國(guó)土空間開發(fā)利用保護(hù)總體格局綜述及思考

李洪興 閆雪松 石水蓮

（遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧沈陽(yáng) 110032）

按照《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）的要求，各地正在編制各層級(jí)國(guó)土空間（總體）規(guī)劃，《意見》提出到2035年，我國(guó)將基本形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，安全和諧、富有競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展的國(guó)土空間格局。國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)總體格局，作為國(guó)土空間規(guī)劃謀篇布局的重點(diǎn)，也是各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃關(guān)注的焦點(diǎn)。格局體系以主體功能分區(qū)為引導(dǎo)，劃分生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等空間，按照網(wǎng)絡(luò)化空間組織實(shí)現(xiàn)空間的有機(jī)互動(dòng)，反映空間管控的要求?？臻g開發(fā)保護(hù)總體布局是一個(gè)區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略落實(shí)的途徑，是進(jìn)一步實(shí)施空間管控和進(jìn)行空間治理的基礎(chǔ)，相當(dāng)于足球比賽的中場(chǎng)組織，起到承上啟下的作用。

一、總體情況

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)已有20多個(gè)省市公示了本地區(qū)的國(guó)土空間規(guī)劃，從總體情況上看，在制定本地區(qū)開發(fā)利用保護(hù)格局中，充分考慮戰(zhàn)略目標(biāo)、定位和空間策略，體現(xiàn)大思維和大戰(zhàn)略，表達(dá)各具特點(diǎn)，各有特色，為編制和實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃奠定了基礎(chǔ)。

根據(jù)網(wǎng)上公示內(nèi)容，將部分省份規(guī)劃相關(guān)情況綜述如下。

1.浙江省

按照建設(shè)美麗中國(guó)和全球生態(tài)文明的新標(biāo)桿，爭(zhēng)創(chuàng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的新示范，打造長(zhǎng)三角一體化和國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循壞的新樞紐，建設(shè)健康韌性和詩(shī)畫江南的新家園，探索建立整體智治的新體系的目標(biāo)，在國(guó)土空間規(guī)劃中提出“一灣引領(lǐng)，三帶提升、四級(jí)輻射、多群鏈接、兩屏融合、全域美麗?！?/p>

2.遼寧省

按照國(guó)家戰(zhàn)略安全基地、東北振興核心區(qū)、老工業(yè)基地綠色轉(zhuǎn)型示范區(qū)、東北亞陸海開放合作樞紐門戶區(qū)的總體定位，在國(guó)土空間規(guī)劃中提出：“協(xié)調(diào)三區(qū)，經(jīng)略兩海、集聚雙軸，優(yōu)化一帶”。

3.山東省

按照面向東北亞、“一帶一路”的雙向開放新高地，促進(jìn)我國(guó)南北區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、構(gòu)建新發(fā)展格局的戰(zhàn)略支點(diǎn)，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展發(fā)展龍頭，城鄉(xiāng)融合、宜居宜業(yè)的齊魯美麗家園的戰(zhàn)略定位，在國(guó)土空間規(guī)劃中提出：在開發(fā)格局上，突出山東省“一群兩心三圈”區(qū)域發(fā)展總體布局的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，在保護(hù)格局上，為“一群兩心，兩屏三帶，三區(qū)九田”。

4.江蘇省

按照底線管控、空間統(tǒng)籌、高效集約、品質(zhì)提升、協(xié)同治理的空間策略，在國(guó)土空間規(guī)劃中提出：構(gòu)建兩心、三圈、四帶。實(shí)現(xiàn)構(gòu)建緊湊開敞、集約高效的國(guó)土空間總體格局。

5.安徽省

按照生態(tài)空間得到有效保護(hù)，區(qū)域發(fā)展更加協(xié)調(diào)，農(nóng)業(yè)空間得到合理優(yōu)化，空間品質(zhì)更加優(yōu)良，城鎮(zhèn)空間更加宜居宜業(yè)，機(jī)制體制更加完善的規(guī)劃目標(biāo)，在國(guó)土空間規(guī)劃中提出：一圈、兩屏、三帶、四區(qū)。

6.河北省

按照全國(guó)現(xiàn)代商貿(mào)物流基地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)試驗(yàn)區(qū)、新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)、京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)的定位，在國(guó)土空間規(guī)劃中提出：“兩圈兩翼、三帶四區(qū)、多點(diǎn)支撐、南北生態(tài)”。

7.吉林省

提出到2035年，建設(shè)形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)相協(xié)調(diào)的高品質(zhì)國(guó)土空間?！耙恢?、六雙”產(chǎn)業(yè)空間布局落實(shí)取得巨大成效，具有全國(guó)影響力的長(zhǎng)春現(xiàn)代化都市圈基本建成，生產(chǎn)空間更加集約高效，生活空間更加舒適宜居，生態(tài)空間更加山清水秀，國(guó)土利用效率進(jìn)一步提升，國(guó)土空間治理體系和治理能力基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。在國(guó)土空間規(guī)劃中明確：圍繞中東西三大板塊和“一主、六雙”產(chǎn)業(yè)空間布局，構(gòu)建“一圈、兩屏、三區(qū)、四軸帶”的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)總體格局。

8.廣東省

按照更可持續(xù)、更具韌性的安全國(guó)土，更集約、高效、開放的繁榮國(guó)土，更協(xié)調(diào)、均衡、有序的和諧國(guó)土，更具自然和人文魅力的美麗國(guó)土發(fā)展目標(biāo)，在國(guó)土空間規(guī)劃中，按照開發(fā)利用和保護(hù)兩個(gè)方面來(lái)表達(dá)，其中開發(fā)利用為“一核兩級(jí)多節(jié)點(diǎn)”。保護(hù)方面提出“一鏈兩屏多廊道?！?/p>

9.江西省

按照長(zhǎng)江中下游重要生態(tài)屏障和太湖流域綜合治理樣板區(qū)，中部地區(qū)綠色崛起示范區(qū)，內(nèi)陸雙向開放發(fā)展高地，國(guó)家農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化樣板區(qū)，文化和自然魅力彰顯的宜居家園的總體定位，在國(guó)土空間規(guī)劃中提出構(gòu)建“一圈引領(lǐng)、兩軸驅(qū)動(dòng)、江湖聯(lián)保、三屏筑底” 的國(guó)土空間總體格局。

10.云南省

立足建設(shè)成為全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)、生態(tài)文明建設(shè)排頭兵、面向南亞東南亞輻射中心的定位，在國(guó)土空間規(guī)劃中，直接按照生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三大空間來(lái)談，提出構(gòu)建“三屏兩帶多點(diǎn)”生態(tài)安全格局，塑造“五區(qū)四帶”立體農(nóng)業(yè)空間，構(gòu)筑“一圈一核兩群一帶”的城鎮(zhèn)空間。同時(shí)，也特別提出了構(gòu)建“六區(qū)兩帶”魅力空間格局。

二、幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)

1.重視生態(tài)空間利用

主要以生態(tài)保護(hù)屏障為主。浙江提出，“兩屏融合、全域美麗”，其中兩屏為沿海和山區(qū)生態(tài)屏障；遼寧提出“三區(qū)兩海”其中三區(qū)中的兩區(qū)為遼東綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)、遼西生態(tài)轉(zhuǎn)型發(fā)展區(qū)，兩海為渤海生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、黃海生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)；江蘇提出“兩心”，包括丘陵生態(tài)綠心、江淮湖群生態(tài)綠心；安徽提出“兩屏”，包括皖西生態(tài)安全屏障、皖南生態(tài)安全屏障；吉林提出“兩屏”，即穩(wěn)固?hào)|部森林帶、西部防風(fēng)固沙帶兩大國(guó)家生態(tài)安全屏障；江西提出“三屏筑底”圍繞贛東-贛東北、贛西－贛西北、贛南的山地丘陵地區(qū)，筑牢三個(gè)森林生態(tài)安全屏障。

2.強(qiáng)化城市群、都市圈的培育

江蘇提出，構(gòu)建“三圈”，包括南京都市圈、蘇錫常都市圈、徐州都市圈；安徽提出“一圈”，即合肥都市圈；吉林提出“一圈”為長(zhǎng)春現(xiàn)代化都市圈；江西則提出以構(gòu)建大南昌都市圈實(shí)現(xiàn)一圈引領(lǐng)。

3.突出軸帶在規(guī)劃中的引領(lǐng)作用

遼寧規(guī)劃提出“兩軸一帶”，其中“兩軸”指沈大城鎮(zhèn)發(fā)展軸和京沈城鎮(zhèn)發(fā)展軸，“一帶”指沿海經(jīng)濟(jì)帶；江蘇提出“四帶”，包括揚(yáng)子江綠色發(fā)展帶、沿海陸海統(tǒng)籌帶、沿大運(yùn)河文化魅力帶、陸橋東部聯(lián)動(dòng)帶；吉林提出“四軸帶”，打造沿中蒙俄開發(fā)開放、沿圖們江鴨綠江開發(fā)開放、哈大先進(jìn)制造業(yè)、集雙門戶四個(gè)發(fā)展軸帶；江西突出“兩軸驅(qū)動(dòng)”強(qiáng)化滬昆（浙贛）和京九高鐵兩條開發(fā)主軸。

4.農(nóng)業(yè)空間表達(dá)需要進(jìn)一步深化

在各個(gè)地方提出的國(guó)土空間開發(fā)利用保護(hù)總體格局中，吉林提出三區(qū)建設(shè)，即中部黑土地糧食主產(chǎn)區(qū)、東部山地特色農(nóng)業(yè)片區(qū)、西部草原濕地農(nóng)牧片區(qū)；黑龍江提出建設(shè)兩大平原，即嫩江平原和三江平原兩個(gè)農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)；安徽提出“四區(qū)”，即皖北平原農(nóng)業(yè)區(qū)、江淮丘陵農(nóng)業(yè)區(qū)、沿江平原農(nóng)業(yè)區(qū)、皖西和皖南山地丘陵農(nóng)林區(qū)。一些省份沒有在空間開發(fā)保護(hù)布局上提出，但在農(nóng)業(yè)空間利用上有進(jìn)一步的表述。

三、思考和啟示

1.進(jìn)一步理解國(guó)土空間開發(fā)利用保護(hù)格局在規(guī)劃編制中的重要性

《意見》指出，整體謀劃新時(shí)代國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局，綜合考慮人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等因素，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，是加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國(guó)的關(guān)鍵舉措，是堅(jiān)持以人民為中心、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活、建設(shè)美好家園的重要手段，是保障國(guó)家戰(zhàn)略有效實(shí)施、促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的必然要求。因此，規(guī)劃編制中必須高度重視，評(píng)價(jià)和評(píng)估好本地的實(shí)際情況，領(lǐng)會(huì)好本地的發(fā)展戰(zhàn)略，落實(shí)好空間治理的措施，這樣才能總結(jié)和歸納出符合本地需要的國(guó)土空間開發(fā)利用保護(hù)格局。

2.切實(shí)把空間利用保護(hù)格局做細(xì)做實(shí)

按照規(guī)劃好用管用的原則，規(guī)劃編制就是要結(jié)合本地實(shí)際，落實(shí)國(guó)家安全戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，明確空間發(fā)展目標(biāo)，優(yōu)化城鎮(zhèn)化格局、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局、生態(tài)保護(hù)格局，確定空間發(fā)展策略，轉(zhuǎn)變國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)方式，提升國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)質(zhì)量和效率。因此，在規(guī)劃編制中，要進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)總體格局的理解，表達(dá)要有充分性和有針對(duì)性，前面總體發(fā)展戰(zhàn)略和后面分空間描述要相互匹配。不能過(guò)于沿用以前傳統(tǒng)規(guī)劃的表達(dá)方式，應(yīng)充分體現(xiàn)多規(guī)合一空間規(guī)劃的特點(diǎn)和需求。