跨層級事權約束下自貿(mào)區(qū)政府管理體制調(diào)適邏輯
——以21個自貿(mào)區(qū)為例

高恩新

(華東師范大學 公共管理學院，上海 200062)

建立自由貿(mào)易試驗區(qū)(以下簡稱“自貿(mào)區(qū)”)是全面深化改革、擴大對外開放的重大戰(zhàn)略舉措。2013年7月以來，黨中央、國務院相繼批復設立21個自貿(mào)區(qū)，形成覆蓋東西南北中的改革開放新格局。自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新特色在于重新配置政府職能，讓市場主體和公民獲得更自由的經(jīng)濟和貿(mào)易權利。[1]以“負面清單”為核心的投資自由化和貿(mào)易便利化是自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的關鍵，其前提就是限制政府權力，使政府行為在法律框架下運行。[2]但是，政府職能轉變和放權改革的實質是利益調(diào)整、利益重組、利益博弈過程，制度創(chuàng)新受制于既有利益結構約束，往往難以實現(xiàn)預期目標。[3]在外商投資、資本項目兌換、海關、稅收優(yōu)惠等領域，自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新不僅涉及地方政府事權，還涉及中央政府及垂直管理部門事權。[4]不同層級政府事權重疊、多頭管理導致自貿(mào)區(qū)放權銜接不暢，制度創(chuàng)新錯位、弱位問題突出。

自貿(mào)區(qū)管理體制是政府事權跨層級配置的系統(tǒng)載體，直接決定制度創(chuàng)新效能。[5]從國際經(jīng)驗來看，無論是專門性自貿(mào)區(qū)管理機構還是賦予特定政府職能部門行使自貿(mào)區(qū)管理權力，都必須突出事權配置的法定性、專門性。優(yōu)化高效協(xié)同的自貿(mào)區(qū)政府管理體制有助于推動自貿(mào)區(qū)事權配置法治化、清單化和簡約化。[6]面對跨層級事權配置沖突，中國自貿(mào)區(qū)政府管理體制做了哪些調(diào)整？遵循何種邏輯？本文運用多案例研究法，以中國21個自貿(mào)區(qū)管理架構調(diào)整為線索，分析自貿(mào)區(qū)政府管理體制調(diào)適邏輯，以豐富和發(fā)展特殊經(jīng)濟功能區(qū)政府管理體制研究。

一、政府間事權配置與特殊經(jīng)濟功能區(qū)管理體制創(chuàng)新

(一)委托-代理結構下政府跨層級事權配置

作為單一制國家，中國縱向政府間關系呈現(xiàn)委托-代理結構。受制于目標差異、信息不對稱等因素影響，上下級政府間委托-代理關系呈現(xiàn)出多任務沖突性面向。[7]在多任務委托-代理結構中，委托人采取任務分離策略將不同任務委托給多個代理人。通過競爭性任務分離，委托人既能夠控制任務間沖突程度，又能夠激勵不同代理人認真履職。[8]多任務委托-代理從縱橫兩個維度塑造行動結構：縱向看，不同層級的代理人之間形成“條”與“塊”關系，激勵效能決定“條塊”關系緊密程度；橫向看，不同任務的代理人之間形成“塊”與“塊”關系，任務沖突性、競爭性決定“塊塊”關系緊密程度。在多任務委托-代理結構下，激勵效能與任務沖突程度決定條塊關系基本形態(tài)。[9]

除外交和國防外，每一級政府在所轄區(qū)域內(nèi)都擁有廣泛事權，不同層級政府之間職責差異較小，形成跨層級“職責同構”政府體系。在“職責同構”政府體系中，部門性職責配置與層級性職責配置交織互嵌，任何一項事項的處理必須形成多部門、跨層級共識。[10]“職責同構”導致不同層級政府事權范圍缺乏邊界，每一級政府都變成“全能政府”，導致政府權力層級間配置集分反復。[11]各級政府職責與機構設置“一應俱全”，每一級政府職責都呈現(xiàn)出“全能”與“無能”、“都在管”與“都不管”、“都負責”與“都避責”相悖并行的局面。[12]

不同層級政府對公共事務的所有權是一種“模糊產(chǎn)權”，更高層次的政府具備調(diào)整下級政府控制權、收益權的權限。[13]高層級政府的控制權既可以借助任務分解和績效考核實現(xiàn)治理目標，也可以運用“重點任務”和“以任務提拔”的可信承諾實現(xiàn)治理目標。[14]高層級政府經(jīng)常鼓勵地方政府通過自主探索、設計試驗和請示授權的方式開展試點工作，實現(xiàn)頂層設計與地方探索的良性互動。[15]但“縱向委托代理”與“職責同構”成為制度創(chuàng)新的結構性約束，在職責體系序列與次序結構尚未厘清的情況下，政府管理體制改革往往只能以機構調(diào)整為抓手，以職能調(diào)整推動職責總量梳理，以流程再造推動職責分類，以權責清單制度建設推動職責歸位，實現(xiàn)中央集中統(tǒng)一領導和地方主動作為的有機整合。[16]

(二)特殊經(jīng)濟功能區(qū)管理體制創(chuàng)新

通過實施特殊經(jīng)濟功能區(qū)建設戰(zhàn)略，國家探索“虛實結合”的空間治理工具：在行政區(qū)運用實體性治理單元，在特殊經(jīng)濟功能區(qū)運用虛體性治理單元。[17]各類特殊經(jīng)濟功能區(qū)普遍采用虛體治理工具，在不改變原有行政區(qū)劃的前提下形成專注某項產(chǎn)業(yè)、功能、發(fā)展目標或者區(qū)域問題的管理體制。虛體性治理單元可以補償實體性治理單元“權力碎片化”短板，以專門化優(yōu)勢推進專項經(jīng)濟功能建設。但是，虛體性治理單元“脫嵌”于常規(guī)行政區(qū)體制，經(jīng)濟功能單一，社會管理、公共服務功能缺失，需要“再嵌入”常規(guī)行政區(qū)政府體系中，實現(xiàn)經(jīng)濟與社會事業(yè)平衡發(fā)展。

在虛體治理單元功能短板約束下，需要運用非常規(guī)手段為管理主體賦能。通常，賦能手段包括借用政治權威、提升組織位階及構建高級別議事協(xié)調(diào)小組。領導人注意力隱含的政治權威是政治權力運作的后盾，成為下級政府爭奪資源分配的關鍵。[18]第二個賦能手段是提升管理主體組織位階，通過組織層級調(diào)整重構權力關系，提升管理主體政治動員和決策執(zhí)行能力。例如，運用跨層級人事配備有助于提升非正式組織政治權威，減少組織合法性缺失造成的效能約束。第三個賦能手段是借助高等級議事協(xié)調(diào)機構強化協(xié)同能力。中國政策過程存在“高位推動”機制，通過強化黨的權威實現(xiàn)公共政策高效執(zhí)行。[19]例如，將黨政一把手放在議事協(xié)調(diào)機構組長或負責人的位置，以高等級人事配置向下級官員釋放明確的政治信號，觸發(fā)其參與專項工作、重大戰(zhàn)略任務的積極性和責任心，已經(jīng)成為具有中國特色的政策創(chuàng)新機制。[20]虛體空間治理主體普遍面臨合法性短缺壓力，提高虛體空間任務型治理主體的政治勢能有助于彌補合法性缺陷。

圖1 特殊經(jīng)濟功能區(qū)管理體制創(chuàng)新路徑

二、中國自貿(mào)區(qū)政府管理體制結構形態(tài)與演化過程

(一)中國自貿(mào)區(qū)四級政府管理體制

中國自貿(mào)區(qū)普遍實行四級管理。在中央層面，黨中央、國務院統(tǒng)籌領導全國自貿(mào)區(qū)建設事宜，享有設立自貿(mào)區(qū)和重大改革任務的決策權。國務院設立“自貿(mào)區(qū)工作部際聯(lián)席會議”，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)自貿(mào)區(qū)域內(nèi)各項法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、國務院文件調(diào)整工作，指導全國自貿(mào)區(qū)深化改革試點。在省級政府層面，自貿(mào)區(qū)所在省市一般設立自貿(mào)區(qū)工作推進領導小組，統(tǒng)籌推進自貿(mào)區(qū)建設。省自貿(mào)區(qū)工作推進領導小組一般在省商務廳設立辦公室，省商務廳廳長擔任自貿(mào)辦主任。自貿(mào)區(qū)所在省市設立管委會或片區(qū)管理機構具體落實各項改革任務，形成省級領導小組—省自貿(mào)辦(商務廳)—自貿(mào)區(qū)管理機構的政策執(zhí)行體制。為提升改革試點任務的協(xié)同效能，各地相繼設立由自貿(mào)區(qū)所在地人民政府牽頭，各職能部門、中央駐區(qū)單位參加的工作聯(lián)席會議制度，協(xié)調(diào)解決改革工作中遇到的新情況、新問題。整體上看，中國自貿(mào)區(qū)政府管理體制形成決策—執(zhí)行—協(xié)調(diào)三種功能分化，國務院—省級人民政府—管委會—片區(qū)管理機構的四級管理體制。

全國21家自貿(mào)區(qū)所在省(直轄市)設立自貿(mào)區(qū)推進工作領導小組和領導小組辦公室，上海、天津、海南、廣西在省級層面設立自貿(mào)區(qū)管委會(指揮部)，所有自貿(mào)區(qū)都設立片區(qū)管委會、片區(qū)管理局或者片區(qū)法定管理機構負責具體落實各項改革和試點工作。建設時間較早、政策試驗范圍與行政區(qū)域基本一致的自貿(mào)區(qū)設立自貿(mào)區(qū)管委會作為省級人民政府派出機構，統(tǒng)一領導所轄區(qū)域片區(qū)管理機構；建設時間較晚、政策試驗區(qū)域比較分散的自貿(mào)區(qū)往往在省自貿(mào)區(qū)工作推進領導小組辦公室下設立片區(qū)管委會或者片區(qū)管理機構作為試驗區(qū)域所在地人民政府的派出機構，承擔自貿(mào)區(qū)改革、創(chuàng)新和管理責任。

(二)中國自貿(mào)區(qū)政府管理體制要素配置分析

1.自貿(mào)區(qū)與行政區(qū)、經(jīng)濟功能區(qū)空間關系

作為特殊經(jīng)濟功能區(qū)，自貿(mào)區(qū)建設是構建開放型經(jīng)濟新體制的戰(zhàn)略舉措，其試驗范圍與已設立的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、高新區(qū)等經(jīng)濟功能區(qū)空間高度重合。例如，全國最早設立的中國(上海)自貿(mào)區(qū)覆蓋范圍28.78平方公里，涵蓋四個海關特殊監(jiān)管區(qū)域。2015年，中國(上海)自貿(mào)區(qū)擴區(qū)到金橋經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、陸家嘴金融貿(mào)易服務區(qū)、張江高科技園區(qū)。從全國21家自貿(mào)區(qū)布局來看，幾乎所有的自貿(mào)試驗區(qū)域都全部或者部分與已設立的特殊經(jīng)濟功能區(qū)存在空間重疊。據(jù)統(tǒng)計，全國21家自貿(mào)區(qū)覆蓋范圍包括國家級新區(qū)和高新區(qū)22個，62個經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)或產(chǎn)業(yè)園區(qū)，26家海關特殊監(jiān)管區(qū)域。從空間分布上看，自貿(mào)區(qū)試驗范圍呈現(xiàn)分散布局特征，例如上海自貿(mào)區(qū)涵蓋6個片區(qū)，海南涵蓋7個片區(qū)，浙江涵蓋4個片區(qū)，其他18個自貿(mào)區(qū)基本設立3個片區(qū)。

自貿(mào)區(qū)試驗范圍與完整的一級行政區(qū)、已建成的經(jīng)濟功能區(qū)存在治權空間重疊，會影響到區(qū)域管理主體配置數(shù)量，進而決定自貿(mào)區(qū)管理主體行政層級多樣性。在全國設立的21家自貿(mào)區(qū)中，上海(擴區(qū)之前)、河南、陜西、山東、江蘇、河北、海南、四川設置自貿(mào)區(qū)管委會作為管理主體，在自貿(mào)區(qū)管委會之下按照試點區(qū)域分別設立多個片區(qū)管理機構。在未設置自貿(mào)區(qū)管委會作為省級政府派出機構的省份，由自貿(mào)區(qū)工作推進領導小組分別在不同試點區(qū)域設立片區(qū)管理機構，通過與海關特殊監(jiān)管區(qū)域管委會、高新區(qū)管委會、新區(qū)(城)管委會或者經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)管委會合署辦公，實行“一套人馬、兩塊牌子”。

2.自貿(mào)區(qū)政府管理主體事權來源

自貿(mào)區(qū)管理主體法定事權來源包括全國人大常委會、國務院調(diào)整有關法律法規(guī)實施范圍，擁有地方立法權的省級人大常委會制定地方性法規(guī)或者省級政府制定政府規(guī)章明確自貿(mào)試驗區(qū)域先行先試事項及管理權限。一是全國人大常委會、國務院決定在自貿(mào)試驗區(qū)域內(nèi)暫時調(diào)整有關法律、行政法規(guī)、國務院文件和經(jīng)國務院批準的部門規(guī)章規(guī)定。2013年以來，全國人大相繼調(diào)整6部法律實施范圍，國務院相繼調(diào)整11部行政法規(guī)、國務院2個文件和2件經(jīng)國務院批準的部門規(guī)章實施范圍。二是制定地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章，明確省級人民政府、自貿(mào)區(qū)片區(qū)所在地人民政府向片區(qū)管理機構下放省級、市級經(jīng)濟社會管理權。全國21個自貿(mào)區(qū)中，14個省級地方人大常委會出臺《自貿(mào)試驗區(qū)條例》、5個省級人民政府制定《自貿(mào)試驗區(qū)管理辦法》明確管理主體事權范圍。三是各自貿(mào)區(qū)結合產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和功能定位，先行先試，進行差別化探索。無論是法律法規(guī)調(diào)整、制定地方性法規(guī)還是自主探索形成新制度，通過法定形式、法定程序賦權自貿(mào)區(qū)管理主體是自貿(mào)區(qū)深化改革、擴大開放的制度基礎。

3.自貿(mào)區(qū)政府管理主體類型

一級人民政府通常設立專門性管委會作為政府派出機構，承擔特殊經(jīng)濟功能區(qū)的管理責任，圍繞特殊經(jīng)濟功能定位開展制度創(chuàng)新和政策試驗。為提升派出機構行政效能，政府通過加大授權放權幅度、提升派出機構行政級別、任命高階職位的領導人擔任功能區(qū)域管理機構負責人、組建高規(guī)格議事協(xié)調(diào)小組等手段為管理主體賦權增能，強化經(jīng)濟功能區(qū)治權完整性、獨特性和有效性。[21]經(jīng)過不斷賦權增能，作為區(qū)域管理主體的派出機構甚至會演化成具有“準政府”性質的實體治理單元。[22]

全國21家自貿(mào)區(qū)管委會、片區(qū)管理局或者片區(qū)管理機構有不同的法律主體資格，運作方式有較大區(qū)別。一類是作為省級人民政府、自貿(mào)區(qū)所在地市級人民政府設立的派出機構，通過授權或者委托的形式獲得管理權力，專門承擔自貿(mào)區(qū)改革試點和制度創(chuàng)新工作。二是省級自貿(mào)區(qū)建設工作推進小組辦公室加掛自貿(mào)區(qū)管委會牌子后，與省級人民政府、市級人民政府職能部門合署辦公。例如，有的自貿(mào)區(qū)建設推進工作辦公室放在發(fā)改委或者商務廳，由發(fā)改委主任或商務廳廳長任辦公室主任、自貿(mào)區(qū)管委會主任或常務副主任，統(tǒng)籌落實全省自貿(mào)區(qū)建設工作。三是實行法定機構管理模式，省市人民政府授權或者委托法定機構承擔區(qū)域內(nèi)綜合協(xié)調(diào)、開發(fā)建設、運營管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等職能，實行企業(yè)化運作，如上海陸家嘴金融發(fā)展局、深圳前海管理局、天津東疆保稅港片區(qū)管理局等。

4.自貿(mào)區(qū)政府管理主體組織位階配置

組織位階決定政治行動者的政治勢能和行動能力。通常，高位階人事任職能夠充分傳達上級的政治信號，確保各項政策得到認真執(zhí)行。自貿(mào)區(qū)管委會主任或者片區(qū)管理局人事配置位階高低決定自貿(mào)區(qū)建設工作的政治性、中心性和有效性。根據(jù)自貿(mào)區(qū)與行政區(qū)、經(jīng)濟功能區(qū)之間的空間關系，自貿(mào)區(qū)管理主體人事配置有三種類型：高配型、平配型、低配型?！案吲湫汀笔侵缸再Q(mào)區(qū)管委會主任通常由所在省市人民政府的常務副職、副職擔任，以更好地發(fā)揮管委會對全省(市)范圍內(nèi)自貿(mào)區(qū)建設領導和統(tǒng)籌職能。例如，上海自貿(mào)區(qū)建設初期，上海市副市長擔任管委會主任；2015年擴區(qū)后，浦東新區(qū)區(qū)委書記(上海市市委常委)與上海市副市長共同擔任管委會主任，浦東新區(qū)區(qū)長擔任常務副主任；2017年設立自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)，上海市常務副市長擔任新片區(qū)管委會主任。自貿(mào)區(qū)人事“高配”強化了管委會的政治勢能和協(xié)調(diào)能力，有利于統(tǒng)籌推進自貿(mào)區(qū)建設。

“平配型”是指自貿(mào)區(qū)與已設經(jīng)濟功能區(qū)域完全重合，由已設立的特殊經(jīng)濟功能區(qū)管委會主任兼任自貿(mào)區(qū)管理機構負責人。例如，中國(湖北)自貿(mào)區(qū)武漢片區(qū)和武漢東湖國家自主創(chuàng)新示范區(qū)空間重疊，自貿(mào)區(qū)片區(qū)管委會與武漢東湖高新技術開發(fā)區(qū)、東湖國家自主創(chuàng)新示范區(qū)合署辦公，東湖高新區(qū)管委會主任兼任武漢片區(qū)管委會主任；中國(遼寧)自貿(mào)區(qū)沈陽片區(qū)主體區(qū)域在沈陽高新區(qū)，高新區(qū)黨工委書記兼任自貿(mào)片區(qū)管委會主任。自貿(mào)區(qū)人事“平配”有利于精簡機構，減少制度創(chuàng)新結構性阻力和人事羈絆。

“低配型”是指將自貿(mào)區(qū)管理主體置于已設立的特殊經(jīng)濟功能區(qū)管理體制之中，由現(xiàn)有的經(jīng)濟功能區(qū)域管理主體領導、統(tǒng)籌推進試點工作。“低配型”將自貿(mào)區(qū)管理主體作為現(xiàn)有政府部門或者經(jīng)濟功能區(qū)域管理主體的“工作部門”。例如，中國(四川)自貿(mào)區(qū)包括成都天府新區(qū)片區(qū)、青白江鐵路港片區(qū)和川南臨港片區(qū)，由成都商務局局長兼任成都管理委員會主任，副局長擔任常務副主任；中國(陜西)自貿(mào)區(qū)共設西安、楊凌、西咸3個片區(qū)，其中中國(陜西)自貿(mào)區(qū)楊凌示范區(qū)管委會設在楊凌高新技術產(chǎn)業(yè)示范區(qū)管委會之下，西咸自貿(mào)區(qū)管委會接受陜西省西咸新區(qū)開發(fā)建設管理委員會領導，西咸新區(qū)管委會副主任擔任自貿(mào)片區(qū)管委會主任；中國(河北)自貿(mào)區(qū)雄安片區(qū)管委會是雄安新區(qū)管理委員會的工作機構等。

(三)中國自貿(mào)區(qū)政府管理體制調(diào)整過程分析

1.上海自貿(mào)區(qū)政府管理體制調(diào)整過程

自貿(mào)區(qū)改革試點和制度創(chuàng)新能否取得成效，關鍵在于通過管理體制調(diào)整實現(xiàn)管理主體賦權增能。中國(上海)自貿(mào)區(qū)是全國第一家自貿(mào)區(qū)，其政府管理體制調(diào)整具有代表性。2013年9月，中國(上海)自貿(mào)區(qū)正式成立，設立中國(上海)自貿(mào)區(qū)管委會作為市政府派出機構，負責區(qū)域內(nèi)改革試點和制度創(chuàng)新工作。上海市副市長擔任自貿(mào)區(qū)管委會主任，市政府副秘書長擔任常務副主任，強化重大決策執(zhí)行落實能力。自貿(mào)區(qū)管委會作為市政府派出機構，與外高橋保稅區(qū)管委會合署辦公，按照“一套人馬、兩塊牌子”的方式運行。但是，自貿(mào)區(qū)試點范圍包括四個海關特殊監(jiān)管區(qū)域，合署辦公管理體制在運行中面臨兩個問題：一是自貿(mào)區(qū)落在浦東行政區(qū)域內(nèi)，一系列制度創(chuàng)新需要浦東新區(qū)政府及職能部門協(xié)同配合；二是其他海關特殊監(jiān)管區(qū)域設有獨立的管委會，自貿(mào)區(qū)管委會與外高橋保稅區(qū)管委會合署辦公后協(xié)調(diào)其他海關特殊監(jiān)管區(qū)域的制度創(chuàng)新難度較大。

2014年12月，上海自貿(mào)區(qū)實施范圍從28.78平方公里拓展到120.72平方公里。上海市委、市政府決定調(diào)整自貿(mào)區(qū)管理體制：一是在市政府層面，設立由市長擔任組長的自貿(mào)區(qū)推進工作領導小組，研究部署改革試點任務，牽頭與國家有關部門溝通協(xié)調(diào)，負責在全市范圍內(nèi)推廣試點經(jīng)驗。二是推進自貿(mào)區(qū)管委會與浦東新區(qū)人民政府合署辦公，形成以完整一級人民政府探索各項改革試點和制度創(chuàng)新的體制優(yōu)勢。三是在早前設立的經(jīng)濟功能區(qū)管委會上加掛自貿(mào)區(qū)片區(qū)管理局牌子，構建市政府—自貿(mào)區(qū)管委會(浦東新區(qū)人民政府)—職能委辦局和5個片區(qū)管理局的三級管理體制。經(jīng)過調(diào)整，在一個完整行政區(qū)域內(nèi)由自貿(mào)區(qū)管委會(浦東新區(qū)人民政府)統(tǒng)一推進改革試點和制度創(chuàng)新工作，有利于實現(xiàn)以自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新推動政府職能轉變的新突破。

2.全國其他自貿(mào)區(qū)政府管理體制調(diào)整過程

中國(上海)自貿(mào)區(qū)政府管理體制架構具有可復制性、可推廣性，但各地自貿(mào)區(qū)政府管理體制設置和調(diào)整也須結合區(qū)域布局、產(chǎn)業(yè)特色以及功能定位綜合考慮。從全國其他20家自貿(mào)區(qū)政府管理體制調(diào)整來看，優(yōu)化政府管理體制體現(xiàn)在三個方面：建立健全綜合性協(xié)調(diào)議事機構、推動人事任職常態(tài)化以及實施法定機構試點。為提高自貿(mào)區(qū)建設跨層級、跨部門協(xié)同效能，各地不斷強化跨層級協(xié)同機制推進自貿(mào)區(qū)建設工作。在國務院層面，成立自貿(mào)區(qū)工作部際聯(lián)席會議，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部委與地方政府改革試點和制度創(chuàng)新工作；在自貿(mào)區(qū)所在省市，設立地方行政首長任組長的自貿(mào)區(qū)工作推進領導小組，發(fā)揮組織領導、綜合協(xié)調(diào)和督查評估職能。各級地方政府設立自貿(mào)區(qū)(片區(qū))工作聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)政府部門、中央垂直駐區(qū)單位協(xié)同推進各項改革工作。

自貿(mào)區(qū)建設初期以“高位階人事任職”推動自貿(mào)區(qū)快速“出形象、出功能”階段性任務完成后，走向人事配備常態(tài)化。例如上海自貿(mào)區(qū)管委會首任主任由副市長擔任，天津自貿(mào)區(qū)管委會首任主任由常務副市長擔任，福建自貿(mào)區(qū)平潭片區(qū)管委會主任由省政府黨組成員擔任。隨后，在自貿(mào)區(qū)管理體制調(diào)整中，上海、天津由副市長任自貿(mào)區(qū)管委會主任調(diào)整為副市長、所在新區(qū)區(qū)委書記組成的“雙主任”體制。目前，上海浦東新區(qū)區(qū)委書記任自貿(mào)區(qū)管委會主任，平潭縣委書記擔任福建平潭片區(qū)管委會主任，實現(xiàn)管委會與地方一級人民政府的人事任職融合。此外，為進一步提升自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新效能，深圳、浦東、天津、海南等相繼探索實施法定機構試點工作，對片區(qū)管理機構實施企業(yè)化管理，將經(jīng)濟社會事務管理從自貿(mào)區(qū)管理體制中剝離出去，使管理主體聚焦主責主業(yè)，提高制度創(chuàng)新效能。

三、自貿(mào)區(qū)政府管理體制調(diào)適邏輯

(一)組織脫嵌與人事高配：虛體治理單元權威依賴機制

在職責同構政府體系之外，省市兩級政府可以依據(jù)工作需要設立派出機構，從事某項專門性職能。派出機構不具備行政主體法定資格，必須根據(jù)設立該派出機構的一級人民政府或者職能部門的決定履行其職責。相對于具有法定事權的行政區(qū)政府來說，作為虛體治理空間的自貿(mào)區(qū)管理主體“脫嵌”于行政區(qū)政府體系，如何從行政區(qū)政府體制中汲取權威資源將決定自貿(mào)區(qū)管理運行效能。

從空間分布范圍來看，作為派出機構的自貿(mào)區(qū)管理主體與所在地人民政府、已有經(jīng)濟功能區(qū)管理機構、上級垂直管理部門駐區(qū)機構等多元主體存在治權配置沖突，限制了改革試點和制度創(chuàng)新空間。在成立初期，自貿(mào)區(qū)能否借助政治權威實現(xiàn)快速“出形象、出功能”的目標決定了特殊經(jīng)濟功能區(qū)經(jīng)濟社會效益及其改革支持度。從21家自貿(mào)區(qū)來看，所有自貿(mào)區(qū)早期都堅持人事“高配”結構，即具備較高政治權威、資源整合和跨層級協(xié)同能力的領導人擔任自貿(mào)區(qū)管委會主任。

自貿(mào)區(qū)政府管理體制人事“高配”具備三重效能：以高位人事任命蘊含的政治權威強化改革力度、彌補管理主體法定資格缺失以及高姿態(tài)回應中央戰(zhàn)略期望。自貿(mào)區(qū)管理主體人事“高配”提升政治效能感，但也引發(fā)跨層級權力錯配問題。以上海自貿(mào)區(qū)建設初期人事配置為例，上海市副市長擔任自貿(mào)區(qū)管委會主任、市政府副秘書長擔任常務副主任，以人事“高配”強化自貿(mào)區(qū)管理主體政治勢能，有利于快速開展改革試點和制度創(chuàng)新工作。但這種人事“高配”容易引發(fā)自貿(mào)區(qū)管委會與浦東新區(qū)政府協(xié)同難題：從空間分布看，試驗區(qū)域落在浦東新區(qū)，新區(qū)政府作為法定管理主體享有一系列區(qū)域經(jīng)濟社會事務管理權；從行政級別看，副市長擔任主任的管委會作為市政府派出機構，組織位階高于浦東新區(qū)政府，法定事權等級與組織位階錯位導致自貿(mào)區(qū)管理主體與地方政府協(xié)同成本高。2015年4月，上海自貿(mào)區(qū)擴區(qū)后，經(jīng)過“雙主任”管理體制過渡后，自貿(mào)區(qū)管委會與浦東新區(qū)人民政府合署辦公，實現(xiàn)自貿(mào)區(qū)與地方一級人民政府有機融合。

除天津、海南、廣西在省級層面設置自貿(mào)區(qū)管委會(指揮部)外，其他17家自貿(mào)區(qū)所在地人民政府常務副市長或副市長擔任片區(qū)管理主體負責人，在省級人民政府—主管部門(省商務廳)—所在地人民政府—片區(qū)管理主體之間形成人事“高配”的跨層級管理體制。地方黨政負責人為組長的自貿(mào)區(qū)工作推進領導小組、地方政府副職領導人擔任片區(qū)管理機構負責人的“雙高配”體制有助于在自貿(mào)區(qū)建設初期依托政治權威資源減少改革試點工作運行阻梗，實現(xiàn)快速“出形象、出功能”的目標。在自貿(mào)區(qū)建設進入穩(wěn)定期后，特別是省級人大常委會通過地方性立法、省級人民政府通過制定政府規(guī)章明確管理事權范圍后，人事“高配型”管理體制有望逐漸回歸到“平配型”體制，自貿(mào)區(qū)管委會與所在行政區(qū)人民政府或者已設立的經(jīng)濟功能區(qū)管理主體合署辦公，實現(xiàn)管理體制常態(tài)化。

(二)功能疊加與組織吸納：專門性管理主體“再科層化”

空間是權力展現(xiàn)的物質實體，空間結構的垂直層級和水平范圍隱喻行動者權力劃分框架和空間位置。行政空間涉及行政管理主體的權力幅度或范圍(大小)、權限或者層級(等級)、類型或表征(性質)，借助尺度重構策略可以重塑權力關系。例如，利用城區(qū)合并、郊區(qū)并入城區(qū)、行政層級提高以及改變區(qū)劃類型(例如將行政公署或開發(fā)區(qū)管委會變成一級人民政府)提高特定權力主體的組織位階；通過行政區(qū)拆分、降低行政層級削弱特定主體在組織體系中的權力和權威；政治權力主體還可以通過重新劃定邊界、重新設定行政層級、創(chuàng)新行政區(qū)劃類型等途徑重構空間權力關系。[23]但行政權力調(diào)整和重塑經(jīng)常遭遇反抗，不得不運用“柔性尺度調(diào)整”策略，如設立“任務型組織”或“派出機構”實現(xiàn)重點任務?！叭嵝猿叨日{(diào)整”強調(diào)事務管理的專業(yè)性、專屬性，以獲得區(qū)別于傳統(tǒng)政府體制的組織效率優(yōu)勢。[24]

各類經(jīng)濟功能區(qū)都有獨特功能定位，通過地方性立法、政府規(guī)章明確管理體制和法定事權。相較于其他特殊經(jīng)濟功能區(qū)來說，自貿(mào)區(qū)功能定位比較綜合，承載著國家建立開放型經(jīng)濟新體制先行先試積累經(jīng)驗的戰(zhàn)略任務。例如，上海自貿(mào)區(qū)功能定位于推進政府職能轉變、金融創(chuàng)新、貿(mào)易服務、外商投資和稅收優(yōu)惠的改革試驗田。上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)功能定位于對標國際上公認的競爭力最強的自由貿(mào)易區(qū)，實施具有較強國際市場競爭力的開放政策和制度，建設更具國際市場影響力和競爭力的特殊經(jīng)濟功能區(qū)。國內(nèi)其他20家自貿(mào)區(qū)功能定位各有側重，實行差異化探索試點：遼寧重在打造提升東北老工業(yè)基地發(fā)展整體競爭力和對外開放新引擎；河南則定位為加快建設貫通南北、連接東西的現(xiàn)代立體交通體系和現(xiàn)代物流體系，以及服務于“一帶一路”建設的現(xiàn)代綜合交通樞紐；陜西致力于西部地區(qū)門戶城市開放建設、打造內(nèi)陸型改革開放新高地、探索內(nèi)陸與“一帶一路”沿線國家經(jīng)濟合作和人文交流新模式；四川功能定位為打造內(nèi)陸開放型經(jīng)濟高地、實現(xiàn)內(nèi)陸與沿海沿江沿邊協(xié)同開放。相對于保稅區(qū)、綜保區(qū)、開發(fā)區(qū)、高新區(qū)等經(jīng)濟功能區(qū)來說，自貿(mào)區(qū)功能定位綜合性特征突出，缺乏專門性優(yōu)勢。

自貿(mào)區(qū)功能定位綜合化意味著自貿(mào)區(qū)管理事權復雜，改革試點和制度創(chuàng)新與行政區(qū)政府經(jīng)濟社會管理事權高度重疊。自貿(mào)區(qū)功能定位綜合化推動自貿(mào)區(qū)政府管理體制逐漸被常規(guī)的行政區(qū)政府體制或者已有的功能區(qū)管理體制“吸納”。上海、天津自貿(mào)區(qū)管委會分別與浦東新區(qū)政府、濱海新區(qū)政府合署辦公，浙江自貿(mào)區(qū)管委會與舟山市政府、舟山群島新區(qū)管委會合署辦公。其他省級人民政府未設立自貿(mào)區(qū)管委會作為派出機構的，普遍實行片區(qū)管理委員會與相應區(qū)域新區(qū)政府、保稅區(qū)管委會、開發(fā)區(qū)管委會等專門性管理機構合署辦公。自貿(mào)區(qū)政府管理體制被吸納進完整一級行政區(qū)政府管理體制或其他專門性經(jīng)濟功能區(qū)管理體制，導致自貿(mào)區(qū)功能定位出現(xiàn)泛化和弱化：一方面，自貿(mào)區(qū)與行政區(qū)融合，制度創(chuàng)新納入全域經(jīng)濟社會治理體系，喪失了功能定位獨特性；另一方面，自貿(mào)區(qū)與其他特殊經(jīng)濟功能區(qū)管理體制整合，壓縮了全方位深化改革和制度創(chuàng)新空間，甚至可能完全被特殊經(jīng)濟功能區(qū)“消解”。

(三)縱向賦權與橫向協(xié)同：“領導小組+科層化”體制常態(tài)化

2013年以來，上海自貿(mào)區(qū)相繼推出負面清單、自由貿(mào)易賬戶、單一服務窗口、事中事后監(jiān)管、綜合執(zhí)法新體制以及社會信用體系建設等創(chuàng)新性制度，不僅反映了浦東新區(qū)政府與中央駐區(qū)單位橫向協(xié)同成效，也是國務院、國務院各部委與上海市區(qū)兩級政府縱向高效賦權的成果。借助于議事小組，跨層級協(xié)同突破傳統(tǒng)政府體制事權配置的碎片化、同構化約束，為改革試點和制度創(chuàng)新提供政治權威支持和創(chuàng)新空間。從自貿(mào)區(qū)政府管理體制調(diào)整來看，專門性管理體制普遍轉向“領導小組+科層化”體制：一方面，通過構建多層級縱向貫通的領導小組，可以實現(xiàn)決策—執(zhí)行—協(xié)調(diào)有機整合，提高縱向賦權效能；另一方面，專門化管理體制回歸傳統(tǒng)科層化政府體制，強化了區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會事務統(tǒng)籌管理能力，有利于實現(xiàn)改革創(chuàng)新系統(tǒng)集成?！邦I導小組+科層化”體制成為自貿(mào)區(qū)管理體制轉型常態(tài)邏輯，降低了制度創(chuàng)新的溝通成本。

但是，“領導小組+科層化”體制仍然面臨縱向賦權約束。涉及金融創(chuàng)新、海關監(jiān)管、投資自由化等壓力測試敏感區(qū)，自貿(mào)區(qū)改革力度、限度和效度有所弱化。全國自貿(mào)區(qū)建設更多要求省級人民政府、所在地市級人民政府不斷下放經(jīng)濟社會管理權限，通過授權或者委托的方式對自貿(mào)區(qū)管理主體賦權增能。省市兩級人民政府圍繞優(yōu)化營商環(huán)境、加快行政審批、提高貿(mào)易便利化等內(nèi)容下放經(jīng)濟社會事務管理權力，提高區(qū)域行政管理效能，但與全面深化改革、對標國際通行規(guī)則、推動政府職能轉變的要求相比還存在一定的差距，授權放權力度不足，關鍵領域試點改革遇到法律障礙。整體上來看，縱向賦權對自貿(mào)區(qū)金融開放、投資自由化等關鍵領域制度創(chuàng)新支撐不夠，僅依靠自貿(mào)區(qū)管理主體的橫向協(xié)同難以對沖跨層級“上大下小”的事權配置約束，亟待中央政府更大的“政策紅利”支撐。

四、結論

對自貿(mào)區(qū)管理主體賦權增能是構建開放型經(jīng)濟新體制的關鍵性制度支撐。中國自貿(mào)區(qū)呈現(xiàn)決策—執(zhí)行—協(xié)調(diào)功能分化和四級管理體系的基本架構，制度創(chuàng)新面臨跨層級事權配置重疊、任務型組織權威不足問題。通過事權配置法定化、人事配置高位化、跨層級協(xié)同制度化，自貿(mào)區(qū)管理主體實現(xiàn)賦權增能。但是，受制于中國政府跨層級事權配置“上大下小”結構、經(jīng)濟功能區(qū)空間疊加以及政治權威依賴約束，自貿(mào)區(qū)政府管理體制人事配置由高配結構轉向平配結構、管理體制由脫嵌形態(tài)轉向政府體制再吸納、專門性管理體制轉變?yōu)椤邦I導小組+科層化”體制成為常態(tài)。功能定位綜合化、人事配置常規(guī)化、管理體制融合化導致區(qū)域管理獨特性、專門性優(yōu)勢逐步弱化，創(chuàng)新空間減損問題突出。

中國自貿(mào)區(qū)政府管理體制調(diào)適過程揭示中國特殊經(jīng)濟功能區(qū)作為虛體治理單元面臨的困境：合法性不足、空間治權疊加、縱向賦權不足、高度依賴政治權威等問題使得管理主體面臨創(chuàng)新效能約束。在常規(guī)行政區(qū)政府體制跨層級事權配置約束下，虛體性治理單元只有高度依賴政治權威才能有效運行，并最終回歸傳統(tǒng)政府管理體制。特殊經(jīng)濟功能區(qū)管理體制需要塑造空間治理的專門性優(yōu)勢，防止被行政區(qū)管理體制“稀釋”或吸納，喪失了制度創(chuàng)新獨特性。未來，優(yōu)化自貿(mào)區(qū)政府管理體制應該著眼于管理主體事權法定化和清單化，通過法律賦權增能而不是政治權威賦權，強化制度創(chuàng)新能力，為構建開放型經(jīng)濟新體制積累經(jīng)驗，發(fā)揮全面深化改革試驗田的作用。