蘇 蘇州 215123)

作為國家重大戰(zhàn)略的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)(FTZ，F(xiàn)ree Trade Zones)，是體制轉(zhuǎn)軌與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活性載體，進(jìn)行著大量各類政府發(fā)起的制度創(chuàng)新。然而，這些聚焦在“政府”身上的創(chuàng)新，究竟是政策改進(jìn)還是制度創(chuàng)新？是應(yīng)景性“內(nèi)卷化”還是愿景式“能動性”？是“移植跟隨”抑或是“遞進(jìn)改造政府DNA”？這里涉及多重復(fù)雜問題：同為自貿(mào)區(qū)，為什么有的區(qū)域制度創(chuàng)新持續(xù)發(fā)生，而有的區(qū)域則鮮有作為？在同一自貿(mào)區(qū)內(nèi)，為什么某些領(lǐng)域的制度創(chuàng)新頻繁而深入，而有的領(lǐng)域則常常是淺嘗輒止？不論在不同自貿(mào)區(qū)之間還是在同一自貿(mào)區(qū)內(nèi)，為什么有的制度創(chuàng)新行為具有顯著的自發(fā)性，而另外的制度創(chuàng)新卻具有高度的自覺性？上述現(xiàn)象究竟為何產(chǎn)生，其發(fā)生學(xué)與運(yùn)籌學(xué)究竟是怎樣的，需要選取新的理論視角予以探討。

一、理論新視角：從注意力分配解讀“制度創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)室”

自貿(mào)區(qū)是統(tǒng)指國內(nèi)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，以市場化和創(chuàng)新引領(lǐng)為基本導(dǎo)向展開先行先試的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)域。自2013年9月國務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以來，中國自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新已經(jīng)歷三個(gè)發(fā)展階段，即基本制度框架確立，框架完善創(chuàng)新，以及經(jīng)驗(yàn)推廣與開展對比性制度創(chuàng)新試驗(yàn)。目前，我國先后分六批次，一共設(shè)立包括上海、廣東、天津、福建、四川、海南、江蘇、北京等省市在內(nèi)的21個(gè)自貿(mào)區(qū)，東西南北協(xié)調(diào)、陸海聯(lián)動的中國新一輪綜合開放格局初步形成。

自自貿(mào)區(qū)設(shè)立運(yùn)行以來，學(xué)界對于其“制度創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)室”定位給予了極高期許。一方面，借用西方既有理論工具，開展自貿(mào)區(qū)的性質(zhì)與功能研究。諸如艾薩爾德的增長極理論、熊彼特的地區(qū)創(chuàng)造理論以及波特的產(chǎn)業(yè)集群理論等，已構(gòu)成經(jīng)驗(yàn)分析與實(shí)證研究的前提。[1]3-4另一方面，學(xué)界關(guān)于制度變遷、制度創(chuàng)新的研究不斷拓展。在西方，經(jīng)濟(jì)史學(xué)的“交易成本論”與歷史制度主義、理性制度主義和社會學(xué)制度主義交相輝映，成為展續(xù)制度認(rèn)知的主脈。[2]在國內(nèi)，相關(guān)研究也有進(jìn)展。譬如，一是“二元并存論”，將其劃分為誘致性與強(qiáng)制性制度創(chuàng)新[3]；二是“三階段論”，“供給主導(dǎo)—中間擴(kuò)散—需求誘致”的“階梯式的漸進(jìn)制度變遷模型”[4]；三是“主體角色轉(zhuǎn)換說”，中央與地方、官員與民眾等不同行動者扮演的差異角色導(dǎo)致不同的制度變遷[5]；四是“多元并存漸進(jìn)轉(zhuǎn)換說”，即強(qiáng)調(diào)對混合制度轉(zhuǎn)變模式的認(rèn)知[6]；五是“均衡價(jià)格論”，將制度創(chuàng)新路徑劃分為供給主導(dǎo)性、準(zhǔn)需求誘致性和需求誘致性。[7]又如，圍繞行政管理的制度創(chuàng)新，從創(chuàng)新動力角度看包括由績效、政治、競爭、技術(shù)和事件等驅(qū)動的多種類型。[8]

上述研究，整體上屬于“利益-動力”的視角，在一定程度上甄別了“應(yīng)景行為”與“制度嵌入”，從而為自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)設(shè)與系統(tǒng)支撐研究奠定基礎(chǔ)。然而，對自貿(mào)區(qū)改革主體的行動邏輯分析，以及對制度創(chuàng)生影響的學(xué)理分析，尚未就宏觀與微觀銜接做中觀的探討，因而自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的發(fā)生學(xué)與運(yùn)籌學(xué)機(jī)理仍待進(jìn)一步“解碼”。而注意力分配理論是一個(gè)值得關(guān)注的推進(jìn)視角。

創(chuàng)新是稀缺的，制度創(chuàng)新所需要的注意力更是稀缺的。注意力分配(attention allocation)成為重要的問題，其理論焦慮是，面對日益復(fù)雜化的交互行為與精細(xì)化的治理應(yīng)對，人們在既定階段內(nèi)，有限的時(shí)間精力作為稀缺資源，如何有效配置才是合理的，才會創(chuàng)造最大化的實(shí)踐價(jià)值。對于創(chuàng)新過程中的個(gè)體或群體而言，有限的時(shí)間、精力如何被整合、有效率地使用，促成目標(biāo)向結(jié)果有效轉(zhuǎn)化，則是復(fù)雜的公共管理問題，尤其值得關(guān)注。

注意力資源的稀缺是一種常態(tài)，個(gè)體、組織乃至環(huán)境都密切地關(guān)聯(lián)于此。主觀選擇背后，一定存有復(fù)雜的主客觀互動機(jī)制。作為一個(gè)跨學(xué)科的社會科學(xué)研究主題，近年來注意力分配話題被廣泛關(guān)注。在結(jié)構(gòu)維度，社會學(xué)主張注意力是社會環(huán)境的產(chǎn)物，組織及其運(yùn)作機(jī)理的解釋均可循此展開[9]；組織學(xué)認(rèn)為注意力是組織環(huán)境的產(chǎn)物，管理認(rèn)知、議程設(shè)置、企業(yè)行為和組織生態(tài)是特定環(huán)境下注意力配置的結(jié)果。[10]在行動者維度，心理學(xué)將注意力界定為行為主體的大腦認(rèn)知過程，即外界刺激關(guān)聯(lián)觸發(fā)大腦思維活動的決策過程[11]；經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為注意力是一個(gè)激勵過程，強(qiáng)調(diào)以好的激勵來引導(dǎo)注意力分配[12]；管理學(xué)則把注意力看作是組織環(huán)境的產(chǎn)物，認(rèn)為通過統(tǒng)籌控制組織無序可以實(shí)現(xiàn)組織及成員的注意力優(yōu)化。[13]

上述兩個(gè)維度，結(jié)構(gòu)走向的視野把握住了核心行動者在活動中持續(xù)受到結(jié)構(gòu)因素的影響，而出現(xiàn)路徑依賴、自我強(qiáng)化與封閉惰性等注意力分配特征；行動者取向的視野則凸顯了主體因素的資源配置核心價(jià)值，申述了憑借認(rèn)知、激勵與管理等途徑實(shí)現(xiàn)注意力優(yōu)化分配的觀點(diǎn)。學(xué)科專業(yè)的劃分在為解釋知識模塊帶來便捷的同時(shí)，常常難以逾越因人為切割或區(qū)隔所帶來的困擾，導(dǎo)致既有解釋路徑的“梗阻”以及對于實(shí)踐關(guān)照的乏力。行動者是特定場域或情勢中的存在，特定的結(jié)構(gòu)因其行動者的特定性而呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)化、模式化的行為邏輯與策略特征。結(jié)構(gòu)的特定規(guī)約性與行動者的有限理性，是注意力分配過程中需要統(tǒng)籌考慮的關(guān)聯(lián)因素。揭示并解釋二者之間的交互過程，對于貫穿性地探究結(jié)構(gòu)因素對注意力分配過程的影響和有限理性對注意力分配質(zhì)量的影響，進(jìn)而形成對自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新機(jī)理的宏觀與微觀銜接解釋機(jī)制，具有拓展意義。

“注意力分配的政治”[14]可以用于解釋制度創(chuàng)新的過程和機(jī)理。區(qū)別于“注意力經(jīng)濟(jì)”反映的供求關(guān)系，“注意力政治”反映的是一種權(quán)威分配關(guān)系，尤其是政治權(quán)威地位迥異所誘生的注意力競爭行為。[15]基于“結(jié)構(gòu)-行動”的分析視角，我們的基本判斷是：自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新機(jī)理，總體上是被注意力所界定的。這是因?yàn)椋瑥慕Y(jié)構(gòu)角度看，規(guī)章、規(guī)則等正式制度通過所提供的邏輯路徑塑造出與結(jié)構(gòu)相匹配的行動角色和穩(wěn)定行為，為核心行動者的注意力分配提供長期穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)性因素、結(jié)構(gòu)性機(jī)制與結(jié)構(gòu)性約束；以文化、習(xí)俗形態(tài)存在的非正式制度為核心行動者提供“浸潤式”的行動氛圍和活動環(huán)境，讓過程性的特定場景不斷出現(xiàn)或轉(zhuǎn)換，但又總是在穩(wěn)定可控之中。以行動角度論，核心行動者的行動是一個(gè)行動者綜合利益權(quán)衡、目標(biāo)引導(dǎo)、激勵刺激、約束限制以及考評反饋相關(guān)聯(lián)的結(jié)構(gòu)性“行為束”。這些行為，受到所處環(huán)境的結(jié)構(gòu)性塑造，是結(jié)構(gòu)性作為；與此同時(shí)，因主體閱歷與能力的差異，又呈現(xiàn)出個(gè)性化的特征。但總體上是結(jié)構(gòu)化行動與行動結(jié)構(gòu)化的綜合結(jié)果。自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的出現(xiàn)、存在、延續(xù)、轉(zhuǎn)化或終結(jié)，大體上就是核心行動者注意力競爭下的實(shí)踐后果。

既有的研究回答了諸如注意力配置如何引導(dǎo)自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變等問題[16]，很有啟發(fā)意義。然而，中微觀層面，自貿(mào)區(qū)核心行動者注意力的分配邏輯與實(shí)踐機(jī)制在多大程度上影響了制度創(chuàng)新質(zhì)量；在核心行動者的創(chuàng)新過程中，內(nèi)隱著怎樣的獨(dú)特張力、矛盾狀態(tài)與結(jié)構(gòu)困境，頗值得關(guān)注。

需要注意的是，本文是在政府行為決策注意力的層次上來使用注意力概念的，它在三個(gè)方面區(qū)別于心理注意力、行動注意力：一是政府決策注意力的引起并不是隨機(jī)的，在決策者注意力普遍面臨海量信息爆炸的今天，具有對決策核心行動者顯著政策偏好關(guān)聯(lián)的信息、現(xiàn)象或機(jī)會，才能夠?qū)⑸鐣h題導(dǎo)入政府議程，從而觸發(fā)決策議程；二是政府決策的注意力行使，本質(zhì)上是注意力對稀缺政府資源的配置與對社會資源的動員，它絕非是“心動”的本能瞬間閃現(xiàn)，亦非恪守制度運(yùn)行意義上的執(zhí)行性再決策“行動”，而是具有局部革新，甚至具有顛覆某些機(jī)制和重新創(chuàng)設(shè)政策方案、刷新制度的涵義；三是政府決策的注意力后果貫通政府治理過程中“想法”與“做法”，它銜接了公共治理實(shí)踐中的“思”與“行”，以導(dǎo)向結(jié)構(gòu)性的新制度安排撬動新治理。

注意力分配會影響制度創(chuàng)新過程，進(jìn)而影響制度創(chuàng)新質(zhì)量。然而，注意力分配并不僅僅是一個(gè)技術(shù)問題(個(gè)人技巧或計(jì)劃安排)，而是一個(gè)組織、制度甚至社會問題。[9]依據(jù)“結(jié)構(gòu)-行動”的分析框架，我們將自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新機(jī)理的探究理解為核心行動者在特定結(jié)構(gòu)過程作用下由注意力分配所導(dǎo)引的公共選擇問題。基于此，本文嘗試以“利益關(guān)聯(lián)度—任務(wù)清晰度—參與門檻—激勵強(qiáng)度”來揭示和解釋該場域中的行為慣常以及背后的邏輯、機(jī)制及其影響。

二、“先行先試”：注意力分配引導(dǎo)的“實(shí)驗(yàn)室”創(chuàng)新

作為一種持續(xù)遍及于全國的大規(guī)模經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)象和國家政策“分級試驗(yàn)”的活性載體[17]，自貿(mào)區(qū)獲得了“先行先試”的特定資源和發(fā)展優(yōu)勢。從國家公布的各自貿(mào)區(qū)總體方案和相關(guān)舉措之中，不乏諸如“加大改革授權(quán)力度”“開展試點(diǎn)探索”“給予政策扶持”以及“體現(xiàn)特色定位”等描述。其中，有關(guān)支持自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的“大膽試、大膽闖、自主改”，展開“先行先試”，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法，鮮明地表達(dá)出自貿(mào)區(qū)的國家“試驗(yàn)田”作用。

以制度創(chuàng)新為核心和生命力的自貿(mào)區(qū)，“先行先試”意味著創(chuàng)新。先行先試權(quán)是自貿(mào)區(qū)獲得的來自國家的高端賦權(quán)，其本質(zhì)是放權(quán)性改革大趨勢下的體制性賦權(quán)，以改革開放“闖”的精神來展開試錯(cuò)性治理。無論從體制轉(zhuǎn)軌、模式轉(zhuǎn)型還是質(zhì)量提升的角度講，自貿(mào)區(qū)所獲得的先行先試權(quán)都是極為重要的戰(zhàn)略性資源。然而，這種資源的強(qiáng)勢賦予，僅僅是一種導(dǎo)致創(chuàng)新、帶來發(fā)展的要素和可能性，即“勢能”；如何使之有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來，讓其持續(xù)不斷地釋放出發(fā)展的力量，達(dá)成可欲的目標(biāo)，即“動能”，還需要回到對主體因素即核心行動者的行動邏輯上來。

根據(jù)國務(wù)院印發(fā)的《中國(江蘇)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》，自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)位于蘇州工業(yè)園區(qū)，功能定位為建設(shè)世界一流高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)，打造全方位開放高地、國際化創(chuàng)新高地、高端化產(chǎn)業(yè)高地、現(xiàn)代化治理高地。[18]圍繞“一區(qū)四高地”的試驗(yàn)定位，自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)著力在貿(mào)易便利化、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、金融開放創(chuàng)新、跨境投資、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、聚集國際化人才等方面開展制度創(chuàng)新探索。2019年8月獲得國務(wù)院批復(fù)至2020年7月底一年間，片區(qū)累計(jì)推出涉及各領(lǐng)域改革創(chuàng)新舉措132項(xiàng)，形成了66項(xiàng)質(zhì)量較高、市場主體受惠面較廣的制度創(chuàng)新成果案例，其中省級以上“首創(chuàng)率”60%，2項(xiàng)案例獲評國務(wù)院服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新試點(diǎn)“最佳實(shí)踐案例”，7項(xiàng)案例入選商務(wù)部第四批“最佳實(shí)踐案例”候選名單，7項(xiàng)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)在江蘇省復(fù)制推廣。

一般的制度創(chuàng)新，由主管部門發(fā)出要求，地方政府組織，職能部門實(shí)施，通過對內(nèi)管理的創(chuàng)新和對外服務(wù)的創(chuàng)新，形成新的制度供給，從而推動經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，形成創(chuàng)新績效。實(shí)際上，自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)的創(chuàng)新，比起一般的形態(tài)要更為復(fù)雜多樣，其影響也更加的多元。

自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)的制度創(chuàng)新，依托于蘇州工業(yè)園區(qū)這一基礎(chǔ)單元展開。在自貿(mào)區(qū)片區(qū)范圍內(nèi)，包括自貿(mào)區(qū)黨工委、自貿(mào)區(qū)管委會(與蘇州工業(yè)園區(qū)黨工委、管委會合署)即C3是當(dāng)然的政府制度創(chuàng)新主體(圖1)，即創(chuàng)新的核心行動者。他們在面對國家所賦予“先行先試”資源的時(shí)候，其注意力受創(chuàng)新過程所涉及的利益關(guān)聯(lián)度、任務(wù)清晰度、參與門檻和激勵強(qiáng)度的深刻影響。

圖1 基于注意力分配“結(jié)構(gòu)-行動”視角的自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新過程

在注意力的形成階段(e1)，(1)如果圍繞制度創(chuàng)新的利益關(guān)聯(lián)度、任務(wù)清晰度、參與門檻和激勵強(qiáng)度總體處于低水平狀態(tài)，即預(yù)期創(chuàng)新利益低微，甚至無預(yù)期收益，而任務(wù)又并不明晰，且參與的難度還不小，核心行動者是不會參與創(chuàng)新的，即創(chuàng)新關(guān)注不會發(fā)生。不行動也是一種行動方式或策略。這便是注意力分配的e1-1狀態(tài)，實(shí)際上就是自貿(mào)區(qū)的核心行動者無時(shí)間精力投入，制度創(chuàng)新的行動便無從展開。(2)與此相對應(yīng)的是e1-2狀態(tài)，即核心行動者的創(chuàng)新關(guān)注選擇階段。自貿(mào)區(qū)所領(lǐng)到的試點(diǎn)任務(wù)，會通過國家批復(fù)的總體方案轉(zhuǎn)化成為具體的探索目標(biāo)，即通常人們所說的自貿(mào)區(qū)年度或更長時(shí)期先行先試的“一攬子”事項(xiàng)。就自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)而言，圍繞“一區(qū)四高地”的制度創(chuàng)新構(gòu)成了其在第一年度內(nèi)“試、闖、改”的內(nèi)容主軸。但是，改革者的注意力投入以及后續(xù)是否繼續(xù)強(qiáng)化注意力投入，組織創(chuàng)新資源能否源源不斷地進(jìn)入創(chuàng)新場域，則仍然受制于創(chuàng)新行為所面對的創(chuàng)新生態(tài)是否可以觸發(fā)創(chuàng)新注意力的投入。

在注意力的變化階段(e2)，e2-1、e2-2、e2-3分別表示注意力的退出、維持和強(qiáng)化。對于自貿(mào)區(qū)中的政府經(jīng)營管理者而言，其時(shí)間精力和政府資源在特定階段是有限的。考量這種有限性，還需要與行動者決定參與制度創(chuàng)新的交易成本聯(lián)系在一起。無論是從信息的獲取、機(jī)會成本的支付，還是利益贏取的判斷等，都需要核心行動者盡快做出價(jià)值判斷，即行動決策的偏好排序?qū)τ趧?chuàng)新方向與強(qiáng)度的匹配性安排。

(1)在e2-1狀態(tài)中，對于低利益關(guān)聯(lián)度、低任務(wù)清晰度、高參與門檻和弱激勵強(qiáng)度做出的當(dāng)然反應(yīng)，就是退出。原有的早期關(guān)注，因?yàn)樯鲜鲋魏凸靶l(wèi)創(chuàng)新的因子不充分或難以耦合，注意力出現(xiàn)整體性的“退卻”，自然也就無從談起后續(xù)有質(zhì)量的創(chuàng)新。讓核心行動者維持注意力的參與狀態(tài)，以及誘發(fā)核心行動者注意力強(qiáng)化的選擇出現(xiàn)，都受制于制度創(chuàng)新的交易成本。

(2)當(dāng)利益關(guān)聯(lián)度、任務(wù)清晰度、參與門檻和激勵強(qiáng)度均處于中等或低等狀況時(shí)，核心行動者就會因?yàn)閷τ谇捌谶x擇進(jìn)入某個(gè)或某些制度創(chuàng)新領(lǐng)域的交易成本預(yù)判大體一致，而出現(xiàn)總體穩(wěn)定或維持長時(shí)間精力投入，注意力分配未出現(xiàn)衰退或強(qiáng)化，這便是注意力的維持狀態(tài)即e2-2。在此階段，制度創(chuàng)新會發(fā)生，但與e2-3狀態(tài)中的情形不一樣。

(3)從理論邏輯和實(shí)踐運(yùn)作角度看，在利益關(guān)聯(lián)度、任務(wù)清晰度、參與門檻和激勵強(qiáng)度均為中等，或者參與門檻為中等，其他變量均為高等的情況下，核心行動者才會擁有主動求新、求變的動機(jī)和力量，才會有動力去展開資源整合和協(xié)作行動，制度創(chuàng)新呈現(xiàn)出的樣態(tài)也就頗為不同。

三、“超自主性體制”：注意力競爭塑造的“圈層”創(chuàng)新

自貿(mào)區(qū)內(nèi)的核心行動者注意力資源有限且存在競爭，需要從自貿(mào)區(qū)體制以及核心行動者在注意力競爭狀態(tài)下的“圈層”創(chuàng)新出發(fā)進(jìn)行深入探討。

“圈層”創(chuàng)新存在于超自主性體制的對外互動之中。所謂超自主性體制，是指領(lǐng)導(dǎo)或組織自貿(mào)區(qū)治理的地方政府在獲得中央政府持續(xù)“放權(quán)讓利”治理空間的基礎(chǔ)上，還獲得其他行政區(qū)域所未能獲得的超額賦權(quán)。一則，這種體制的賦權(quán)即先行先試權(quán)，是一種面向制度型改革和制度型開放的條件下[19]所設(shè)置的改革特別賦權(quán)。因?yàn)榫哂袠O大彈性空間，這一賦權(quán)讓自貿(mào)區(qū)獲得了其他地方難以獲得的比較優(yōu)勢。二則，這種體制所倡導(dǎo)的“大膽試、大膽闖、自主改”，就是要鼓勵治理的自主性、能動性與創(chuàng)造性。三則，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“試驗(yàn)田”作用不能僅僅局限在自家的“一畝三分地”，需要將其經(jīng)驗(yàn)做法復(fù)制推廣。超自主性體制意味著，自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新是在多主體的持續(xù)互動中形成的。政策議程與創(chuàng)新行動的展開，與行動者的注意力競爭、注意力生產(chǎn)緊密相關(guān)。[20]在自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)，上下左右涉及不同層次、不同類型的行為主體對片區(qū)核心行動者的創(chuàng)新行為選擇產(chǎn)生了持續(xù)的影響。

第一，自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)與上級政府互動中的注意力分配與制度創(chuàng)新。除自貿(mào)區(qū)設(shè)立爭取這一復(fù)雜互動之外，還涉及兩方面的注意競爭配量。一則是自貿(mào)區(qū)根據(jù)發(fā)展的目標(biāo)和試驗(yàn)的重點(diǎn)，直接向國家部委機(jī)構(gòu)(如發(fā)改委、市場監(jiān)管總局、稅務(wù)總局、海關(guān)總署等)爭取政策。這種“爭取”實(shí)際上就是結(jié)合自貿(mào)區(qū)實(shí)際，獲得“政策窗口”，既可以是經(jīng)過審慎權(quán)衡之后的試點(diǎn)政策，也可能是僅有政策需求導(dǎo)向或不成熟的項(xiàng)目設(shè)想、摸索出政策做法來的“試錯(cuò)”。二則是自貿(mào)區(qū)先行在自身可能的范圍內(nèi)，就改革發(fā)展需要尤其是投資和貿(mào)易便利度等方面，先期進(jìn)行摸索，譬如草擬將展開的管理和服務(wù)機(jī)制、辦法，再通過反復(fù)溝通、請示和磋商，向上獲取部委的支持、認(rèn)可或默認(rèn)，從而形成創(chuàng)新做法。上述“向上爭”與“向上報(bào)”在邏輯上存在顯著不同。前者以獲得直接明晰的授權(quán)為主，后者則以得到事后確認(rèn)的贊許為要，但目標(biāo)都非常清晰，即得到高層對于自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)行動的合法性認(rèn)可。某種程度上講，這兩種方式都是以階段性的“高效率”來置換治理的“合法性”，在高效率達(dá)到一定程度的時(shí)候，這種制度創(chuàng)新甚至還可能成為向全國、全省等不同層次推廣的典型案例或成功經(jīng)驗(yàn)，形成新一輪的“聚光效應(yīng)”。

第二，自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)與同級政府互動中的注意力分配與制度創(chuàng)新。這里所指的“同級政府”是指與發(fā)起制度創(chuàng)新的一個(gè)或多個(gè)政府職能部門相關(guān)聯(lián)的同級政府。以中歐卡航開通為例，其間的制度創(chuàng)新從本質(zhì)上講是超越既有的中歐班列、中歐航運(yùn)、中歐空運(yùn)的第四種大通道的構(gòu)建和打造。其意義在于，在貫通歐亞的大動脈體系中，中歐卡航提供了能夠更為充分細(xì)致、更具靈活性的可選擇路徑，是新路徑的供給。從制度創(chuàng)新的緣起需求看，是大量分散的市場需求難以得到當(dāng)期以標(biāo)準(zhǔn)化、集裝箱式的承運(yùn)體系的滿足，而已有的做法中的實(shí)施構(gòu)架與運(yùn)作機(jī)制都不能回應(yīng)新發(fā)展形勢的需求。恰恰在這一點(diǎn)上，自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)的聯(lián)合創(chuàng)新撬動了兩方面的注意力分配。一是直接相關(guān)部門的注意力聚焦，這既包括在問題堆積、尚未得到求解的狀況下的“焦慮”集聚，又包括問題得到關(guān)注后的規(guī)整、提煉和表述并得到政務(wù)系統(tǒng)的普遍認(rèn)同，還包括基于認(rèn)同之后的方案尋求，涉及設(shè)計(jì)、論證、審議等內(nèi)部程序，這些都需要大量時(shí)間、精力維持和強(qiáng)化。二是大致可行的方案，需要經(jīng)由“向上報(bào)”過程，這是一個(gè)反復(fù)磋商甚至復(fù)雜博弈的歷程。創(chuàng)新草稿報(bào)請省政府和中央政府職能部門批復(fù)，以及在此之后基于批復(fù)的聯(lián)合行動，既要撬動政府內(nèi)部大系統(tǒng)的同頻共振，更要形成政府與市場主體的協(xié)力聯(lián)動。

第三，自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)與下級政府機(jī)構(gòu)互動中的注意力分配與制度創(chuàng)新。自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)所依托的蘇州工業(yè)園區(qū)，在運(yùn)行中已然出現(xiàn)了新的變化即“區(qū)鎮(zhèn)分開”：撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)街道，街道負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的社會治理和民生建設(shè)，不再履行原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的招商引資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能；經(jīng)濟(jì)發(fā)展等直接責(zé)任由管委會下沉的功能區(qū)管委會(如金雞湖商務(wù)區(qū)、陽澄湖旅游度假區(qū)、高端制造和國際貿(mào)易區(qū)以及獨(dú)墅湖高等教育和科創(chuàng)區(qū))來履行。在經(jīng)濟(jì)、商務(wù)等方面形成“上級管委會—功能區(qū)管委會”的協(xié)調(diào)聯(lián)動；在社會治理和民生發(fā)展領(lǐng)域，形成“自貿(mào)區(qū)管委會—街道”的協(xié)調(diào)聯(lián)動。片區(qū)需要從經(jīng)濟(jì)商務(wù)與社會建設(shè)這兩個(gè)重要的維度出發(fā)，分配注意力，創(chuàng)新治理方式，投入治理資源，以期形成治理新優(yōu)勢。這里，有兩個(gè)共性層面的問題對于制度創(chuàng)新產(chǎn)生重要影響：一是基于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求準(zhǔn)確捕捉基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新認(rèn)知和創(chuàng)新政策學(xué)習(xí)，需要大量的時(shí)間成本和組織力量；二是在創(chuàng)新的制度和政策安排成為一種自上而下的貫徹執(zhí)行過程中，組織動員功能區(qū)管委會和各街道就自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)所設(shè)計(jì)的創(chuàng)新舉措展開實(shí)踐，需要大量時(shí)間成本，更需要大量溝通協(xié)調(diào)和組織協(xié)同成本。在這方面，越來越細(xì)密化和規(guī)范化的組織運(yùn)作，對于核心行動者的創(chuàng)意、創(chuàng)見與創(chuàng)造都會構(gòu)成抑制。

第四，自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)與市場主體互動中的注意力分配與制度創(chuàng)新。圍繞自身核心功能實(shí)現(xiàn)，尤其是加大對優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目或企業(yè)的吸引力度，自貿(mào)區(qū)需要謹(jǐn)慎處理好與國際間自貿(mào)區(qū)、國內(nèi)自貿(mào)區(qū)、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)之間的關(guān)系。面對新的市場環(huán)境和競爭需求，自貿(mào)區(qū)片區(qū)的核心行動者在其注意力的分配上，會采取更加務(wù)實(shí)高效的態(tài)度，以集中時(shí)間精力的方式，來打通阻礙自貿(mào)區(qū)內(nèi)公司企業(yè)在市場中配置資源的痛點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)和盲點(diǎn)，疏通阻撓價(jià)值規(guī)律和價(jià)格杠桿發(fā)揮作用的制度桎梏和機(jī)制障礙，從而為企業(yè)的經(jīng)營管理和業(yè)務(wù)發(fā)展創(chuàng)造有利條件。譬如，通過優(yōu)化與市場主體互動的方式方法，建立起更為方便快捷的管理服務(wù)方式，以引導(dǎo)促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新，成為自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)制度創(chuàng)新的一個(gè)鮮明方向。以政務(wù)服務(wù)下沉“融驛站”、“客戶視角”全生命周期政務(wù)服務(wù)體系、“一網(wǎng)通辦”和全生命周期“店小二”企業(yè)服務(wù)鏈構(gòu)建等為代表的制度創(chuàng)新，形成了新的政策服務(wù)力。又如，以打造蘇州一號產(chǎn)業(yè)“中國藥谷”全產(chǎn)業(yè)鏈為例，蘇州工業(yè)園區(qū)圍繞創(chuàng)新藥物、生物技術(shù)及新興療法和醫(yī)療器械等產(chǎn)業(yè)集群，依托自貿(mào)區(qū)建設(shè)機(jī)遇，積極向上爭取創(chuàng)新政策制度先行先試。目前蘇州生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展已見成效，蘇州工業(yè)園區(qū)與北京中關(guān)村、上海張江被共同列入國家“第一梯隊(duì)”。在這里，集成創(chuàng)新圍繞“全產(chǎn)業(yè)鏈”“全生命周期”的制度供給、政策安排與保障服務(wù)，成為強(qiáng)大產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展壯大的基礎(chǔ)支持力量。

第五，自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)與區(qū)域聯(lián)動中的注意力分配與制度創(chuàng)新。這方面，核心行動者最主要的注意力在于創(chuàng)建創(chuàng)新聯(lián)動區(qū)。聯(lián)動創(chuàng)新是區(qū)域整體性治理的一部分，是以地理上相鄰或彼此關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)，以資源優(yōu)化配置和促進(jìn)區(qū)域發(fā)展為目標(biāo)，以行政力為推動，促進(jìn)制度創(chuàng)新、開放創(chuàng)新、金融創(chuàng)新和科技創(chuàng)新的多維度融合。蘇州自貿(mào)片區(qū)在區(qū)域上僅僅是蘇州工業(yè)園區(qū)的一部分，但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與制度創(chuàng)新上則輻射了包括蘇州工業(yè)園區(qū)在內(nèi)的整個(gè)蘇州。從全局出發(fā)謀劃布局，實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)和自貿(mào)區(qū)的融合發(fā)展，蘇州市政府發(fā)布了片區(qū)聯(lián)動創(chuàng)新區(qū)建設(shè)方案，推動自貿(mào)片區(qū)和開發(fā)區(qū)優(yōu)勢疊加、聯(lián)動創(chuàng)新、協(xié)同發(fā)展。自貿(mào)片區(qū)推出的各領(lǐng)域改革創(chuàng)新舉措在聯(lián)動創(chuàng)新區(qū)同步實(shí)施。目前自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)與蘇州市內(nèi)的十個(gè)區(qū)縣，與南通、無錫、宿遷、滁州甚至新疆霍爾果斯口岸等，分別形成聯(lián)動創(chuàng)新區(qū)。這些聯(lián)動創(chuàng)新區(qū)對自貿(mào)片區(qū)在政府職能轉(zhuǎn)變、投資管理、貿(mào)易便利化、金融創(chuàng)新與知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等領(lǐng)域已相對成熟的制度創(chuàng)新成果和成功經(jīng)驗(yàn)率先進(jìn)行了復(fù)制推廣。

四、“多向強(qiáng)激勵”：注意力再生產(chǎn)與制度創(chuàng)新質(zhì)量

自貿(mào)區(qū)內(nèi)的制度創(chuàng)新持續(xù)不斷發(fā)生著，但上述分析僅僅對核心行動者的注意力分配進(jìn)行了較為純粹的靜態(tài)解釋。實(shí)際上，從發(fā)展角度看，核心行動者的注意力并非一成不變，而是隨著環(huán)境和條件的變化而變化。

第一，自貿(mào)區(qū)“圈層”核心行動者的注意力分配邏輯與創(chuàng)新注意力。制度變遷中，不同層級的核心行動者對自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的注意力資源有著不同的分配影響。對于中央而言，布局自貿(mào)區(qū)成為其注意力集中的主要構(gòu)成。選址調(diào)查、比較分析、功能界定、賦權(quán)安排、實(shí)施方案批復(fù)以及后續(xù)發(fā)展任務(wù)的確保實(shí)現(xiàn)等活動，會占耗其大量的注意力。對省級政府而言，準(zhǔn)確理解和精準(zhǔn)執(zhí)行中央政策意圖、拿出切實(shí)符合地方實(shí)際情況的可行方案是大事。在許多自貿(mào)區(qū)內(nèi)，制度創(chuàng)新都會或多或少地面臨諸如功能定位偏差、制度創(chuàng)新的協(xié)調(diào)成本高、難以承接省級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限、制度創(chuàng)新動力不足等體制性困境[21]。鑒于此，更為細(xì)化的、嵌入未來發(fā)展需求的國家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化和省級對接，成為將核心行動者注意力轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)新注意力的關(guān)鍵。這樣，省級政府的行動則會更多地考慮到對接國家戰(zhàn)略的具體切入點(diǎn)和可操作性，對于諸如平衡域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、創(chuàng)造發(fā)展的“隆起地帶”等積極效應(yīng)會更為關(guān)注。為此，自上而下、自帶“流量”式的注意力強(qiáng)化邏輯便逐漸生成，從而促進(jìn)自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)核心行動者將其注意力勢能不斷轉(zhuǎn)換成為創(chuàng)新注意力動能，從而觸發(fā)制度創(chuàng)新的發(fā)生。

第二，自貿(mào)區(qū)“創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)室”核心行動者的注意力分配策略與行為選擇。在自貿(mào)區(qū)中，領(lǐng)導(dǎo)人有限的注意力是問題機(jī)制與偏好機(jī)制組合的產(chǎn)物。[22]只有制度創(chuàng)新的利益關(guān)聯(lián)在兩個(gè)方面具有顯示度，核心行動者的注意力才有可能轉(zhuǎn)化成為政策創(chuàng)新注意力。一是符合其職場利益，即革新是安全的、可行的，至少是風(fēng)險(xiǎn)可控的，如有利于晉職晉級、更多的賦權(quán)、更佳的福利保障等，創(chuàng)新注意力就有可能被“觸動”。二是符合其績效預(yù)期，譬如高新技術(shù)企業(yè)的更多設(shè)立、投資額度的增加、專利和專有技術(shù)不斷涌現(xiàn)、頭部企業(yè)增多、企業(yè)出稅能力顯著增強(qiáng)、片區(qū)GDP總量和增長率大幅度攀升等。這兩個(gè)方面，符合學(xué)界業(yè)已提出的“官場+市場”[23]這一“雙場”法則。選擇是否進(jìn)入某些領(lǐng)域并實(shí)施具體行動，就是注意力分配的結(jié)果。正如瓊斯所言，所有決策必定會涉及選擇性，“當(dāng)注意力轉(zhuǎn)變時(shí)，決策所帶來的那些價(jià)值觀也會轉(zhuǎn)變”[24]58，也“只有被決策者所注意或感覺有必要加以處理的要求才能構(gòu)成政策議程”[25]69。恰恰是這種常態(tài)下行動者隱秘的權(quán)衡取舍，成就了為人們通常所稱謂的制度供給、機(jī)制更新、政策安排、資源整合和績效發(fā)展。遺憾的是，并非所有場域中的核心行動者都會選擇通向制度創(chuàng)新的“狹窄”路徑。

第三，自貿(mào)區(qū)核心行動者的注意力再生產(chǎn)模式與制度創(chuàng)新質(zhì)量。自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)的制度創(chuàng)新，是一種“多向強(qiáng)激勵”注意力再生產(chǎn)模式定義和支配下的行政創(chuàng)新。所謂多向強(qiáng)激勵，主要是指自貿(mào)區(qū)核心行動者受到超自主性體制和先行先試權(quán)所蘊(yùn)含的目標(biāo)導(dǎo)向、責(zé)任歸屬、利益生成的強(qiáng)激勵，從而引導(dǎo)其注意力形成、注意力維持和注意力強(qiáng)化，并促進(jìn)其向創(chuàng)新注意力轉(zhuǎn)化、促成制度創(chuàng)新的慣序發(fā)展態(tài)勢。這種多向強(qiáng)激勵由多重因素促成。一是“發(fā)展出成績、成長有實(shí)績”魅力示范。在既有令人矚目的發(fā)展中，蘇州工業(yè)園區(qū)業(yè)已成為向地市級甚至更高層級輸送優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)干部的基地。二是政策疊加。自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)可以充分發(fā)揮自貿(mào)區(qū)與國家級開發(fā)區(qū)、開放創(chuàng)新綜合試驗(yàn)、自主創(chuàng)新示范區(qū)疊加的聯(lián)動優(yōu)勢，形成新的政策優(yōu)勢和競爭能力。三是基因傳遞。自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)擁有優(yōu)秀的創(chuàng)新基因，“借鑒、創(chuàng)新、圓融、共贏”的“園區(qū)經(jīng)驗(yàn)”就有力地說明其借鑒和創(chuàng)新能力。四是親商文化。尊商、引商、留商、便商、安商、富商成為這片土地中融入骨髓的“親商”文化，圍繞營商環(huán)境優(yōu)化的制度創(chuàng)造和更新不勝枚舉。五是競爭擠壓。強(qiáng)烈的競爭，既包括來自蘇州市各區(qū)縣的強(qiáng)勢競爭，也包括蘇南的激烈競爭，更包括長三角一系列重要城市乃至來自全國、全球的競爭。競爭的擠壓態(tài)勢成為“倒逼”改革創(chuàng)新的重要外部動力。在這樣的發(fā)展態(tài)勢下，自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)的制度創(chuàng)新深受其核心行動者所身處的創(chuàng)新環(huán)境、創(chuàng)新文化、創(chuàng)新資源、創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)以及創(chuàng)新動力的影響，其中注意力集中強(qiáng)化的“主體自主—行動試錯(cuò)—制度創(chuàng)造”再生產(chǎn)模式，對制度創(chuàng)新質(zhì)量有著直接而持續(xù)的影響。

該模式對制度創(chuàng)新質(zhì)量的影響，主要體現(xiàn)如下三個(gè)方面(表1)。

表1 自貿(mào)區(qū)中行動者注意力變化對制度創(chuàng)新類型的影響

一是對創(chuàng)新域的影響。在得到適當(dāng)激勵的情況下，自貿(mào)區(qū)核心行動者的注意力會出現(xiàn)變化。(1)當(dāng)注意力維持時(shí)，技術(shù)型創(chuàng)新、機(jī)制型創(chuàng)新都會發(fā)生。前者如綜合保稅區(qū)賬冊便捷網(wǎng)上監(jiān)管、商事主體登記檔案遠(yuǎn)程“不見面”查詢等；后者如新興產(chǎn)業(yè)用地“10+N”彈性出讓、知識產(chǎn)權(quán)權(quán)利人檢察保護(hù)機(jī)制、海關(guān)“企業(yè)問題清零”機(jī)制等。(2)當(dāng)注意力強(qiáng)化時(shí)，技術(shù)型創(chuàng)新轉(zhuǎn)向或升級為體制型創(chuàng)新的概率大幅度攀升。譬如被自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)認(rèn)為產(chǎn)業(yè)人才國際職業(yè)資格比照認(rèn)定職稱改革、發(fā)布全國首個(gè)電子勞動合同標(biāo)準(zhǔn)、高端制造全產(chǎn)業(yè)鏈保稅模式改革試點(diǎn)、全國首單知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)債等，便具有較為清晰的體制優(yōu)化革新取向。但值得注意的是，注意力強(qiáng)化態(tài)勢下的創(chuàng)新在“集成創(chuàng)新”中也大量涌現(xiàn)，諸如“客戶視角”全生命周期政務(wù)服務(wù)、“多元共治”環(huán)境治理集成改革、全生命周期“店小二”企業(yè)服務(wù)鏈等改革，也具有較為清晰的體制優(yōu)化內(nèi)涵。

二是對創(chuàng)新態(tài)的影響。(1)當(dāng)注意力維持時(shí)，較為容易出現(xiàn)點(diǎn)狀創(chuàng)新以及點(diǎn)線結(jié)合式的創(chuàng)新。前者包括“全國首創(chuàng)”類“空運(yùn)直通港”快速通關(guān)、虛擬空港SZV助力便捷物流等探索，又包括“集成首創(chuàng)”類創(chuàng)新中所出現(xiàn)的海關(guān)信用“關(guān)助融”、營造“最舒心”外國人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，還包括諸如跨境電商出口海外倉退貨、市場監(jiān)管領(lǐng)域(食品安全稽查)容錯(cuò)容缺機(jī)制、告知承諾企業(yè)準(zhǔn)入準(zhǔn)營極簡模式、建設(shè)項(xiàng)目審批幫辦制等“優(yōu)化創(chuàng)新”。其實(shí)點(diǎn)狀創(chuàng)新、點(diǎn)線結(jié)合式的創(chuàng)新很難嚴(yán)格區(qū)分，它們都有對某一影響或制約投資、貿(mào)易市場化和國際化痛點(diǎn)或堵點(diǎn)進(jìn)行緩釋或疏通的行動初衷和創(chuàng)新效果。(2)當(dāng)注意力強(qiáng)化時(shí)，較為容易出現(xiàn)面狀創(chuàng)新，即突破局部“點(diǎn)”式努力，致力于系統(tǒng)優(yōu)化改善或提升管理服務(wù)效能，形成“面”狀整體效應(yīng)。譬如，企業(yè)境外投資服務(wù)創(chuàng)新、構(gòu)建人才樂居保障體系、綜合保稅區(qū)功能優(yōu)化升級、創(chuàng)新科技金融模式、創(chuàng)建全球逆向供應(yīng)鏈一站式智能服務(wù)貿(mào)易中心和建立以“房產(chǎn)土地”為核心的全鏈條稅源智能管理模式等制度創(chuàng)新，便屬此類，在實(shí)踐中起到了較強(qiáng)勁的改革促動效應(yīng)。

三是對創(chuàng)新度的影響。制度創(chuàng)新是主客觀多種因素疊加和持續(xù)轉(zhuǎn)換的結(jié)果。從自貿(mào)區(qū)核心行動者更容易出現(xiàn)和保持的注意力維持狀態(tài)而言，復(fù)制型創(chuàng)新或改造式創(chuàng)新居于絕大多數(shù)。在蘇州自貿(mào)區(qū)，諸如創(chuàng)新建立勞動關(guān)系大數(shù)據(jù)運(yùn)行管理機(jī)制、打造金融租賃“智能租后管理平臺”、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件審批告知承諾制、智慧物流服務(wù)平臺助力貿(mào)易便利化以及貿(mào)易外匯收支便利化、資本項(xiàng)目收入支付使用審核便利化管理等，以及前述多數(shù)技術(shù)型創(chuàng)新、機(jī)制型創(chuàng)新、點(diǎn)狀創(chuàng)新、點(diǎn)線式創(chuàng)新等，這一類創(chuàng)新，成為目前自貿(mào)區(qū)管理服務(wù)優(yōu)化過程中的主要形態(tài)。在調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)諸如進(jìn)口研發(fā)(測試)用未注冊醫(yī)療器械分級管理、分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目備案容缺替代型信用承諾、“資本+科技”創(chuàng)投生態(tài)體系、構(gòu)建全鏈條人才服務(wù)的國際化“人才之家”、“行業(yè)綜合準(zhǔn)營”改革等具有重要突破性、創(chuàng)新性的改革項(xiàng)目正不斷涌現(xiàn)。

創(chuàng)新域、創(chuàng)新態(tài)、創(chuàng)新度，構(gòu)成觀測制度創(chuàng)新質(zhì)量的三個(gè)基本維度。在核心行動者面對有利創(chuàng)新生態(tài)且持續(xù)強(qiáng)化的態(tài)勢下，體制創(chuàng)新、面狀創(chuàng)新和原始創(chuàng)新才成為可能。只有當(dāng)創(chuàng)新者對所處制度環(huán)境、市場環(huán)境、人文環(huán)境等結(jié)構(gòu)，能夠誘發(fā)、強(qiáng)化行動者注意力真正轉(zhuǎn)化成為創(chuàng)新注意力的時(shí)候，有質(zhì)量的制度創(chuàng)新才會順勢發(fā)生。自貿(mào)區(qū)發(fā)展中的強(qiáng)激勵，通過相對績效和短期政績信號兩個(gè)機(jī)制，塑造了組織績效易測任務(wù)對不易測任務(wù)的爭奪競爭關(guān)系[26]，從而使得創(chuàng)新在匆忙之間難以由表及里。從創(chuàng)新的集成性角度看，體現(xiàn)在自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)致力于全生命周期、全產(chǎn)業(yè)鏈條的管理服務(wù)改革，促進(jìn)融資便利化、物流國際化、服務(wù)全程化。從創(chuàng)新的可持續(xù)性角度講，表現(xiàn)為支持納米新材料、生物醫(yī)藥新裝備、高端制造業(yè)等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的連續(xù)努力?；趧?chuàng)新集成性與可持續(xù)性的雙重視角，可以勾勒出自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)核心行動者的注意力分配邏輯與行為策略，這對于降低制度性交易成本、持續(xù)推進(jìn)疊加性地融入長三角一體化等國家戰(zhàn)略、耦合式地放大改革效應(yīng)以獲得制度性剩余和政策利好，極具積極性與開拓性。

五、結(jié)論

注意力成為政策過程和創(chuàng)新行為研究的關(guān)鍵要素，核心行動者注意力的分配與優(yōu)先性表達(dá)是理解政策變遷與制度運(yùn)作的新維度。[27]區(qū)別于純粹制度主義的解釋路徑，“結(jié)構(gòu)-行動”視角下的自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新，將如何整合利用既有制度環(huán)境作為“結(jié)構(gòu)”要素，放置于核心行動者的行動邏輯之中。面對行動主體注意力資源有限性這一基本事實(shí)，本文做了四方面的廓清。

一是，作為稀缺資源的核心行動者注意力，并不必然自然而然導(dǎo)致制度創(chuàng)新。能夠進(jìn)入實(shí)質(zhì)創(chuàng)新過程的注意力，已然是經(jīng)由諸多變量定義過的注意力，即注意力要轉(zhuǎn)變?yōu)檎疀Q策創(chuàng)新注意力，這個(gè)過程本身就是被復(fù)雜的結(jié)果環(huán)境所定義，而經(jīng)由一定轉(zhuǎn)換方式傳導(dǎo)到自貿(mào)區(qū)治理過程之中的。這樣的轉(zhuǎn)化過程，因而易出現(xiàn)“間歇式制度創(chuàng)新”。

二是，經(jīng)由自貿(mào)區(qū)這一“制度創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)室”內(nèi)部創(chuàng)新和自貿(mào)區(qū)與外部多主體交互作用的“圈層創(chuàng)新”分析，得出自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新“被注意力定義”的特性更加明顯。面對縱向來自中央政府、省政府的權(quán)威壓力和政策倡導(dǎo)，橫向來自周邊城市的發(fā)展競爭與晉升競爭，以及回應(yīng)場域內(nèi)商事主體的展業(yè)需求與利潤競爭，都需要有注意力的聚焦能力和為此做出的創(chuàng)新性制度建設(shè)與政策配套能力。這個(gè)時(shí)候，制度創(chuàng)新是否可以真正發(fā)生及其質(zhì)量如何，核心行動者注意力轉(zhuǎn)換為轉(zhuǎn)型注意力的素質(zhì)即創(chuàng)建創(chuàng)新關(guān)聯(lián)的能力就至關(guān)重要。

三是，創(chuàng)新關(guān)聯(lián)是指在發(fā)展需求與創(chuàng)新供給之間建立起實(shí)現(xiàn)新制度機(jī)制供給的依托載體及其機(jī)制。譬如，面向蘇州一號產(chǎn)業(yè)“生物醫(yī)藥”產(chǎn)業(yè)的全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，其創(chuàng)新關(guān)聯(lián)便是貫穿、暢通該龐大產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈和創(chuàng)新鏈的一攬子政策供給，以政策包或政策體系的方式予以保障，落實(shí)到制度創(chuàng)新上便摸索出了產(chǎn)業(yè)鏈“鏈長制”和“投資熱力圖”“政策計(jì)算器”。這一類的改革，會營造出新的政企互動與市場競合生態(tài)，從而對各類企業(yè)特別是國有企業(yè)經(jīng)營管理的合規(guī)性產(chǎn)生直接的“倒逼”牽引作用[28]。

四是，目前注意力集中強(qiáng)化的“主體自主—行動試錯(cuò)—制度創(chuàng)造”再生產(chǎn)模式，對制度創(chuàng)新質(zhì)量的影響主要體現(xiàn)在創(chuàng)新域、創(chuàng)新態(tài)與創(chuàng)新度三個(gè)方面。忽視了機(jī)制難以協(xié)同背后的主客觀鏈接因素，創(chuàng)新者的創(chuàng)新注意力從而何來？如何連續(xù)供給？雖然原創(chuàng)型內(nèi)含創(chuàng)新的期盼，但是這樣的創(chuàng)新發(fā)生和發(fā)展不僅僅是稀缺的，而且它一定是多環(huán)節(jié)注意力競爭的后果，有且僅有在注意力高頻強(qiáng)化、持續(xù)向創(chuàng)新注意力慣序轉(zhuǎn)變的情況下，才會成為可能。

新的創(chuàng)新實(shí)踐條件下，注意力競爭和注意力再生產(chǎn)塑造著自貿(mào)區(qū)的政策議程并影響著制度創(chuàng)新質(zhì)量。這是因?yàn)?，由于地方主政者面臨著來自上級的多重經(jīng)濟(jì)社會任務(wù)委托以及海量的信息注意力的稀釋，也就是注意力堅(jiān)韌性的最小化和注意力警醒性的最大化[29]，這會產(chǎn)生復(fù)雜后果。正式制度與非正式制度環(huán)境下行動者如何將注意力資源轉(zhuǎn)變成為政府政策創(chuàng)新注意力，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，是本研究的重點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，解釋注意力再生產(chǎn)模式對制度創(chuàng)新質(zhì)量的多重影響，是本文的拓展性努力。